РОССИЙСКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД И ПРОВЕРКА ПОПРАВОК К КОНСТИТУЦИИ: КАК РАСПАХНУТЬ ПРИОТКРЫТУЮ ДВЕРЬ Текст научной статьи по специальности «Право»

Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь

Александра Троицкая*

Конституция любого политически организованного сообщества призвана определять правовой порядок его существования на основе зафиксированных ею ценностей. Базовые ценности конституционного демократического государства нуждаются в защите не только в рамках обычного действия конституции, но и в процессе ее изменения. Вместе с тем проблема содержательной неконституционности поправок к конституции далеко не тривиальна и требует разрешения по крайней мере двух взаимосвязанных, но все же различных вопросов: во-первых, вопроса о том, какие именно положения конституции должны получить статус неизменных или «вечных», и, во-вторых, вопроса о том, каким образом должен осуществляться контроль за соблюдением этих положений в рамках изменения текста основного закона. В мире существуют различные способы решения этих вопросов, в том числе: 1) указание в конституции на «вечные положения» и наделение органа конституционного контроля полномочиями по содержательной проверке поправок; 2) указание в конституции на «вечные положения» при одновременном «молчании» относительно контроля, а далее либо самостоятельное принятие органом конституционного правосудия на себя соответствующего полномочия по проверке, либо отказ органа конституционного контроля от такого полномочия и сохранение за «вечными» положениями, скорее, декларативного значения; 3) отсутствие эксплицитно выраженных «вечных норм», восполняемое активистской позицией органа конституционного контроля, выступающего за сохранение некоторых частей конституции, чья неизменность выводится на основе толкования, и принимающего на себя функцию контроля; 4) отсутствие в конституции «вечных положений» и отказ органа конституционного контроля от содержательной проверки поправок. Статья содержит анализ практики, складывающейся в разных государствах в рамках способов решения этой проблемы, а сделанные выводы применены к позиции российского Конституционного Суда, который, по мнению автора, мог бы занять более активную позицию и осуществлять содержательную проверку российских законов о поправках к Конституции Российской Федерации.

^ Неконституционное изменение конституции; конституционный контроль; 001: 10.21128/1812-7126-2016-2-96-115 Конституционный Суд Российской Федерации; законы о поправке к Конституции

Когда метель кричит, как зверь, протяжно и сердито, не запирайте вашу дверь, пусть будет дверь открыта. И если ляжет дальний путь, нелегкий путь, представьте, дверь не забудьте распахнуть, открытой дверь оставьте.

Б. Окуджава

1. Введение

Практически в любой стране конституция устанавливает важнейшие начала организа-

* Троицкая Александра Алексеевна - доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук (e-mail: [email protected]). Автор выражает признательность Т. Г. Морщаковой, М. А. Краснову, Л. О. Иванову, А. Н. Медушевскому, А. Г. Румянцеву, В. И. Загретдинову, Г. В. Вайпану,

ции взаимодействия между личностью, обществом и государством, включающие в себя указания на источник власти в государстве, значение прав и свобод человека и гражда-

А. С. Масленникову за обсуждение идей, положенных в основу этой статьи, и высказанные ими ценные замечания и предложения. Автор благодарит также Институт права и публичной политики и его директора О. Б. Сидорович, организовавших это обсуждение в рамках круглого стола, посвященного неконституционным поправкам к конституции.

нина, отношения собственности, принципы организации государственной власти, основы территориального устройства и др. Для целей настоящей работы важно подчеркнуть, что тем самым конституция закрепляет определенную систему ценностей, имеющих принципиальное значение для данного правового порядка. В настоящее время существует достаточно устойчивое понимание того, что за конституцией стоит идея не просто организованной, но ограниченной власти, построенной таким образом, чтобы обеспечивать свободу личности, не допуская произвола1. Но поскольку за конституцией стоит определенное ценностное содержание, необходимо ставить вопрос о его сохранении и в процессе изменения конституции. Отсюда и возникает проблема «конституционности конституционных поправок».

Для России эта проблема является более чем актуальной с учетом имеющейся практики внесения поправок в текст Конституции. В данном случае мы оставляем за рамками исследования проблемы изменения основного закона в отсутствие текстуальных исправлений (иногда называемого «преобразованием» конституции)2. Полностью отдавая себе отчет в том, что развитие конституции может происходить различными путями, мы сосредоточимся здесь на перспективах оценки конституционности именно принимаемых в соответствии с формальной процедурой поправок к тексту основного закона. Подчеркнем, что речь идет об оценке конституционности поправок к конституции с точки зрения их содержания, а не просто соблюдения процедуры принятия.

Вопрос о содержательных пределах таких поправок будет рассмотрен с учетом различных моделей, воспринятых в разных государствах (причем полезными здесь представляются подходы, выработанные как в странах устойчивой демократии, так и в тех странах, которые выражают стремление к демократи-

1 См.: Sartori G. Constitutionalism: a preliminary discussion // American Political Science Review. 1962. Vol. 56. № 4. P. 856.

2 Об этой проблеме см., например: Лукьянова Е. А. Конституция в судебном переплете // Законодательство. 2000. № 12. С. 47-61; Краснов М. Могут ли поправлять Конституцию решения о ее толковании? // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 77-91.

зации, но сталкиваются с серьезными препятствиями на этом пути3); затем выводы, полученные на основе изучения этих моделей, будут применены к российской практике, имеющей ряд специфических черт; при этом в рамках данной статьи будут представлены правовые аспекты заявленной проблемы, хотя невозможно отрицать, что последняя существенным образом связана и с политикой.

2. Неконституционные поправки к Конституции: существующие подходы

Опыт целого ряда государств показывает, что кажущаяся парадоксальность вопроса о неконституционности поправок к конституции4 не препятствует ни доктринальному его обсуждению, ни разрешению на практике. Естественно, принятие поправок означает изменение (дополнение, трансформацию, отмену) отдельных норм конституции, и в этом смысле поправки не могут рассматриваться как вполне «совместимые» с некоторыми ранее действовавшими положениями данной конституции; при этом допустимость совершенствования конституционного текста по мере изменения реальных общественных отношений (а равно в целях программирования такого изменения в желательном направлении) в общетеоретическом смысле под сомнение не ставится5. Однако доктрина неконституционного изменения конституции вовсе и не подразумевает, что конституция совсем не может меняться; речь идет о том, чтобы разграничить допустимые и недопустимые с содержательной точки зрения поправки, иными словами — установить содержатель-

3 Так, интерес представляет опыт стран, в которых некоторые поправки были инициированы для укрепления положения отдельных субъектов политических отношений, в том числе главы государства и/или исполнительной власти, с угрозой нарушения системы разделения и баланса властей (см. далее опыт Индии, Колумбии и др.), и тем самым актуализировали вопросы о необходимости защиты демократической конституции.

4 О проблематичности самой постановки вопроса см.: Якобсон Г.Дж. Неконституционная конституция? Сравнительный обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 145-161.

