CC BY
53
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА:
ПОДХОДЫ К ПОНЯТИЮ И СОДЕРЖАНИЮ
Я.В. Бакарджиев, аспирант кафедры теории и истории государства и пра-
ва Уральской академии государственной службы
Достижение качественно нового состояния жизни российского общества и государства во всех сферах, будущее всех проводимых в России реформ во многом зависит от того, насколько успешно будет формироваться и развивается правовая надстройка государства, то есть насколько успешно будет проведена правовая реформа. Но реформа -это всего лишь деятельность по преобразованию. Общество и государство заинтересовано в том, чтобы эта деятельность протекала в определенных рамках, была свободна от импульсивных и субъективистских влияний. Она должна быть последовательной, соотнесенной с остальными областями государственной деятельности, иметь четкие дели и вектор развития, то есть осуществляться в соответствии с определенной концепцией в русле общей стратегии развития государства.
Марксистско-ленинское учение, в соответствии с которым пытались построить коммунистическое общество в России, неизменно подчеркивало доминирующее значение экономики для всех надстроечных явлений (в том числе для политики и права). Государственная власть сосредоточила в своих руках все полномочия по регулированию отношений в сфере производства, распределения и потребления. В угоду общественному практически совсем игнорировался частный интерес. В этот период долгое время игнорировалось не только соотношение общественного строя с политикой и правом, но и связь мехсду политикой и правом. Функционирование государства направлялось не столько правом, законом, сколько политикой, которая активно подменяла право, внедряясь в сферу его действия. Политические решения имели приоритет над правовыми. В то же время преувеличивалась и значимость права. С его помощью пытались не только регулировать, но и практически создавать новые социалистические отношения. Естественно, о юридической политике, основанной на объективных закономерностях процессов общественного развития, речи не шло.
В ходе проведения в начале 1990-х годов прошлого века реформ - экономической, по-
литической и правовой - сложилось иное соотношение государства, политики и права. Однако процесс начавшихся в стране преобразований носил бессистемный, дезорганизованный, стихийный характер. Правовая деятельность отличалась крайней непоследовательностью и противоречивостью. Не было стратегического видения процесса развития правовой сферы. По сути, можно говорить об отсутствии какой-либо осмысленной юридической политики в этот период вообще. Законодательная и организационная деятельность шла по принципу скорейшего закрепления нового строя, и совершенно не прогнозировались последствия принимаемых решений. Конъюнктурные интересы политической элиты преобладали над общественными и государственными. Личное влияние определяло принимаемые на государственном уровне решения. Да и сегодня субъективизм в оценке общественных явлений со стороны политической элиты продолжает распространяться и на политику, и на право. Политика по-прежнему весьма активно вмешивается в сферу отношений, регулируемых правом. Несмотря на политический плюрализм, формальный демократизм, действующее право не отражает необходимого баланса интересов. Довольно часто оно оказывается игрушкой в руках политиков, определяющих степень использования правовых механизмов исходя из собственных интересов. Право нередко «догоняет» события, не успевая предупреждать негативные проявления в общественной жизни.
Поэтому особую значимость на современном этапе развития приобретает в Российской Федерации такая разновидность политической деятельности государства, как юридическая политика.
Во-первых, пройдя первичный этап по-литико-правового становления, российская государственность не может дальше развиваться без четко определенных ориентиров правового развития. От грамотной разработки и дальнейшего эффективного проведения политико-правовых преобразований зависит цивилизованная и гарантированная реализация
практически всех остальных направлений деятельности государства. Никакие преобразования не мыслимы без четкой, продуманной и понятной юридической политики.
Во-вторых, поскольку право - основной инструмент регулирования различных отношений внутри и вовне государства, специфической особенностью рассматриваемого вида политики, ставящей ее особняком от всех остальных, является базисный, опосредующий характер по отношению ко всем видам деятельности государства. Прежде чем осуществлять экономическую, социальную или ка-кую-либо другую политику, необходимо создать определенные правила и основы четкого функционирования правовой надстройки государства, создать систему, при которой любая юридическая деятельность будет являться органичной частью единого, цельного, четко работающего механизма правового регулирования, как фактора стабильности поступательного развития страны. Ведь от качества правового регулирования зависит эффективность всех остальных видов политической деятельности государства.
Но при этом перед нами все же самостоятельное явление, имеющее свою специфику, цели, задачи и методы регулирования, законы существования, иные отличительные черты. Тесная связь целенаправленной преобразующей управленческой деятельности с правовой формой, с юридической сферой является критерием, позволяющим разграничить юридическую политику с ее другими разновидностями и направлениями: экономической, социальной, культурной, национальной. Все эти разновидности и отличаются друг от друга самостоятельными объектами, наличием собственной сферы воздействия, методами регулирования и законами существования. По отношению к данной составляющей можно говорить о наличии таковых и у юридической политики. Сферой воздействия юридической политики является юридическая составляющая деятельности государства.
