CC BY
37
С.Ю. Гончаров
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ОГРАНИЧЕНИЯ В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В статье рассматриваются институциональные формы политико-правовых ограничений в государственном управлении, возникающие и воплощающиеся в механизме правового и политического воздействия регулирования общественных отношений. Автор подчеркивает, что формальность и реальность их общественного устройства, существования и действия - это два существенных признака институциональных форм политико-правовых ограничений в государственном управлении.
Ключевые слова: политико-правовые ограничения, государственное управление, действие политики и права, управляющее воздействие, инструментальная теория права.
Под каким бы углом научного познания ни рассматривалось явление ограничения, всегда возникает необходимость исследования его функциональных и институциональных аспектов.
Для решения этой задачи определенную методологическую ценность представляют достижения инструментальной теории права [1; 2]. Но при этом не менее важно и рассмотрение всего многообразия действий политики и права в системе государственного управления, где ограничения занимают особое место, являясь специфически целевым и действенным инструментом и технологией.
Сутью государственного управления является практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на публичную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающиеся на ее властную силу [3, с. 545]. При этом политика и право, а вернее, их деятельный аспект, представляют собой некую форму, способ регулирования, воздействия в процессе государственного управления, где социальная среда выступает общим пространством действия политики и права, а ограничения - их инструментами и технологиями.
В юриспруденции публичная управленческая деятельность традиционно рассматривается как отдельные системы государственного и муниципального управления (Г.В. Атаманчук). Такой подход вполне объясним, если обратиться к конституционным положениям об устройстве публичной власти в России. Однако в условиях, когда в реальной (социально-политической) жизни государственные органы все чаще делегируют муниципальным органам часть своих полномочий, когда внутренняя политика России при наличии, безусловно, разных, но согласованных и непротиворечивых правовых основ функционирования государственной и муниципальной власти пронизывает социум как «по вертикали», так и «по горизонтали» - практику государственного и муниципального управления все же следует оценивать как единую систему.
Представляется, что только так можно обеспечить наблюдение, измерение эффективности регулирования и воздействия государства на реализацию социумом, как минимум, четырех функций: адаптации, целеполагания, интеграции, а также сохранение формы и снятие напряженности.
В современной науке регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой соответствующих средств воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, а воздействие как взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния на социальную жизнь, сознание и поведение людей. Уже из самих определений усматривается, что это несовпадающие понятия. По объему второе понятие больше, чем первое. Используя имеющиеся в теории государственного управления, политологии и юриспруденции знания по рассматриваемой проблеме, можно констатировать следующее:
1. Политико-правовое регулирование соответствующими средствами ограничено сферами политики и права. Но при этом политика и право, дополняя друг друга, распространяют свое влияние на все остальные сферы общественной жизни, на отношения, находящиеся вне пределов политико-правового регулирования, но в границах целеполагающего, организующего и регулируемого воздействия государственного управления.
2. Политико-правовое регулирование всегда связано с достижением политических целей, выражающих сущность государства установлением конкретных прав и обязанностей субъектов, с прямыми предписаниями о должном и возможном. Подобное регулирование всегда означает также и политико-правовое воздействие, но момент влияния на сознание, поведение и деятельность человека не всегда означает присутствие целенаправленной политической воли в управленческом начале, наличие сознательного нормирования общественных отношений. В этом смысле регулирование - лишь одна из форм воздействия политики и права на общественные отношения.
Взаимозависимость политической и правовой составляющих государственного управления проявляется, а значит, становится наблюдаемой для исследователей при рассмотрении общих и отличительных черт политики и права.
Очевидно, что политика и право имеют определенный набор политических и юридических средств для достижения соответствующих целей. Их количественные и качественные ресурсы, наличие и состояние которых обусловлены требованиями общества и возможностями государства, комбинируясь между собой определенным образом, участвуют в политическом и правовом регулировании и воздействии, усиливая тем самым социальный эффект их применения.
Политические и правовые средства своим действием по-разному показывают обществу возможности политики и права, их потенциал в урегулировании общественных отношений, в удовлетворении правовых интересов субъектов, что, собственно,
и придает социальную ценность этим сферам общественной жизни [4, с. 576-580].