5 См., например: Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 2-9.

ные пределы вмешательства в конституционный текст6.

Как показано в статье Р. Диксон и Д. Ландау7, если не единственной, то основной причиной для актуализации такой задачи являются антидемократические устремления некоторых авторитарно настроенных участников политического процесса, вполне способных злоупотребить процедурами внесения изменений в конституцию и добиться реализации этих процедур не в целях совершенствования текста основного закона, а в целях упрочения собственной власти в нарушение базовых конструкций конституционализма, направленных на защиту свободы личности8. Надо заметить, что использование категории злоупотребления в данном контексте представляется абсолютно оправданным: именно она

6 Подчеркнем, что речь идет именно о содержании вносимых поправок; различные вицы и комбинации процедурных требований воплощают идею «жесткого» порядка изменения конституции в большинстве государств, имеющих писаный основной закон, и неотделимы от самой идеи акта учредительного характера, имеющего высшую юридическую силу. См.: Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М. : Волтерс Клувер, 2006. С. 95, 97; Троицкая А.А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2010. № 1. С. 58 — 67. Вместе с тем, как будет показано далее, содержательные и процедурные (формальные) требования в ряде случаев оказываются взаимосвязаны образом, открывающим новые перспективы для проверки конституционности поправок.

7 См.: Диксон Р., Ландау Д. Транснациональный конституционализм и ограниченная доктрина неконституционного изменения конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2. С. 32 — 63.

8 По-видимому, на практике картина может быть более сложной. Так, некоторые конституционные изменения

могут быть сопряжены не с личными устремлениями

к авторитаризму отдельных политических акторов, а с идеей усиления полномочий органов публичной власти в целом, реализуемой в том числе в контексте со-

временных угроз, например угрозы терроризма. См., например, дело о свободе сообщений, рассмотренное Федеральным конституционным судом ФРГ в свете внесения изменений в статью 10 Основного закона: 30 BverfGE 1 (1970). URL: http://www.servat.unibe. ch/dfr/bv030001.html (дата обращения: 30.03.2016). Выдержки из решения на русском языке доступны в книге: Кененова И.П., Троицкая А. А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях. М. : URSS; КРАСАНД, 2015. С. 85-88.

дает представление о проблеме, которая заключается в том, что при формальном выполнении нормативных предписаний (в данном случае — процедурных правил по изменению конституции) подлинные цели предпринимаемых действий находятся в противоречии с требованиями конституционной законности и по сути своей правомерными не являются. Вместе с тем сложно отрицать, что характеристика проблемы как «злоупотребления» означает вовлечение категорий, имеющих, скорее, моральный характер9 и, как минимум, некоторой субъективности в подходах. Непродуктивность перехода в поле чисто субъективных оценок рассматриваемых процессов и выводит на первый план идею выработки критериев содержательной проверки вносимых в конституцию изменений.

Однако, признав эту идею в ситуации, когда сама конституция допускает внесение в нее поправок и не может быть объявлена неизменной в целом, необходимо решить по крайней мере две взаимосвязанные задачи: определить круг положений, которые не должны подвергаться изменениям, и установить механизм (компетентный орган и процедуры) проверки соблюдения этого ограничения. В различных государствах были выработаны разные подходы к решению указанных задач. Не претендуя на исчерпывающий обзор существующих подходов, выделим некоторые модели, представленные в мире, применительно к проблеме содержательных пределов изменения конституции.

2.1. «Вечные положения» и установленные конституцией полномочия по их охране

Создатели некоторых конституций серьезным образом упростили не только поиск не под-

9 В литературе признаки злоупотребления были суммированы следующим образом: «„Во-первых, уполномоченное лицо всегда действует в пределах предоставленных ему субъективных прав (иначе никакого злоупотребления не могло быть, а имело бы место правонарушение, превышение своих прав); во-вторых, это лицо использует свое субъективное право не по назначению, против "доброй воли", недобросовестно; в-третьих, тем самым умышленно причиняется вред правам или интересам других лиц...» (Советников И. Злоупотребление пассивным избирательным правом // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2 (51). С. 138-142, 139).

лежащих изменению положений, так называемых «вечных норм»10, но и процесс определения «стража», контролирующего соблюдение этого требования. В качестве примера можно привести нормы Конституции Румынии, предусматривающие, что ее положения, касающиеся национального, независимого, единого и неделимого характера румынского государства, республиканской формы правления, территориальной целостности, независимости юстиции, политического плюрализма и официального языка, не могут являться предметом пересмотра (кроме этого, не может производиться никакой пересмотр, если его результатом явится отмена основных прав и свобод граждан или их гарантий) и что Конституционный суд в обязательном порядке a priori проверяет инициативы пересмотра Конституции (ст. 146 Конституции). Конституционный суд на практике несколько раз осуществлял содержательную проверку поправок, в одном из случаев подтвердив пределы своих полномочий и отметив, в частности, что может осуществлять проверку конституционности предлагаемых изменений только в порядке предварительного, но не последующего контроля11. Пределы изменения Конституции и соответствующие контрольные полномочия конституционного суда закреплены и в Конституции Украины. Речь также идет о предварительном контроле, поскольку законопроект о внесении изменений в Конститу-

10 Следует оговориться, что это определение (ср. англ. eternity norm или нем. Ewigkeitsgarantie) не подразумевает вечности в буквальном смысле; оно призвано очертить границы внесения поправок в действующую конституцию, но, конечно, не в состоянии воспрепятствовать принятию нового основного закона (эволюционным и особенно революционным путем), равно как и трансформации содержания «вечных» положений с течением времени на основе нижестоящих норм или решений органа конституционного контроля. См.: Roznai Y. Unconstitutional Constitutional Amendments: A Study of the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers: A thesis submitted to the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy. London, 2014. P. 23-24. URL: http://etheses.lse.ac.uk/915/1/Roznai_ Unconstitutional-constitutional-amendments.pdf (дата обращения: 30.03.2016).

11 См.: Решения Конституционного суда Румынии от 16 апреля 2003 года № 148 и от 30 сентября 2003 года № 686. Приводится по книге: GozlerK. Judicial Review of Constitutional Amendments: А Comparative Study. Bursa : Ekin Press, 2008. P. 7.

цию должен рассматриваться Верховной Радой при наличии заключения Конституционного суда, проверяющего, в частности, не предусматривают ли изменения упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина и не направлены ли они на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности Украины (ст. 157, 159 Конституции)12.

