CC BY
117
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 4 (21). С. 108-113. © Я. В. Бакарджиев, 2009
УДК 342.22
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЮРИДИЧЕСКОМ ПОЛИТИКИ THE REALIZATION FORM OF JURIDICAL POLICY
Я.В. БАКАРДЖИЕВ YA.V. BAKARDZHIYEV
Проанализированы формы реализации одной из разновидностей государственной политической деятельности - юридической политики. Выделены три группы отношений детерминирующих форм реализации: правовые, организационно-управленческие и социокультурные.
In the article realization forms of one kind of state political activity - legal policy - are analyzed. Three groups of relations that determine realization forms are defined. They are law, socio-cultural, organizational and administrative relations.
Ключевые слова: юридическая политика,
правотворчество, правореализация.
правовая политика, государственное управление,
Key words: legal policy, law policy, state administration, lawmaking, realization of law.
Политическая деятельность - это не мечта об идеале, не декларирование благих намерений и пожеланий, а направленность на реальное воплощение принятых политических решений, обличенных в правовую оболочку. И политика, и право должны получить возможность непосредственного осуществления в объективной действительности в условиях, обеспечивающих полноценное воплощение доктрины, концепции и программы действий, закрепленных в качестве цели в официальных нормативных документах государства. В литературе справедливо отмечается, что проблема эффективности правовой политики - это прежде всего проблема практического достижения поставленных законодателем целей. Процесс реализации, в конечном итоге, выступает единственным связующим звеном между идеальным (конечные цели) и реальным (текущий результат) показателем правильности проводимой политики и принятых в связи с этим решений. Мы не сможем говорить об эффективности ни концептуальной модели, ни реальной системы, пока не столкнемся с действительностью, которая проявит все их достоинства и недостатки.
Прежде всего, следует различать реализацию самой юридической политики, её политических установок и реализацию право-
вых предписаний, выработанных правовой политикой в рамках юридической. В первом случае речь идёт о формах реализации юридической политики, во втором - непосредственно о правореализационной деятельности, её способах и средствах, содержательно наполняющих юридическую политику.
Определение «форма реализации», данное О.Ю. Рыбаковым в отношении правовой политики, в полной мере можно отнести и к политике юридической: форма реализации -«это совокупность объективно выраженных, взаимосвязанных, но формально разделенных отношений, регулируемых на основе права с помощью политических средств, приемов для достижения конкретных целей формирования и развития правового, социального, демократического государства,
правления права и верховенства закона» [1].
Применительно к формам реализации юридической политики можно выделить три крупные группы отношений: правовые (юридические), организационно-управленческие и социокультурные.
Юридическая политика есть единство правовой политики (теоретический и концептуально-телеологический уровни) и юридической правореализационной деятельности (практический, деятельностный уровень). Эти два структурных элемента определяют
два стратегических направления, по которым осуществляется юридическая политика, -создание качественного правового регламентирования и полноценное воплощение правовых предписаний в объективной действительности, что и обусловливает две основные правовые формы её реализации - правотворчество и правореализацию.
Правотворчество имеет особое значение в юридической политике. Помимо нормативного оформления принятых политических решений, именно здесь проходит «водораздел» между правовой политикой и юридической, правотворчество является отправной точкой трансформации первой во вторую. Как уже отмечалось ранее, с принятием необходимого нормативного правового обеспечения проведение правовой политики по тому или иному направлению общественного развития завершается. Одновременно, используя созданную или реформированную нормативно-правовую базу, становятся возможными непосредственное проведение в объективной действительности политических установок, становление и формирование юридических отношений, всесторонняя, полная реализация нормативных предписаний. «Создание нового законодательства является первым этапом удовлетворения потребностей в правовом упорядочении общественных отношений. За ним должен органично следовать второй этап, связанный с претворением в повседневной практике положений нового законодательства», - подчёркивает Е.В. Куманин. Таким образом, формируется следующий за правовым уровень - юридический, который следует рассматривать в двух плоскостях: 1) право-
реализационная деятельность как правовая форма реализации юридической политики; 2) использование и преобразование административных механизмов государства как организационно-управленческая форма реализации.