Но при этом возникает очевидный вопрос: каковы же пределы, в рамках которых политика и право могут действительно влиять на ситуацию?
В.И. Гойман и Т.Н. Радько по этому поводу писали, что правильное определение пределов правового регулирования необходимо для того, чтобы исключить использование юридического инструментария в областях взаимодействия людей, требующих средств социальной регуляции [5, с. 107].
Определение пределов регулирования не может носить однозначного и универсального характера настолько, насколько нетипичны, многообразны сообщества людей в пространстве и во времени. Но
все же базовым критерием может и должна являться оценка социальной ценности политики и права, оценка нуждаемости индивидов, группы людей, социума в целом в государственном управлении при адаптации, при формировании целей и задач, при интеграции в сообщество, а также для сохранения национальной идентификации и снятия социальной напряженности.
В связи с этим следует привести суждение Ре-
не Давида о том, что «Изменить или отменить какую-либо норму действующего права во власти законодателя. Однако он почти не властен изменить язык и основы юридического мышления» [6, с. 24].
При этом важно, что в политологии специалисты, как правило, вопросы регулирования и воздействия рассматривают в рамках технологий решения политических задач, в границах необходимости управления объектом человеческих притязаний. При этом система регулирования социального порядка всегда ориентирована на какие-либо групповые приоритеты, и политический процесс (борьба за власть) - крайне неравномерный, а порою имеет скачкообразный характер. В политическом измерении системы регулирования социального порядка не столь важен формальный статус участников процесса так же, как не столь важен всеобъемлющий характер политического контроля социального пространства страны.
В политике всегда присутствует множество логик регулирования и воздействия. Именно поэтому регулирование и воздействие в политике опираются не только на право, но и на непосредственную неформальную поддержку населения, группы людей. В этом случае государство - политический институт.
Специалисты в области юриспруденции вопросы регулирования и воздействия права рассматривают в рамках системы правового регулирования, которая изначально ориентирована на все социальное пространство в целом, без выделения каких-либо групповых приоритетов. Право, воздействуя на общество в целом, «снимает» групповую заостренность политической конкуренции, предъявляя однозначные ко всем субъектам права требования. Не случайно актуальными для России являются проблема соотношения «принципа верховенства права и верховенства закона» и проблема равенства всех перед законом. Правовое регулирование общественных отношений всегда публично, открыто, и применение средств всегда демонстративно. Правовое регулирование не опирается и не может опираться на логику и содержание политического регулирования социального порядка. Следует признать справедливой позицию А.И. Соловьева, что для права главным принципом действия является диспозиция «закон - отклонение от закона», а в политике «формальное - реальное влияние» [6, с. 77]. Государство в этом случае - правовой институт. При этом право сужает поле действия политики, накладывая ограничения, а политика в свою очередь стимулирует изменение, прежде всего, правотворческой деятельности государства.
Таким образом, две регулятивные системы - право и политика - постоянно оказывают противоречивое влияние друг на друга.
Также важно иметь в виду, что предметом правового регулирования государственного управления выступают государственно-правовые институты, сознание, поведение и деятельность людей, связанных с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий [3, с. 296]. При этом предмет политического регулирования государственного управления по объему шире
предмета правового регулирования, т.к. реализуемая с помощью политики, в силу ее специфических свойств и возможностей, сущность государства пронизывает все сферы жизнедеятельности человека.
Поэтому в рассматриваемом случае общественно-политическая и правовая сущности государственного управления субъективируются и проявляются в отношениях между государством и обществом, внутри государства, в волевых отношениях между людьми, вовлеченными в управленческие процессы, где правовые и политические средства по-разному обеспечивают формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий.
В подобном случае правовые и политические ограничения как способы обеспечения действия права и политики, как средства регулирования и воздействия на отношения, процессы - характеризуются не только этим.
Другим, не менее весомым, аргументом в обосновании идей целостности политико-правовой природы ограничений в системе государственного управления является тезис о единстве их институционального и функционального аспектов.
Совместно применяя институциональный и функциональные подходы к пониманию ограничений, пространство действия права допустимо и должно определять на инструментальном и технологическом уровнях его управленческого потенциала, который, организуясь и функционируя по-своему, реализуется в правовой действительности, т.е. правовой системе конкретного государства. И такая версия вполне жизнеспособна.