Как представляется, такой вариант регулирования наиболее полным образом обеспечивает легитимность деятельности органа конституционного контроля, проверяющего поправки к конституции с содержательной точки зрения. В этой ситуации вполне обоснованно можно говорить о различении первичных и производных учредительных полномочий13, а также о том, что (производная) власть принятия поправок может осуществляться лишь в рамках, (первичным образом) определяемых конституцией14. Кроме того, здесь снимаются проблемы, связанные с контрольными полномочиями конституционного суда15: если демократически созданная кон-

12 Решение Конституционного суда Украины от 30 сентября 2010 года № 22-рп демонстрирует взаимосвязь формальных и содержательных требований к поправкам. Закон Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины» от 8 декабря 2004 года № 2222-IV был признан неконституционным, поскольку в процессе его принятия заключение Суда было получено только на первоначальный вариант поправок, а итоговый вариант со всеми изменениями содержательную проверку в Суде не прошел, что было сочтено процедурным нарушением. Решение на русском языке доступно на сайте: http://ccu.gov.ua/ru/doccatalog/list?currDir= 122872.

13 О проблеме соотношения учредительной и учрежденной властей см., например: Schmitt С. Constitutional Theory. Durham : Duke University Press, 2008. P. 125 — 135; Vedel G. Le Manuel élémentaire de droit constitutionnel. Paris : Sirey, 1949. P. 115-116.

14 См.: Берналь К. Неконституционные поправки к Конституции в судебной практике Колумбии: анализ обоснования и значения доктрины замещения конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 2 (99). С. 68-83, 70.

15 Контроль поправок, осуществляемый органами конституционного контроля, рассматривается некоторыми авторами как угроза не только снижения демократического потенциала процедур создания конституции, но

и нарушения хрупкого баланса между ветвями власти. См.: Vile J. R. The Case against Implicit Limits on the Constitutional Amending Process // Responding to Im-

perfection: The Theory and Practice of Constitutional

Amendment / ed. by S. Levinson. Princeton, NJ : Prince-

ституция содержит согласие на осуществление такого контроля, последний будет служить не противоречием принципу демокра-тии16, а его подтверждением.

2.2. «Вечные положения» в конституции при ее молчании о полномочиях по их охране

В мире существует большое количество конституций, закрепляющих «вечные положения», которые не могут быть изменены, по крайней мере в рамках действия данного конституционного порядка17, однако при этом не содержащих правил относительно того, каким образом должно обеспечиваться соблюдение этих положений.

В науке выделяют несколько причин распространения такого способа защиты конституционных норм, как блокирование внесения в них некоторых изменений. Речь может идти о том, что отдельные идеи воспринимаются как имеющие надконституционный источник (например, естественное право)18, или как особо значимые для данного политического

ton University Press, 1995. P 191-214, 198; Dixon R. Constitutional Amendment Rules: A Comparative Perspective // Comparative Constitutional Law / ed. by T. Ginsburg, R. Dixon. Cheltenham: Edward Elgar, 2011. P. 96-111, 96, 98.

16 Естественно, на следующем уровне рассуждений можно обратиться к проблеме допустимости ограничения (или самоограничения) первичной учредительной власти. Любые ли нормы могут ею создаваться? Допустимо ли в процессе разработки новой конституции предусматривать сдержки для будущих поколений, на страже которых будет находиться орган конституционного контроля? Не приведет ли это к гипертрофированной власти такого органа? Можно ли правовыми средствами учесть и погасить риски попадания его самого под политическое влияние других субъектов конституционно-правовых отношений? Какими способами можно преодолеть волю первичной учредительной власти? Частично об этих проблемах, политической составляющей которых невозможно пренебречь, см.: Ташнет М. Крестьяне с вилами и рабочие с твитте-ром: конституционные революции и конституирующая власть // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 15-31.

17 Впечатляющий перечень неизменяемых положений конституций мира (с указанием статей и конкретного содержаний норм, не подлежащих изменению) содержится в работе: Roznai Y. Op. cit. P. 243-279.

18 См.: Barak A. Unconstitutional Constitutional Amendments // Israel Law Review. Vol. 44. 2011. No. 3. P. 321341, 328-329.

устройства19, или как нуждающиеся в специальной защите с учетом исторического опыта данного государства и складывающихся в нем традиций20. Однако, какова бы ни была непосредственная причина, «само внесение в конституцию "неизменяемых положений" говорит о том, что создатели документа намеревались обеспечить их особой защитой, что относится к общим задачам конституционного правосудия»21. Конечно, содержательные пределы изменения конституции адресованы в первую очередь субъектам, имеющим право вносить в конституцию поправки, но в отсутствие контроля они рискуют оказаться неэффективными, и с учетом этого некоторые органы конституционного контроля пришли к выводу, что молчание конституции относительно их полномочий по проверке поправок отнюдь не означает запрета для них проводить такую проверку.

Примером может служить ситуация в Германии. Основной закон ФРГ в абзаце 3 статьи 79 устанавливает недопустимость изменений, затрагивающих разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве, а также принципы, закрепленные в статьях 1 и 20 (то есть принципы достоинства человека, демократического и социального федеративного конституционного государства), но при этом в числе полномочий Федерального конституционного суда проверка изменений с точки зрения этих пределов явным образом не указана. Фактически соответствующее полномочие Суд возложил на себя сам еще в 1953 году22 и с тех пор неоднократно осуществлял контроль в отношении поправок к конституции23. Примечатель-

19 См.: Albert R. Constitutional Handcuff // Arizona State Law Journal. Vol. 42. 2010. No. 3. P. 663-715, 672.

20 См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М. : Юристъ, 2001. С. 13-15. Особенно здесь следует выделить случаи «недоверия» тем субъектам, которые могут изменять конституцию, возникшего по причине того, что в прошлом их решения были направлены на подрыв конституции.

21 Гарлицкий Л., Гарлицкая З. А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 86-99, 92.

22 3 BVerfGE 225 (1953). URL: http://www.servat.unibe. ch/dfr/bv003225.html (дата обращения: 30.03.2016).

23 См.: Kommers D, Miller R. A. The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany. Durham ; London : Duke University Press, 2012. P. 59.

но, что впервые понятие «неконституционного конституционного положения» было упомянуто в деле о юго-западных землях, в котором прозвучала позиция, высказанная ранее баварским Конституционным судом: «Оценка какого-либо конституционного положения как недействительного не является концептуально исключенной только потому, что оно является частью конституции. Некоторые конституционные принципы имеют настолько основополагающий характер и настолько существенно выражают право, предвосхищающее конституцию, что они связывают и создателя конституции. Иные конституционные положения, не имеющие такого же уровня, могут быть недействительными, если они противоречат [таким принципам]»24 (курсив наш. — А. Т.). Другими словами, изначально в Германии был затронут вопрос о том, может ли одна часть конституции быть сочтена противоречащей другой ее части, причем выражающей надконституционные идеи. Поэтому нисколько не удивительно, что эта идея могла быть распространена на проверку законов, вносящих изменения в конституцию. Позднее Суд неоднократно осуществлял последующую проверку таких законов, апеллируя к положениям абзаца 3 статьи 79 Основного закона и пониманию конституции как структурно единой и иерархически выстроенной системе ценностей25. Подчеркнем, что законы, направленные на изменение Основного закона, ни разу не были признаны неконституционными в решении большинства; но сама перспектива проверки выступает как своего рода предупреждение о недопустимости пересечения определенной черты, что, конечно, не умаляет ее значения как сдержки в процессе внесения поправок, тем более что поправки вносились в германский Основной закон многократно.