Правореализационная деятельность выражается в способах и средствах реализации правовых установлений, выработанных правовой политикой, что можно рассматривать как способы и средства реализации и самой юридической политики. При этом необходимо учитывать, что способы реализации права (соблюдение, исполнение, использование и
применение) представляют собой способы осуществления юридической политики лишь при условии, что она уже выразилась в конкретных нормативных правовых актах.
В соответствии со способами реализации права можно выявить два характерных способа реализации юридической политики как политико-правового феномена - непосредственный (юридический) и опосредованный (административный).
Основным критерием деления выступает наличие или отсутствие участия государственных или муниципальных органов в реализации юридической политики, что соответствует частноправовому и публичному (организационно-управленческому) характеру общественных отношений. В меньшей степени критерием деления выступает уровень применения и сочетания диспозитивных и императивных методов правового регулирования.
Первый способ условно можно рассматривать как самореализацию юридической политики. Он предполагает либо непосредственную возможность воздействия правовых предписаний на социальную действительность без необходимости применения дополнительных механизмов их реализации, либо наличие в самом нормативном правовом акте процедур и способов, необходимых и достаточных для регулирования соответствующих общественных отношений, либо нормативным правовым актом предусматривается создание юридических механизмов путем принятия специальных подзаконных актов, регламентов, методических рекомендаций, инструкций, положений и т. д.
В большинстве случаев, особенно в частноправовой сфере, наличие предусмотренных или дополнительно принятых юридических средств и механизмов является достаточным для реализации субъективного права и возникновения правоотношения по инициативе одного только субъекта этого права. Это связано с тем, что, во-первых, невозможно установить тотальный государственный контроль над всеми общественными процессами и приходится опираться на самоорганизацию общества. А во-вторых, побуждение субъекта к добровольному совершению действий, в которых заинтересовано и государство, и общество, - гораздо более
эффективный метод управления общественным развитием, чем принуждение. Всё, что не нуждается в постоянной опеке и контроле со стороны государства, следует относить к частноправовой сфере. Государство осуществляет правовое регулирование путем применения стимулирующих и поощрительных методов воздействия.
Не менее важную роль играет административный способ реализации, выражающийся в осуществлении государством правоприменительной деятельности, что в частности определяет характер взаимодействия двух ключевых его элементов - субъекта (адресанта) и объекта (адресата) правоприменения. Данный способ не связан с созданием правовых стимулов для того или иного желательного поведения. Он базируется на силе государственной власти и включает в себя меры запрета, разрешения, согласования и принуждения.
Необходимость широкого использования административного способа реализации юридической политики вызвана двумя весьма существенными моментами. С одной стороны, это связано с ролью государства в правовом регулировании, проявляющейся в том, что оно своей деятельностью призвано создавать фактические, организационные предпосылки для использования гражданами и их объединениями предоставленных законом возможностей в целях удовлетворения самых разнообразных интересов и потребностей. Наличие государства - необходимое условие утверждения правовых начал в общественной жизни. Даже в частноправовой сфере вне и помимо государства, использования его ресурсов, осуществление правовых отношений невозможно. Государство обязано проявлять активность в юридической сфере, иначе оно перестанет соответствовать своему предназначению, вследствие чего государственная власть утрачивает легитимный характер.
С другой стороны, административный способ управления обусловлен необходимостью поддержания баланса между личностными интересами и интересами всего общества. Человек есть существо, находящееся в постоянном социальном взаимодействии, и государство через юридические механизмы призвано устанавливать рамки дозволенного,
определять, в какой степени человек свободен удовлетворять свои потребности, не нарушая интересы других членов общества. Соответственно, значительная часть юридических отношений должна строиться на основе частно-публичных и публичных норм права, т. е. принятых в интересах всего общества и имеющих возможность претворяться в объективную действительность посредством правоприменительной деятельности компетентных государственных органов.
Предназначение государства в правоприменительной сфере - обеспечивать охрану правовой системы и господствующих правовых отношений, выполняя арбитражную и правоохранительную функции. Государственное принуждение является постоянно существующей гарантией защиты прав и интересов субъектов правоотношений, подкрепленной правовыми предписаниями. За ним всегда стоят сила, авторитет государства. Уже сама угроза государственного принуждения обеспечивает общеобязательность правовых требований. Тем самым упрочивается законность и правопорядок, создается режим наибольшего благоприятствования для конструктивных действий социальных субъектов, направленных на достижение положительного результата. В конечном итоге, «именно совокупность правоприменительных действий отражает правовую форму, правовой характер деятельности государства в реальной действительности», - указывает С.Н. Кожевников.