Право, будучи зафиксированным в юридических источниках, еще ничего не регулирует, поскольку представляет собой лишь информацию о возможном и должном, логическую, вербальную модель будущего поведения субъектов. В реальные же отношения эта модель превращается только в процессе действия права.
По всей видимости, сутью правового регулирования как раз и является формирование неких правовых структур, в том числе и институционального уровня общественного устройства, вызывая тем самым путем нормативного закрепления и предоставления субъективных прав и юридических обязанностей нужное поведение субъекта. «Исследование права, - как справедливо отмечает С.С. Алексеев, - как инструмента социального управления существенно расширяет правовую проблематику, позволяет высветить в правовых явлениях новые грани, по-новому подойти к решению ряда традиционных вопросов. В органическом соединении правовых и управленческих проблем, в их взаимном обогащении состоит одно из магистральных направлений развития не только науки управления, но и государствоведческих и правовых наук, в том числе и общей теории права» [7, с. 21].
У права имеется особая управленческая возможность организовать этот процесс, в том числе и с помощью ограничений-установлений (инструментов) и ограничений-деяний (технологий).
Если понимать правовое ограничение как инструмент и технологию управления, то можно предположить, что только на институционально-функциональном уровне взаимосодействия, а вернее, взаимоучастия, правоограничивающее средство характеризуется, с одной стороны, должным и сущим в регулировании правоотношений, а с другой - реальным воздействием на субъектов права в процессе действия права.
Таким образом, в природе человека заложена и возможность отклоняющегося поведения и, следовательно, государство вынуждено использовать не просто правовое ограничение как инструмент и технологию управления, а как некую институциональную форму с определенной функциональной ценностью.
В политологии так же, как и в юриспруденции, под ограничениями понимаются не только политические нормы, ценности, декларации и иные ограничения-установления (инструменты), но и политические действия, позволяющие добиваться соответствующих целей [8, с. 249-251; 9, гл. 4].
Поэтому и при политологическом рассмотрении ограничений в методологических целях вполне допустимо использование идей об управленческом потенциале права, так как речь идет об ограничении отношений по властному управлению материальными и нематериальными благами (ценностями).
Фактически речь идет об общем управленческом начале в правовой и политической жизни страны, об общих и отличных друг от друга свойствах правового и политического воздействий, регулирования общественных отношений с помощью соответствующих ограничений. Ограничения как установления (инструменты) и деяния (технологии) по-своему определяют организацию функциональной природы права и политики.
Можно согласиться с А.В. Малько в том, что категория «политическая и правовая жизнь» позволяет рассматривать политику и право в единстве их институционального и функционального аспектов. Закономерный ход развития юридической мысли в принципиальном плане можно схематично обозначить следующим образом: право - правовая система - правовая жизнь, а в отношении политологии: политика - политическая система - политическая жизнь [10, с. 4, 7].
В связи с этим можно предположить следующее. В общем пространстве политико-правовой жизни, которая выступает средой, единым предметом политико-правового воздействия (регулирования), -
ограничения обладают единством политико-правового наполнения, порождая и определяя возникновение и развитие институциональных форм ограничений как инструментов и технологий, в которых воплощается и материализуется действие политики и права в системе государственного управления.
По сути, единство политико-правовой природы ограничений при их управляющем целенаправленном воздействии на общественные отношения порождает и наполняет институциональные формы их существования, развития. Ограничение, исходя из его статуса, призвано обозначать собой, прежде всего, функциональную, прикладную сторону правовой и политической систем, т.е. речь идет о рассмотрении ограничения именно в ракурсе его функционального предназначения, его роли как инструмента воздействия.