Еще один пример возложения конституционным судом на себя полномочия по проверке поправок — это соответствующие ре-

24 См.: 1 BVerfGE 14 (1951). URL: http://www.servat. unibe.ch/dfr/bv001014.html (дата обращения: 30.03.2016).

25 Нужно заметить, что такой подход использовался Фе-

деральным конституционным судом ФРГ как общий, а не только в делах, связанных с проверкой поправок к Основному закону. В настоящее время Суд стремится опираться, скорее, на объективную составляющую прав человека.

шения, принятые в Турции. Статья 4 турецкой Конституции 1982 года содержит норму о неизменности ее статей 1, 2 и 3 (республиканская форма государства; принципы демократического, светского и социального государства, основанного на нормах права, опирающегося на концепцию общественного спокойствия, национальной солидарности и справедливости, уважающего права человека; и некоторые другие), а статья 148 закрепляет положение, в соответствии с которым Конституционный суд вправе оценивать поправки только с точки зрения соблюдения в процессе их принятия формальных требований; больше того, здесь же уточняется, что «проверка конституционных поправок ограничивается рассмотрением того, было ли необходимое большинство получено при предложении и голосовании и был ли выполнен запрет на рассмотрение вопросов в срочном порядке»26. С учетом этого положения Суд действительно долгое время воздерживался от проверки поправок по существу; эта практика, однако, была изменена в 2008 году, когда он признал неконституционной поправку, внесенную в Конституцию с целью упразднения запрета на ношение головных платков в высших учебных заведениях. Как указал Суд в своем решении по этому делу, поправка не может быть принята в рамках надлежащей процедуры, если принимающие ее органы (относящиеся к категории учрежденных, то есть связанных волей первичной учредительной власти) выходят за рамки допустимых изменений Конституции, установленные ею самой в статье 4. По мысли Суда, в статье 148 Конституции речь идет о проверке получения необходимого большинства не просто «предложением», а «правомерным предложением», внесенным с соблюдением норм первых трех статей Конституции, которые отражают базовый выбор учредительной власти относительно конфигурации политической системы. Изменение любой из этих статей (а равно и статьи 4) означало бы изменение всей конституционной и политической системы, установленной учредительной властью, чего

26 Это положение должно было послужить ответом на практику Суда, складывавшуюся в период действия предыдущей конституции и (по инициативе самого Суда) охватывавшую содержательный контроль поправок. См.: Gozler К. Op. cit. P. 42-48.

учрежденная власть делать не вправе27. Фактически, такая позиция означает, что надлежащая процедура принятия поправки может быть соблюдена только при условии выполнения содержательных конституционных требований к предлагаемой поправке; она означает также, что Суд снова признал за собой полномочие проверки поправок и с точки зрения их существа, представив дело так, будто процедурные вопросы включают в себя содержательные.

В мировой практике существуют и другие случаи принятия органами конституционного контроля решения о существовании у них полномочия защиты «вечных норм» в процессе изменения конституции28. Но для полноты картины необходимо указать также случаи более строгого прочтения некоторыми из них перечня своих полномочий29. Это относится, например, к Конституционному совету Франции. В 1962 году он признал, что некомпетентен рассматривать изменения в основной закон в части порядка выборов Президента, внесенные в результате референдума, инициированного де Голлем в соответствии

27 См.: Roznai Y., Yolcu S. An Unconstitutional Constitutional Amendment—The Turkish Perspective: A Comment on the Turkish Constitutional Court's Headscarf Decision // International Journal of Constitutional Law. Vol. 10. 2012. No. 1. P. 175-207, 185-186. В работе содержится подробный обзор, а также критика данного решения Суда.

28 Такова ситуация, например, в Бразилии, Чехии, Италии и др. См.: Halmai G. Unconstitutional Constitutional Amendments: Constitutional Courts as Guardians of the Constitution? URL: http://www.academia. edu/12974397/Unconstitutional_Constitutional_ Amendments_Constitutional_Courts_as_Guardians_ of_the_Constitution (дата обращения: 30.03.2016).

29 Кроме того, сюда следует добавить и пример стран, где «вечные» положения существуют, но принимаемые поправки никогда не оспаривались в судебном порядке с точки зрения соблюдения этих положений. Например, в соответствии с Конституцией Норвегии изменения «никогда не должны противоречить ее принципам», но ни одна из многочисленных поправок не оспаривалась в суде, а в юридических кругах высказаны сомнения относительно перспектив такого оспари-

вания, коль скоро поправкой было набрано требуемое квалифицированное большинство в парламенте. См.: Report on Constitutional Amendment adopted by the

Venice Commission at its 81st Plenary Session (CDL-AD (2010) 001). URL: http://www.venice.coe.int/webforms/ documents/?pdf= CDL-AD%282010%29001 -e (дата обращения: 30.03.2016).

со статьей 11 Конституции. При этом Совет использовал по крайней мере две линии аргументации, указав: 1) что его компетенция жестко определена Конституцией и органическим законом и 2) что органические и текущие законы, которые он может проверять на основе статьи 61 Конституции, — «это только те законы, которые были приняты парламентом, а не те, которые были приняты народом на референдуме и образуют прямое выражение национального суверенитета»30. С учетом последнего соображения оставалась вероятность, что в случае внесения изменений в Конституцию на основе регулярной процедуры, предусмотренной статьей 89 (и допускающей принятие решения парламентом, созванным в качестве Конгресса), Совет сможет представить иное видение своих полномочий, особенно принимая во внимание, что эта же статья устанавливает «вечное» положение в виде неизменности республиканской формы правления. На это, по-видимому, и рассчитывали заявители, обратившиеся в Совет в 2003 году с вопросом о конституционности принятого Конгрессом конституционного закона, касающегося децентрализации власти в Республике. По мнению заявителей, «республиканская форма правления» представляет собой широкую категорию, охватывающую не только существование собственно республики, но и ряд республиканских принципов, определяемых Декларацией 1789 года, законами Республики, Конституцией 1946 года, а также самой Конституцией 1958 года, в том числе принципы неделимости государства и равенства, установленные ее статьей 131. Тем не менее в очень кратком решении Совет подтвердил свою прежнюю идею о том, что его компетенция строго определена Конституцией, и, добавив, что он «не имеет полномочия выносить решения относительно пересмотра Конституции ни на основе статьи 61, ни на основе статьи 89, ни на основе какого-

30 Décision n62-20 DC du 6 novembre 1962. URL: http:// www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/ francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/1962/62-20-dc/decision-n-62-20-dc-du-06-novembre-1962.6398.html (дата обращения: 30.03.2016).

31 См.: VerpeauxM., deMontalivet P., Roblot-Troizier A., Vidal-Naquet A. Droit constitutionnel. Les grandes décisions de la jurisprudence. Paris : Presses Universitaires de France, 2011. P 15.