Исходя из понимания юридической сферы, как сферы правового регулирования в совокупности с процессами реального исполнения и применения права, можно выделить два стратегических направления, две фундаментальных составляющих в структуре юридической политики - политическая деятельность, направленная на формирование качественного аспекта правовой системы государства (что мы будем называть правовой политикой) и
политическая деятельность, направленная на полноценную реализацию нормативных предписаний в объективной действительности, повышение эффективности функционирования нормативных регуляторов и всей правовой системы в целом. В совокупности эти два ключевых аспекта и образуют двуединое содержание такого явления общественно-политической жизни, как юридическая политика.
Правовая политика заключается и проявляется, прежде всего, в совершенствовании правовой надстройки государства - нормативной правовой базы, в формировании полноценной и эффективной правовой системы государства и региона.
Правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность компетентных государственных и муниципальных органов власти в правовой сфере с помощью правовых средств, направленная на формирование, преобразование и развитие правовой системы государства в целях полного, комплексного и взаимосвязанного правового регулирования различных сфер общественной и государственной деятельности в условиях формирования демократического правового государства.
Объектами правовой политики являются сферы, отрасли, а также ситуации и явления в правовом поле, где возникли или могут возникнуть трудности, проблемы, не разрешаемые автоматически или разрешаемые в отдаленном будущем, в то время как снятие этих проблем настоятельно нуждается в правовом регулировании и необходимо для нормального функционирования государства и поддержания социальной стабильности. То есть основная задача правовой политики как основы и структурной составляющей юридической политики заключается, прежде всего, в совершенствовании законодательства - разработке и принятии качественных, объективно необходимых, сбалансированных и адекватных текущим общественным отношениям норм права, приведении действующих юридических норм в соответствие с текущими общественными потребностями и состоянием, восполнении пробелов права и устранении противоречий на всех уровнях в целях создания эффективной системы правового регулирования в виде целостной, монолитной законодательной базы (системы) или совокупности взаимодействующих систем. Иными словами, правовая политика в отличие от юриди-
ческой есть политика, направленная на формирование и развитие нормативных основ правового регулирования вне прямого воздействия на регулируемые этими нормами фактические отношения, которые, тем не менее, конечно же, подразумеваются и учитываются.
Правовая политика призвана обозначить цели государства в юридической сфере, сформулировать доктрину ее развития и, как итог, облечь связанные с этим политические решения в правовую форму. Соответственно, правотворчество, как форма государственной деятельности, имеет особый статус и занимает особое место в структуре юридической политики. Именно здесь проходит «водораздел», правотворчество является отправной точкой трансформации правовой политики в юридическую. С принятием необходимого нормативно-правового акта, как результата проведенной правовой политики по тому или иному направлению общественного развития, завершается процесс формирования и оформления правовой политики. Одновременно, используя созданную или реформированную нормативно-правовую базу, становятся возможными непосредственная реализация в объективной действительности политических установок, непосредственное становление и формирование юридических отношений. «Создание нового законодательства является первым этапом удовлетворения потребностей в правовом упорядочении общественных отношений. За ним должен органично следовать второй этап, связанный с претворением в повседневной практике положений нового законодательства»1. Таким образом, формируется юридический уровень, образуемый правореализационной деятельностью. При этом не следует смешивать правотворчество как элемент юридической политики, то есть как процесс формирования и оформления политикоправовых требований в каком-либо его источнике и правотворчество как регламентированную, формальную процедуру принятия нормативно-правового акта законодательным органом государства.
Источники права играют двоякую роль в правовой политике. Это связано со спецификой как самого явления, так и направленностью воздействия правовых средств на политические отношения, в сферу которых входит и сама правовая политика. Правовая политика в отличие от иных видов политики функционально имеет внешнюю и внутреннюю направленность содержания, что необходимо
иметь в виду и рассматривать в дальнейшем в этом двуединстве.
Правовая политика как стратегия развития системы законодательства государства, оказывает внешнее воздействие на политические сферы правовыми средствами. По сути, ставится вопрос - что нужно сделать, чего нужно достичь, каких результатов добиться в той или иной сфере предполагаемого правового воздействия, какую юридическую форму использовать? Правовая политика, опираясь на достижения юридической науки, призвана найти ответы на эти вопросы.
При воздействии на сферы, не связанные непосредственно с правом (экономика, культура, наука, социальная сфера и т.д.), правовая политика использует нормативно-правовые акты не как правовую основу, а как один из инструментов, средств регулирования отношений в этих сферах. Норма-тивно-правовой акт является итоговым результатом проведения правовой политики, фактором в ряду прочих внешнего полити-ко-правового воздействия на конкретную сферу отношений.