Это проявляется в управленческой способности политики и права особым образом, используя соответствующие инструменты и технологии ограничительного свойства и направленности:
- обеспечивать действие политики и права в одной среде жизнедеятельности людей, где предмет воздействия - конкретные интересы субъектов права и политики, а характер воздействия - всегда политико-правовое сдерживание;
- организовывать, упорядочивать жизнедеятельность субъектов в политико-правовой жизни в общих для всех целях достижения общественного блага, нормального развития и функционирования правовой и политических систем и их структурных подразделений;
- добиваться целей в связи с необходимостью определения общепризнанных установлений по минимизации произвола государства (связывание государственного управления правом и политикой), по корректному определению пределов свободы человека в обществе;
- формировать политико-правовой характер основных направлений воздействия правоограничивающих средств на интересы субъектов права и политики;
- обеспечивать относительно самостоятельное действие ограничительных средств по отношению к политико-правовым отношениям с конкретной целью и в отношении строго определенных субъектов, презюмируя тем самым возможность наступления для них юридической ответственности и политических последствий. Тем самым эти ограничения по-своему организуют отношения в политикоправовой среде.
Любая социальная активность ограничивается,
в том числе и его принадлежностью к обществу, отношению к праву и политике. Политико-правовое рассмотрение ограничений в институционально-функциональном измерении необходимо потому, что у человека, общества и государства объективно существует потребность в сдерживании противоправных действий в различных сферах жизнедеятельности, препятствующих достижению правовых целей политики государства. С помощью всего многообразия их общественного устройства и функционирования обозначаются рамки удовлетворения интересов субъектов права и политики, границы их поведения в политико-правовой среде.
Представляется, что политико-правовая среда является единым предметом подобного воздействия на общественные отношения, где ограничения выступают в единстве институционального и функционального существования, действия. При этом важно учитывать, что данная среда характеризуется следующими основными особенностями:
1. Как система общественных отношений политико-правовая среда складывается не произвольно, а определяется особенностями, присущими обществу на определенном этапе исторического развития. При этом речь идет о правовом закреплении отношений между человеком, обществом и государством, а также политической возможности участия людей в делах государства, определения способов коллективного существования человека (институциональная и антропологическая трактовки политики) [1, с. 11-12].
2. Поступательное развитие политико-правовой среды и ее непрерывное поддержание на должном уровне могут быть осуществлены лишь при помощи активного, целенаправленного функционирования правовой и политической систем, их управляющего воздействия на общественные отношения.
3. Для отношений политико-правовой среды характерна множественность участников этих отношений, что известным образом обусловливает разнообразие этих отношений, позволяя в познавательных целях максимально полно охватить их возможный круг.
4. Спецификой такой среды является то, что она,
с одной стороны, требует наличия правовой и политической систем, установленных или санкционированных государством, а с другой - испытывает постоянную потребность в эффективном воздействии на эти отношения с помощью упомянутых правовых и политических норм, посредством механизма правового регулирования и политических технологий.
Институциональные формы политико-правовых ограничений в государственном управлении возникают и воплощаются в механизме правового и политического воздействия регулирования общественных отношений, но всегда в деятельном ракурсе и в отношении всех, без исключения,
субъектов. Формальность и реальность их общественного устройства, функционирования - это два существенных признака институциональных форм политико-правовых ограничений в государственном управлении.
Если в теории права и политики понятие «институт ограничений» не применяется, и оно рассматривается отдельно только в формате инструментов и технологий, то в отношении государственного управления правомерно и допустимо рассматривать политико-правовые ограничения в единстве их институционального и функционального аспектов.
Состояние российского государственного управления во многом определяется реальной возможностью политико-правового закрепления, декларирования и применения ограничений всеми субъектами, без исключения. К сожалению, историческое прошлое российской государственности имеет великое множество примеров, свидетельствующих о том, что сила ограничений, их баланс со стимулами и доля в управляющем воздействии на общество - зачастую использовались не для достижения общественного блага.
Именно поэтому столь важно рассмотреть государственное управление в контексте институционализации и функционирования политико-правовых ограничений.
Литература
1. Сапун В.А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право: Вопросы теории и истории. Владивосток, 1992.
2. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб., 2002.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004.
4. Проблемы теории государства и права: Учеб. пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2005.
5. Гойман В.И., Радько Т.Н. Право в системе нормативного регулирования // Общая теория права и государства. М., 1994.
6. Рене Д. Основные правовые системы современности. М., 1988.
7. Алексеев С.С. Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. № 6.
8. Мельник В.А. Политология. Мн., 1996.
9. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М., 1997.
10. Малько А.В. Политическая и правовая жизнь изменяющейся России: Сб. науч. трудов. Саратов, 2007.
11. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2000.