либо иного положения Конституции», отказался рассматривать вопрос по существу32.

Крайне сдержанное отношение к возможности проверки поправок демонстрировал в своей практике и Верховный суд США. В статье 5 американской Конституции, устанавливающей порядок принятия поправок, имеется только одно положение, которое в настоящее время может рассматриваться как «вечное»: «ни один из штатов без его согласия не может быть лишен равного с другими штатами права голоса в Сенате». Вопрос о том, может ли Верховный суд контролировать вносимые изменения на предмет соблюдения этого положения, периодически ставится в доктрине, хотя с учетом того, что подобных поправок никогда не предлагалось, этот вопрос выглядит, скорее, как гипотетический33. По этой причине некоторые авторы ставят вопрос шире: может ли Верховный суд проверять поправки на предмет соответствия каким-либо другим положениям, уже содержащимся в Конституции? Косвенным образом (отрицательный) ответ на эти вопросы можно усмотреть в практике Суда, которому случалось принимать решения относительно процедуры одобрения поправки34, но который позднее выразил стремление отстраниться даже от этих проблем. В деле Колеман против Миллера Суд, рассматривая вопрос о сроках ратификации поправки в штатах, указал, что процесс внесения изменений в Конституцию контролирует Конгресс (в данном случае не установивший «дедлайна» для ратификации поправки штатами) и его решения в судебном порядке быть пересмотрены не могут35. В совпадающем мнении судья Блэк

32 Décision n2003-469 DC du 26 mars 2003. URL: http:// www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/ francais/les-decisions/acces-par-date/decisions-depuis-1959/2003/2003-469-dc/decision-n-2003-469-dc-du-26-mars-2003.857.html (дата обращения: 30.03.2016).

33 См.: Barak A. Op. cit. P 330. Якобсон Г. Дж. Указ. соч. С. 145-146.

34 См. например: State of Rhode Island v. Palmer, 253 U.S. 350 (1920). URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/253/350/; Dillon v. Gloss, 256 U.S. 368 (1921). URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/256/368/case.html (дата обращения: 30.03.2016).

35 Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 (1939). URL: https://

supreme.justia.com/cases/federal/us/307/433/case.

html (дата обращения: 30.03.2016).

выразился еще более сильным образом: «Конституция предоставляет Конгрессу исключительное полномочие контролировать предложение конституционных поправок... Реализуя это полномочие, Конгресс, безусловно, подчиняется Конституции. Однако установление того, соответствуют ли Конституции инициирование, осуществление процедуры или требования к ратификации, подразумевает решение "политической ветвью" вопросов того типа, которые Суд часто определял как "политические". И решение "политического вопроса" "политической ветвью", которой Конституция предоставила это, "окончательно связывает судей, равно как иных должностных лиц, граждан и субъектов. правления". Такое разделение между политическими и судебной ветвями власти установлено статьей V, которая предоставляет полномочие изменения Конституции одному только Конгрессу. Нераздельный контроль этого процесса был передан этой статьей Конгрессу исключительно и полностью. Сам процесс является "политическим" целиком, от момента инициирования и до момента, когда поправка становится частью Конституции, и ни в какой части не подлежит управлению, контролю или вмешательству со стороны суда». Подчеркнем, что в решении речь шла о процедурных вопросах; однако в ситуации, когда Суд стремится дистанцироваться даже от них, кажется естественным сделать вывод о том, что от проверки поправок с точки зрения содержания он тем более дистанцируется36.

Заметим, что в ситуации отказа органа конституционного контроля от осуществления контроля за правомерностью вносимых в конституцию поправок (притом что этим органом не отрицается значение конституционных пределов для изменения текста основного закона и необходимость компетентных органов «политической ветви» соблюдать эти пределы), по сути, на первый план выходит

36 Строго говоря, это необязательно так. Но тут нужно учитывать условия, в которых формировалась американская конституционная традиция, идею народного суверенитета, а также отразившее ее широко растиражированное высказывание Т.Джефферсона о том, что под знаком демократического усиления конституции необходимо предоставить каждому поколению возможность изменять ее (хотя и Джефферсон выделял естественные права человека в качестве неизменных). Приводится по: Шайо А. Указ. соч. С. 48.

обыкновенная надежда на то, что политические органы соблюдают конституцию и их собственного контроля достаточно для того, чтобы она не была нарушена. С учетом задач конституционного правосудия (необходимость в котором как раз и возникает при рисках того, что доброй воли политических органов к соблюдению конституции может оказаться недостаточно) самоустранение судов (или квазисудебных органов) из процесса изменения конституции выглядит не вполне обоснованным и подвергается критике в науке37.

2.3. Молчание конституции о «вечных

положениях» и полномочиях по их охране

«Вечные положения» содержатся далеко не во всех конституциях38. В некоторых странах, однако, это не рассматривалось органами конституционного контроля как препятствие для того, чтобы принять на себя полномочие проверки поправок с содержательной точки зрения. Здесь также можно выделить несколько линий аргументации.

Во-первых, как было показано выше, изначально в Федеральном конституционном суде ФРГ, признавшем свои контрольные полномочия, звучали ссылки на надкон-ституционные принципы. Тем самым здесь мог открыться путь к поиску содержательных пределов изменения Основного закона, дополняющих те, что явным образом указаны в нем. Этого, однако, не произошло: на практике никакое изменение Основного закона не было признано Судом неконституционным на том основании, что оно противоречит над-

37 В защиту проверки поправок в США см., например: Dellinger W. The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process // Harvard Law Review. Vol. 97. 1983. No. 2. P. 386-432, 411-419; о ситуации во Франции см., например: Le Divellec A., Levade A., Pimentel C.M. Le contrôle de constitution-nalité des lois constitutionnelles - Avant-propos. URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitu tionnel/francais/nouveaux-cahiers-du-conseil/cahier-n-27/le-controle-de-constitutionnalite-des-lois-constitu tionnelles-avant-propos.51381.html (дата обращения: 30.03.2016).

38 Парадоксальным образом, некоторые конституции, не содержащие «вечных» положений, предусматривают возможность конституционного контроля поправок, не уточняя, что речь идет лишь о проверке соблюдения процедуры. См., например: Конституция ЮАР (ст. 167), Конституция Чили (ст. 82).

позитивному праву (übergesetzliches Recht); а в своих последующих решениях Суд анализировал поправки с позиции явных содержательных пределов, указанных в абзаце 3 статьи 7939. Безотносительно германского опыта в доктрине продолжают звучать голоса в поддержку проверки поправок к конституции на предмет соответствия надконституци-онным принципам40, хотя в действительности, как представляется, этот подход сопряжен с целым рядом трудностей (уточнение типа правопонимания, обоснование расширенных рамок проверки, определение набора таких принципов и т. д.) и не является необходимым с учетом широких содержательных конструкций, в достаточной степени получивших закрепление в текстах конституций.