С созданием необходимой нормативной базы и началом использования соответствующих юридических и организационнопрактических средств реализации конкретного направления политической деятельности государства осуществление правовой политики в данной конкретной сфере отношений заканчивается, по крайней мере до тех пор, пока не потребуется обновить законодательство. Хотя все возникающие в дальнейшем юридические аспекты деятельности будут относиться к юридической политике, организационноуправленческие - непосредственно к самой сфере общественных отношений. Таким образом, именно на этом отрезке осуществления юридической политики происходит наиболее тесное ее пересечение с иными видами политической деятельности государства.
Но политика - это, прежде всего, технология. Технология постановки и достижения поставленной цели.
Не менее важно ответить на вопрос - как добиться поставленной цели, какими средствами, какие механизмы и инструменты применить, как преобразовать эти средства и механизмы с целью эффективного их применения, как наладить процессы управления и организации в той или иной сфере деятельности? В нашем случае - в юридической.
Поэтому правовой политике необходимо
также заботиться об оптимизации самой правовой надстройки. При этом под правовой надстройкой понимается не только совокупность правовых норм и предусмотренных этими нормами юридических средств и механизмов, но и совокупность возникающих между субъектами права правоотношений, а также система органов и институтов государства, необходимых для осуществления государством правотворческих, правоприменительных, правоохранительных, надзорно-контрольных и организационно-управленческих функций в правовой сфере.
Речь идет о стратегии политической деятельности, вектор которой направлен на реформирование собственного инструментария в целях достижения адекватного уровня регулирования общественных отношений правовыми средствами либо создание к тому благоприятных условий, не поддающихся непосредственному правовому регулированию.
Следовательно, задачей юридической политики является не только создание и принятие необходимых норм права, но и проведение с максимальной эффективностью в жизнь права, созданного в ходе осуществления правовой политики. При этом юридическая политика не просто механически реализует правовую политику в текущей социально-политической ситуации, но и динамично трансформирует механизмы самого государства в целях повышения эффективности такой реализации. Объектом воздействия юридической политики является вся юридическая составляющая деятельности государства. Деятельность эта в отличие от правовой деятельности в конкретной сфере, как известно, носит не только стратегический, но и перманентный характер и опирается на институты государства и гражданского общества.
В отношении юридической политики можно выделить две группы способов реализации - непосредственные (юридические) и опосредованные (административные). Им соответствует частноправовой и организацион-но-управленческий характер отношений.
Первая группа предполагает либо наличие в самом нормативно-правовом акте процедур и способов, необходимых и достаточных для своей реализации и регулирования соответствующих общественных отношений, либо нормативным актом предусматривается создание необходимых дополнительных механизмов путем принятия специальных подзаконных актов, регламентов, методических
рекомендаций, инструкций, типовых положений и т.д.
В большинстве случаев, особенно в частноправовой сфере, наличие предусмотренных юридических средств является достаточным для реализации субъективного права и возникновения правоотношения по инициативе одного только субъекта этого права. Это связано с тем, что, во-первых, невозможно установить тотальный контроль над всеми общественными процессами в государстве. А во-вторых, побуждение субъекта к добровольному совершению действий, в которых заинтересовано государство, гораздо более эффективный метод управления общественным развитием, чем принуждение. Все, что не нуждается в постоянной опеке и контроле со стороны государства, относится к частноправовой сфере и имеет стимулирующий характер правового регулирования.
Но не менее важную роль играет административный способ реализации (правоприменительная деятельность). Данный способ не связан с созданием правовых стимулов для того или иного желательного поведения. Он базируется на силе государственной власти и включает в себя меры запрета, разрешения, принуждения. Необходимость широкого использования административного способа реализации вызвана несколькими весьма существенными моментами, связанными, с одной стороны, с ролью государства в правовом регулировании, проявляющейся в том, что оно своей деятельностью призвано создавать фактические, организованные предпосылки для использования гражданами, их организациями предоставленных законом возможностей в целях удовлетворения самых разнообразных интересов и потребностей; с другой стороны -с необходимостью использования метода правовых ограничений, как основного метода управления личностным поведением в условиях социального взаимодействия.
Человек суть существо социальное, следовательно, значительная часть юридических отношений будет строиться на основе частнопубличных и публичных норм права, то есть принятых в интересах всего общества и имеющих возможность непосредственно претворяться в объективную действительность только посредством правоприменительной деятельности государственных органов.
Таким образом, вопрос разграничения способов реализации правовых предписаний упирается в характер используемых юридиче-
ских средств и механизмов и в субъектный состав обязательных участников правоотношений (с обязательным участием органов государственной или муниципальной власти или без).