Говоря о правовых формах реализации, необходимо отметить, что некоторыми авторами правотворчество и правоприменение выделяются в качестве отдельных направлений юридической тактики, образующих самостоятельные типы политики [2]. Так, например, А.П. Мазуренко указывает: «под правотворческой политикой следует понимать научно обоснованную, планомерную и системную деятельность субъектов правотворчества, заключающуюся как в создании новых, так и в отмене и изменении действующих нормативных актов в целях эффективного правового регулирования наиболее важных сфер общественных отношений» [3]. С.Н. Кожевников дополнительно отмечает, что «правотворческая политика создает подходы к разработке нормативных правовых актов, оценке, тре-
бующей законодательного регулирования общественной ситуации, определяет стратегию развития законодательства... Правоприменительная политика продолжает политику правотворческую. Применение норм права понимается как «особая форма» их реализации в предусмотренных правом случаях и в соответствующей форме. В таких подходах есть свое рациональное зерно в том смысле, что различными учёными правотворчество и правоприменение рассматриваются как комплексная политическая деятельность. Однако не стоит дробить политическую деятельность государства в юридической сфере на отдельные элементы и тем более отрывать правотворчество от реализации права.
Естественно, реализация юридической политики не исчерпывается двумя указанными правовыми формами, но они являются смыслообразующими, стержневыми. Все иные формы реализации так или иначе либо опосредуют первые две, либо вытекают из них, подчинены им. Так, например, в качестве одной из существенных правовых форм реализации, хотя и не имеющей такого значения, как правотворчество и правореализа-ция, следует выделить правоинтерпретационную деятельность, которая занимает своего рода промежуточное положение между ними. Интерпретация нормативных предписаний осуществляется в актах официального (нормативного и ненормативного) толкования правовых норм (интерпретационных актах) различных субъектов юридической политики, прежде всего судебных органов. Данная деятельность может оказывать заметное влияние на развитие юридической сферы. Например, в целях единообразия судебной практики при вынесении решений и приговоров суд руководствуется помимо прочего постановлениями и разъяснениями пленумов Верховного суда РФ или Высшего арбитражного суда РФ, учитывает иные ранее принятые судебные акты.
К правовым формам реализации следует относить также правоохранительную деятельность государства и правозащитную деятельность общественно-политических
институтов.
Организационно-управленческая форма
- это политическая деятельность государства, не влекущая юридических последствий,
однако оказывающая заметное влияние на эффективность правовых форм реализации. Не стоит забывать, что целесообразная юридическая политика должна соответствовать не только обозначенным целям и характеру решаемых проблем, но и имеющимся в распоряжении финансовым, управленческим, организационным и иным ресурсам государства, поскольку любые юридические инструменты более эффективны, когда поддерживаются и дополняются неюридическими. В противном случае юридическое средство, как бы удачно оно ни было закреплено правом, не будет способствовать достижению ожидаемого социального, экономического или политического эффекта.
Стратегический характер и комплексность воздействия юридической политики на социальные отношения предполагают необходимость обеспечения не только юридической (потенциальной), но и фактической (реальной) возможности задействовать юридические средства и механизмы, предусмотренные нормативными правовыми актами. Такая возможность может быть обеспечена лишь в условиях существования государства. Право, по сути, есть абстрактная система необходимых правил поведения. И лишь государство способствует распространению влияния права в социальном пространстве, оно обязывает участников общественных отношений действовать в соответствии с предписанными нормами, позволяет исключать противоправные способы достижения индивидом своих целей. Государство наделяет правовые предписания главным свойством
- непререкаемой силой. И тут во многом прав В.И. Ленин, утверждавший, что «право есть ничто без аппарата, способного принуждать к соблюдению норм права» [4].
Для осуществления практической юридической деятельности необходимы внешне объективированные инструменты и средства, которые представляют из себя не абстрактное явление - «государство», а уже вполне конкретные его институты - компетентные органы, как государственные, так и муниципальные (оговоримся, что в рамках данного параграфа мы будем рассматривать муниципальную систему управления как часть государственной управленческой системы), и их должностные лица.