Во-вторых, как показывает практика, определенным сдерживающим потенциалом обладает сам термин «поправка» к конституции. Из опыта Конституционного суда Колумбии видно, что идея различения «поправок» и «замещения» конституции позволяет выставлять серьезные барьеры на пути некоторых изменений. Речь идет о том, что субъекты, уполномоченные на принятие частичных изменений к конституции, не обладают властью замены положений, определяющих ее «идентичность», на новые41. Тем самым получается, что само по себе слово «поправка» содержательно восполняет отсутствие сформулированных в явном виде «вечных» положений42.

Близкой, хотя и несколько иной позиции следовал Конституционный суд Австрии. Австрийская конституция не содержит «вечных» положений, но предусматривает две

39 Хотя нельзя сказать, что в его практике в целом произошел отказ от аргументов, которые выглядят как обращение к надпозитивным конструкциям. См.: BVerfGE, 1 BvR 2150/08. URL: http://www.bundes verfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/ DE/2009/ll/rs20091104_1bvr215008.html (дата обращения: 30.03.2016).

40 См., например: Arné S. Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles? Contribution à l'étude des droits fondamentaux et de la constitutionnalité // Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger. Vol. 109. 1993. N°2. P459-512, 461; OHanlonR. Natural Rights and the Irish Constitution // Irish Law Times and Solicitor's Journal. 1993. Vol. 11. 1993. No. 1. P. 8-11, 10.

41 См.: Берналь К. Указ. соч.; Schmitt C. Op. cit. P 150.

42 См.: Barak A. Op. cit. P. 334.

разные процедуры для внесения в нее поправок (решение парламента) и для полного ее пересмотра (проведение народного голосования). За Конституционным судом Австрии не закреплено никакого полномочия по содержательной проверке поправок, и в одном из своих решений он подтвердил, что для такой проверки у него нет критериев; вместе с тем он вправе определять, какая процедура должна быть использована, иными словами — о каком изменении конституции (частичном или полном) идет речь в каждом конкретном случае. В одном из своих решений Суд указал, что полное изменение конституции может иметь место не только в случае изменения всех ее статей43; это может быть также изменение только одного из ее фундаментальных принципов (leitender Grundsatz), к числу которых Суд отнес принципы демократии, верховенства права и федерализма44. Важно подчеркнуть, что соответствующие принципы не были названы в качестве фундаментальных самой Конституцией; их характеристика как таковых относится, скорее, к «самодеятельности» Суда. Эта позиция имела практические следствия, поскольку, хотя Суд не отнес названные принципы к числу «вечных», по его мысли, их изменение должно происходить на референдуме, волей народа; соответственно, конституционные законы, принятые парламентом, но затрагивавшие эти принципы, признавались Судом недействительными45.

В-третьих, некоторые органы конституционного контроля развивают идею сохранения в ходе реформ основной структуры конституции, принимая на себя роль «стража» этой структуры. Как известно, с соответствующей инициативой выступил Верховный суд Индии, причем сделал это в отсутствие «вечных» положений и явного закрепления за ним подобного полномочия46. В соответствии

43 VfGH, Dec. 12, 1952 No. 2455. Приводится по: Barak A. Op. cit. P. 327.

44 См.: Pfersmann O. La révision constitutionnelle en Au-trishe et en Allemagne fédérale: théorie, pratique, limites // La révision de la constitution. Paris : Economica, 1993. P. 7-65, 40.

45 К пересмотру Конституции, требующему референдума, Суд приравнял, в частности, законы, касавшиеся лицензий на такси и полномочий земель по организации учреждений, контролирующих заключение публичных контрактов. См.: GozlerК. Op. cit. P. 35-39.

46 См.: Диксон Р., Ландау Д. Указ. соч.

с его позицией конституция представляет собой «ценное наследие; следовательно, недопустимо разрушить ее идентичность»47. При этом в числе принципов, характеризующих «основную структуру», судьями были названы: верховенство конституции, республиканская и демократическая форма правления, светский характер государства, разделение властей между законодательной, исполнительной и судебной властью, федеративный характер государства, государственный суверенитет, достоинство личности, единство и целостность нации и некоторые другие48. Нужно отметить, что последующий контроль, осуществляемый Верховным судом Индии, серьезным образом повлиял на конституционно-правовое развитие страны. Кроме того, конструкция основной структуры конституции могла быть и была оценена другими государствами; в частности, ее восприняли государства — соседи Индии, такие как Бангладеш, Шри-Ланка и Непал49.

Все приведенные выше способы решения проблемы изменяемости конституции так или иначе утверждают идею иерархии принципов и ценностей, которые лежат в основе конституции, образуют объективный элемент конституционного порядка и не могут игнориро-ваться50. Существенный момент заключается в том, что, в отличие от случаев прямого закрепления такой иерархии в конституции, здесь требуются дополнительные шаги по обоснованию требования повышенного уровня защиты для таких принципов и особенно по упрочению роли органа конституционного контроля как защитника. Иными словами, ситуация, когда «вечные» положения в конституции не указаны явным образом, действительно радикально отличается от ситуации, когда такие положения есть и требуется толь-

47 Minerva Mills Ltd. and Ors. v. Union of India and Ors, 1789 S.C.R. 206, 1980. URL: http://indiankanoon.org/ doc/1939993/ (дата обращения: 30.03.2016).

48 Более подробный обзор позиций индийского Верховного суда и критики, которой он подвергся, см.: Альберт Р. Как вносить изменения в правила внесения конституционных поправок // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 64-95.

49 См.: Halmai G. Op. cit.; Stith R. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Extraordinary Power of Nepal's Supreme Court // American University International Law Review. Vol. 11. 1996. No. 1. P. 47-77.

50 См.: Гарлицкий Л., Гарлицкая 3. А. Указ. соч. С. 93.

ко решить вопрос о том, кто и в каких пределах (процедурных и/или содержательных) будет осуществлять соответствующий контроль. При отсутствии в конституции содержательных пределов изменения вопросы о допустимости соответствующей проверки (осуществляемой судами) приобретают ярко выраженный политический оттенок. Во всяком случае, различение первоначальной и производной учредительных властей если не становится более хрупким, то требует пристального внимания, в том числе с учетом демократических соображений, обычно противопоставляемых идее неизменности отдельных положений конституции для будущих поколений. Не случайно далеко не все государства с готовностью следуют этим подходам. Классический пример государства, в чьей Конституции отсутствуют «вечные» положения и где орган конституционного контроля отказывается проводить содержательную проверку поправок, — это Ирландия51.

2.4. Выводы, основанные

на представленных способах решения проблемы изменяемости конституции

Суммируя обозначенные выше модели отношения к неизменности отдельных ключевых конституционных принципов и полномочиям органов конституционного контроля по содержательной проверке поправок, мы можем прийти к некоторым промежуточным выводам.