На основании вышеизложенного под юридической политикой государства следует понимать единую в масштабах страны долговременную стратегию политической деятельности государства по совершенствованию, комплексному развитию и поддержанию эффективного функционирования юридической сферы государства, режимов законности и правопорядка.
При этом можно выделить следующие основные признаки (особенности) юридической политики, отличающие ее от других видов и форм политической деятельности государства и позволяющие рассматривать как специфическое, самостоятельное явление:
1. Охватывает юридическую сферу деятельности государства и жизни общества. Непосредственно правовая политика ограничивается и исчерпывается таким явлением общественной жизни, как право. В то же время она стремится полностью охватить эту сферу с целью устранения пробелов в правовом регулировании общественных отношений. Но вместе с тем через различные механизмы реализации юридическая политика имеет всеобъемлющий, всепроникающий характер воздействия и взаимодействия, выходящий далеко за рамки собственно права.
2. Осуществляется правовыми методами и в правовой форме. Методами проведения юридической политики, как и любой другой, являются убеждение и принуждение в различных их формах, проявлениях и сочетаниях. Оба метода охватывают широкий арсенал средств воздействия на сознание и поведение людей (воспитание, наказание, ответственность (позитивная и негативная), санкции (поощрительные и отрицательные), превенция, юридическое просвещение, внедрение правовой культуры, повышение правосознания и т.д.).
Формы реализации права (соблюдение, исполнение, использование и применение) представляют собой по своей сути и формы осуществления и проявления определенных направлений юридической политики, уже выразившиеся в конкретных нормативно-право-вых актах.
3. Двойственный характер взаимодействия с политико-правовыми средствами и ме-
ханизмами. Особенность юридической политики состоит в том, что, с одной стороны, она создает, преобразовывает и развивает эти средства и механизмы в ходе осуществления юридической политики и в то же время опирается на них для своего внешнего воздействия на иные виды деятельности государства. Это обстоятельство объясняется тем фактом, что право является самостоятельный явлением и одновременно одним из основных инструментов реализации государственной политики.
4. Имеет сложную, двойственную взаимосвязь с остальной политической деятельностью в государстве. Юридическая политика является средоточием различных сфер человеческой деятельности, синтезирует их в нормах и институтах, оказывая, в свою очередь, на них стабилизирующее и организующее влияние. Юридическая политика, как и право, не существует и не может реально существовать в чистом виде, ради самой себя, поскольку она служит способом аккумуляции и проводником самых разнообразных взглядов, потребностей, интересов государства и общества - экономических, социальных, культурных и т.д. Юридическая политика обязана тесно взаимодействовать со всеми иными видами политики. Отсюда можно сделать вывод, что опосредованность юридической политики другими областями государственной деятельности является ее неотъемлемой чертой. В этом ее суть и смысл существования. Одновременно юридическая политика отличается нормативно-организационными началами, является в этом смысле первичной по отношению к любой другой политике, пронизывает всю остальную политическую и неполитическую деятельность, легализует и организует ее. Таким образом, специфической особенностью юридической политики, ставящий ее особняком от всех остальных, является базисный, опосредующий характер по отношению ко всем видам деятельности государства. Без юридической политики не могут быть успешно реализованы другие виды и разновидности политики, поскольку любая политика государства претворяется в жизнь с обязательным использованием юридических средств и механизмов, на основе нормативно-правового акта. Здесь вполне справедлив тезис о том, что «во всех разновидностях политики присутствует правовая часть»2, а следовательно, любая политика, реформа, вообще любая государственная деятельность в этой «части»
относится к сфере воздействия юридической политики. Под данным углом зрения юридическая политика и политика экономическая, социальная, демографическая, научно-техническая, культурная и др. соотносятся, соответственно, как часть и целое. «Правовая [юридическая. - Авт.] политика, прежде всего, призвана управлять процессами правового развития конкретной страны, повышать степень упорядоченности и организации юридического бытия»3.
В заключение в качестве обобщения отметим, что юридическая политика - это особая, специфичная политика, являющаяся стержнем не только правовой, но и политической системы всякого государства, характеризующаяся целостностью и системностью воздействия на всю политико-правовую надстройку государства. Юридическая политика
появилась не сегодня и не вчера. Правотворческая, правоприменительная, правоохранительная деятельность крайне важна во всяком государстве и неотъемлема от его существования с момента его формирования. Даже отсутствие официально признанной юридической политики никогда не избавляет государство от необходимости принятия и дальнейшей реализации своих правовых предписаний в условиях объективных детерминирующих факторов.
1 Куманин Е.В. Юридическая политика и развитие права в условиях зрелого социализма. - С. 129.
2 Коробова А.П. О многозначности понятия «правовая политика» // Правоведение. - 1999. - № 4. - С. 163.
3 Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: цели и средства // Государство и право.-2001,-№7.-С. 15.