Поэтому как право связано с государством, так и юридическая политика неразрывно связана с государственным управлением.
Но связь эта весьма специфична. Государственное управление само находится в сфере правового воздействия, что объективно обеспечивает пределы влияния субъектов правоприменения на социальные отношения. Степень такого влияния обусловлена, с одной стороны, регулятивным потенциалом права, обеспечивающим необходимое регламентирование в данных социально-экономических и политических условиях, а с другой - возможностями и желанием институтов политической системы государства создать условия, когда органы государственной власти не смогут использовать право в противоречии с его истинным назначением.
Следовательно, юридическая политика должна быть направлена не только на правовое упорядочение общественных отношений, но и на само государство, на совершенствование его организационно-управленческой деятельности. Механизмы государства не только используются для реализации выработанных юридической политикой политикоправовых установок, но и с неизбежностью сами оказываются в сфере преобразовательного воздействия юридической политики, которая институционализирует государственное управление, позволяя наиболее рационально и эффективно использовать политико-правовой инструментарий в интересах общества. Оптимизируется правовая организация государственного управления «внешних» общественных отношений, структурируется «внутренняя» система самого государственного управления как неотъемлемого элемента механизма правового регулирования. Не случайно, раскрывая содержание политики, В.И. Ленин указывал, что одной из составных её частей является определение форм деятельности государства [5].
Следовательно, организационно-управленческая форма реализации детерминирует, прежде всего, формирование необходимых процедур осуществления правотворческой и правоприменительной деятельности и создание работоспособных административных механизмов, в том числе организацию системы органов государственной власти, их внутренней структуры, порядка финансирования,
регламентирование компетенции, ответственность и т. д.
Социокультурная форма предполагает, что правовое регулирование следует устанавливать с учетом культурных, идеологических и других социальных факторов и ценностей, прежде всего, сочетать с различными условиями социально-правовой действительности. Уместно вспомнить в связи с этим слова русского правоведа Е. Н. Трубецкого, который в 1909 г. писал, что при создании и развитии права необходимо учитывать два фактора: с одной стороны, исторический опыт правовой жизни общества, а с другой -идеи разумного воздействия на социальные процессы, и тогда будут подобраны наиболее эффективные методы, способы, типы, режимы правового регулирования [6].
Наиболее значимыми из социальных детерминант выступают сформировавшиеся в государстве уровень правовой культуры и общественного правосознания, политико-правовая идеология, установившаяся в качестве господствующей, развитость деятельности по правовому воспитанию и просвещению.
Стоит отметить, что данные сферы отношений выступают не столько непосредственной формой реализации, сколько фундаментом для первых двух форм, духовноценностной средой, обеспечивающей стабильность и последовательность проведения юридической политики. Одновременно следует учитывать, что и юридическая политика в свою очередь не может не оказывать влияния на происходящие в указанных областях изменения. Общество, как и государство, выступает не только субъектом формирования, но и объектом воздействия юридической политики. Это выражается, помимо непосредственной урегулированности правом наиболее важных общественных отношений и влияния на условия развития политико-правовой ситуации, в косвенном воздействии юридической политики на рациональные и психологические компоненты социальноправовых отношений.
Таким образом, говоря о реализации юридической политики, следует применять комплексный подход, имеющий гораздо более сложную структуру взаимодействия различных реализационных элементов по сравнению с обычной реализацией права. Юри-
дическая политика воплощается в объективной действительности с помощью комплекса имеющихся в распоряжении правовых, политических, организационных и иных средств и инструментов через институты государства и общества под влиянием различных социальных факторов и детерминант.
1. Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. - 2003. - № 2. - С. 7.
2. См., напр.: Рыбаков О.Ю. Формы реализации правовой политики. - С. 8-10; Рудков-
ский В.А. Правоприменительная политика. Сущность и содержание: учебное пособие. -Волгоград, 1999.
3. Мазуренко А.П. Региональная правотворческая политика: общетеоретический аспект // Правовая политика и правовая жизнь. - 2004.
- № 4. - С. 26.
4. Ленин В.И. Полн. собр. соч. - Т. 33. - М., 1962. - С. 99.
5. Его же. План статьи «К вопросу о роли государства» // Там же. - С. 340.
6. Трубецкой Е.Н. Лекции по энциклопедии права. - М., 1909. - С. 83.