Прежде всего, следует признать, что, хотя идея необходимости сохранения некоторых конституционных ценностей даже в процессе реформирования конституции не стала общепризнанной, она все же получила достаточно широкое распространение. В разных государ-

51 См.: решение Верховного суда Ирландии по делу о

поправке к Конституции 1922 года, дававшей воз-

можность осуществлять судебные полномочия лицам, которые не были назначены на должности судей пу-

тем процедуры, предписанной Конституцией (State (Ryan) v. Lemmon, 1935. 170 I.R. Цит. по: Якобсон Г. Дж. Указ. соч. С. 147). Нежелание принять аргумент, согласно которому в Конституцию не должны вноситься поправки, противоречащие естественному праву, Суд подтвердил и в 1995 году (Abortion Information case. 1995. 2 I.L.R.M. Приводится по: O'Connell R. Guardians of the Constitution: Unconstitutional Constitutional Norms // Journal of Civil Liberties. Vol. 4. 1999. No. 1. P. 48-75).

ствах в ее основу положены различные соображения, которые с некоторой долей упрощения можно свести к отстаиванию структурного и содержательного единства конституции, опирающегося на положения, по ряду причин столь фундаментальные для конституционного порядка, формирующего данное политическое сообщество, что без них речь идет уже о другом порядке.

Далее, мы можем видеть, что некоторые конституции устанавливают такие положения явным образом; это существенно меняет (упрощает) задачу обоснования контрольных полномочий органа конституционного контроля, призванного охранять конституцию, а следовательно, и ее «вечные» ценности (даже если прямо эти полномочия конституцией не закреплены, логически они здесь необходимы). Однако на практике органы конституционного контроля могут вполне успешно бороться и за идею имплицитных содержательных пределов изменения конституции, хотя для этого они должны занимать активистскую позицию, на грани политической; неудивительно, что в этом случае им приходится уделять много внимания доводам и стремлению сохранять свою аргументацию в русле защиты конституции.

Кроме того, следует учитывать практику признания поправок неконституционными. Некоторые органы конституционного контроля (например, Суд в ФРГ) до последнего времени оставались на позиции стража пределов изменения конституции, олицетворяя, скорее, потенциальную «угрозу» отмены поправок, нарушающих систему Основного закона. Однако многие суды действительно практикуют отмену поправок, становясь активными участниками политического процесса изменения конституционных норм (как это происходило в Австрии, Колумбии или Индии), что предопределяется в ряде случаев не только ролью суда в системе публичной власти (отчасти определяемой им самостоятельно), но и векторами собственно предлагаемых изменений, рассматривавшихся в качестве недопустимых.

Наконец, обращаясь к тем принципам, которые явным образом обозначены в конституции или подразумеваются ею как неизменные и которые отстаиваются органами конституционного контроля в качестве тако-

вых, можно заметить, что крайне проблематично было бы противопоставлять их принципам демократии. К построению теории самой демократии существует много подходов, но, как представляется, в рамках конструкции конституционного демократического государства даже учредительная власть народа не полагается как неограниченная. В процессе определения основ конституционного строя народ, выступающий как самостоятельный субъект конституционно-правовых отношений, не может не учитывать (в силу своего объективно собирательного характера) интересов отдельных индивидов52. Хотя на определенном историческом этапе принятие и действие конституций связывалось с борьбой против абсолютизма, в настоящее время конституции призваны противостоять также и «тирании большинства», которая, по свидетельству многих авторов, не лучше абсолютной власти одного лица53. Эта идея тем более применима в ситуации, когда речь идет о пределах полномочий по изменению конституции, принадлежащих публичным органам, чья власть производна от власти народа54. С учетом этих соображений можно

52 Верховный суд США, выразивший много доверия политическим органам, компетентным принимать поправки к Конституции, в одном из своих решений нашел место указать, что «государство, есть общественный договор, посредством которого весь народ связывает себя обязательствами перед каждым гражданином, а каждый гражданин — перед всем народом в том, что они будут управляться по определенным законам для общего блага» (Munn v. Illinois, 94 U.S. 113 (1877). URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/94/113/case.html) (дата обращения: 30.03.2016).

53 Идея противодействия «тирании большинства» обнаруживается еще в статьях, выходивших в США в конце 1780-х годов перед окончательной ратификацией американской Конституции под общим заголовком «Федералист» (см.: Федералист: Политические эссе

A. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М. : Прогресс : Литера, 1994. № 10. С. 78-86), а более чем через полвека и в знаменитой работе А. де Токвиля (см.: Токвиль А. Демократия в Америке. М. : Прогресс, 1992. С. 203) и позднее использовалась многими другими авторами.

54 Каждый отдельный индивид должен обладать некоторой неприкосновенной сферой свободы «по отношению к народу как коллективному целому, к большинству, формирующему политическую волю, и государству, выражающему эту волю» См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / отв. ред.

B. А. Четвернин. М. : МОНФ, 1997. С. 76.

говорить о том, что эксплицитные и имплицитные «вечные» положения, не допускающие осуществление органами публичной власти пересмотра конституции (вместо разрешаемых поправок), направлены на защиту первичной учредительной власти (принадлежащей, как правило, народу), а орган конституционного контроля, отстаивающий эти положения, защищает не свою собственную власть, а демократию55.

Отсюда следует, что обычно приводимые возражения против доктрины неконституционных поправок к конституции не следует воспринимать автоматически; их обоснованность, как минимум, требует более внимательного отношения; в частности, по этой причине вопрос о применимости доктрины нельзя считать решенным окончательно даже для тех государств, где суды пока воздерживаются от ее использования.

3. Конституционный Суд России:

позиция и перспективы ее уточнения

Российская Конституция устанавливает разные процедуры ее изменения, различая внесение поправок в главы с 3-й по 8-ю56 и необходимость полного ее пересмотра в случае, если речь идет о главах 1, 2 и 9. Особая защита этих трех глав означает одновременно и пределы изменения остальных частей Конституции; если такие изменения сопряжены с пересмотром основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, а также самих правил внесения изменений, они невозможны без особой процедуры, предполагающей созыв Конституционного Собрания.

Конституция Российской Федерации пережила уже серию изменений, осуществленных путем принятия поправок57. Вопросы относительно конституционности некоторых из этих изменений поступали в Конституционный

55 См.: Barak A. Op. cit. P. 336.

56 И предусматривая две различные процедуры изменения статьи 65 — на случаи изменения состава субъектов Российской Федерации или наименования субъекта Федерации (ч. 1 и 2 ст. 137 Конституции соответственно).

57 См.: Законы Российской Федерации о поправке к

Конституции: от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ; от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ; от

21 июля 2014 года № 11-ФКЗ.

Суд, чья позиция по этим делам представляется чрезвычайно важной для дальнейшего развития российского конституционного права в целом.

Анализ позиций Конституционного Суда России по поводу поправок к Конституции следует предварить ссылкой на неоднократно выраженный им отказ принимать к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав граждан какими-либо нормами самой Конституции58. В отказных определениях Суд каждый раз указывал, что «Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" не наделяют Конституционный Суд Российской Федерации полномочием проверять соответствие одних норм Конституции Российской Федерации другим ее нормам».

Как видно из раннего опыта германского Федерального конституционного суда, это необязательно исключает проверку одних норм конституции на предмет соответствия другим, отражающим принципы, стоящие выше конституции; но поскольку обращение органа конституционного контроля к надконституци-онным принципам действительно может столкнуться с рядом трудностей, проблема не в том, что российский Конституционный Суд отказался это делать59. Проблема заключается в том, что, рассматривая в 2009 году обращение общественной благотворительной организации «Филантропический клуб "Ес-сей"» об отмене внесенных в 2008 году в Конституцию поправок о сроках полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы, Суд вновь обратился к этому аргументу, указав, что «проверка оспариваемых положений по содержанию норм, будучи фактически проверкой положений

58 См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 21 декабря 2001 года № 273-О; от 27 мая 2004 года № 177-О; от 27 января 2011 года № 58-О-О; от 18 октября 2012 года № 1970-О.

59 Тем более что в Германии обращение к надпозитивным конструкциям было вызвано, по-видимому, весьма специфическими историческими уроками, связанными с пребыванием у власти национал-социалистической партии и приданием видимости «позитивного закона» положениям, разрушавшим свободу и достоинство личности. Другие условия могут быть причиной отказа от естественно-правовых конструкций для органа конституционного контроля.

Конституции Российской Федерации, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, установленную статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"»60 (курсив наш. — А. Т.).

В этой ситуации, не имея в виду возразить против отказа Конституционного Суда проверять одни нормы Конституции на предмет соответствия другим, следует все же заметить, что приравнивание вопроса о конституционности закона о поправке к вопросу о конституционности самой Конституции не выглядело убедительным. Конечно, на основе закона Российской Федерации о поправке к Конституции вносятся изменения, причем новая норма консолидируется в прежний текст и призвана действовать в дальнейшем как его часть. Это, однако, не исключает ни рассмотрения закона о поправке как самостоятельного нормативного правового акта, ни оценки того влияния, которое он окажет на весь остальной текст Конституции. Как показывает опыт зарубежных государств, нет ничего невозможного в том, чтобы исключить из конституции норму, привнесенную в нее актом, признанным позднее (то есть в порядке последующего контроля) неконституционным. Конституционный Суд мог бы указать здесь, скорее, на то, что ни Конституция, ни Федеральный конституционный закон не называют в качестве возможного объекта проверки собственно закон о поправке61. Правда, в этом случае ему пришлось бы уделить внимание и вопросу о том, что пункт «а» части 2 статьи 125 Конституции говорит о «федеральных законах», и это, как известно, не помешало Суду рассматривать в порядке абстрактного нормоконтроля также федеральные конституционные законы62, а часть 4 этой же статьи указывает на проверку по жалобам

60 Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2009 года № 922-О-О (далее — Определение 2009 года).

61 Собственно, Конституция 1993 года и не могла бы прямо называть закон о поправке в качестве объекта проверки, хотя бы потому, что сама эта форма фактически была создана позднее самим Конституционным Судом. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 года № 12-П.

62 См., например: Постановление Конституционного Су-

да РФ от 11 июня 2003 года № 10-П.

граждан и по запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; следовательно, Суду следовало бы ответить на вопрос о том, почему указанные нормы Конституции не могут быть интерпретированы как имеющие в виду также и закон о поправке.

По отсутствию «подробностей» приведенное Определение 2009 года напоминает решения Конституционного совета Франции, принятые им в 1962 и 2003 годах; однако природа, круг полномочий и самый стиль решений российского Конституционного Суда существенно отличаются от тех, что присущи французскому Совету (или, во всяком случае, были присущи ему на момент вынесения лапидарных решений об отсутствии у него компетенции рассматривать вопросы о конституционности изменений Конституции63), и позволяют ему подробно рассматривать столь значимый вопрос, аргументируя свою позицию. На практике же Суд сделал даже меньше Совета; он мог и отказаться рассматривать вопрос о конституционности поправок (как мы видели, он не был бы в этом случае одинок в своем решении), но для этого он должен был, как минимум, сопоставить свои полномочия по защите Конституции с полно-

63 По ряду причин Конституционный совет Франции задумывался как орган, призванный «обеспечить разделение полномочий между законодательной [принадлежащей Парламенту] и регламентарной [принадлежащей Правительству] властями в том виде, как это предусмотрено статьями 34 и 37 Конституции». См.: Favoreu L., Philippe X. La place du Conseil constitutionnel dans la Constitution de 1958. URL: http://www. conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/fran cais/la-constitution/la-constitution-de-1958-en-20-questions/la-constitution-en-20-questions-ques tion-n-18.17365.html (дата обращения: 30.03.2016). Лишь впоследствии реформы (в том числе реформа 2008 года) привели к постепенному стиранию различий между Советом и судебными органами конституционного контроля. См.: Антонов А. Конституционный совет Франции: порядок формирования и проекты реформирования // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 6 (109). С. 88-105, 90. Тем не менее стиль изложения его решений (построенных по типу силлогизма), обозначаемый в литературе как своего рода сдержка на пути представления развернутого обоснования выводов, остался прежним. См.: Saun-ders Ch. Judicial Engagement with Comparative Law // Comparative Constitutional Law / ed. by T. Ginsburg, R. Dixon. Cheltenham ; Northampton, MA : Edward Edgar, 2011. P. 571-598, 578.

мочиями учредительной власти, суверенитетом народа, реализующего свою власть определенным образом, и т. д.

Определение 2009 года выглядело, как «закрытая дверь» на пути проверки конституционности поправок к Конституции Российской Федерации. Нельзя не признать, что ситуация радикальным образом изменилась в 2014 году. В Определении64 по запросу группы депутатов, оспаривавших ряд положений Закона о поправке «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (далее — Определение 2014 года), Конституционный Суд: 1) разбил положения оспоренного Закона на те, которые подлежат включению в Конституцию и потому не могут быть им проверены, и на те, которые в Конституцию не включаются и потому не могут быть выведены из сферы конституционного контроля; 2) применительно к первой группе положений не только указал, что их проверка фактически означала бы проверку положений самой Конституции, что не входит в его полномочия, но уточнил причины приравнивания: по его мнению, сам Закон о поправке к Конституции в части, касающейся изложения отдельных ее положений в новой редакции, включения в ее текст новых положений или исключения из него каких-либо положений, «следует рассматривать как утративший самостоятельное юридическое значение с момента его вступления в силу»; 3) уделил внимание собственной роли в процессах защиты Конституции, отметив, что в соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции после вступления Закона о поправке в силу проверка его положений, подлежащих включению в текст основного закона, с точки зрения их соответствия Конституции «затрагивает вопрос о возможности утраты юридической силы этими положениями, уже инкорпорированными в текст Конституции Российской Федерации и ставшими ее неотъемлемой частью. Однако такая проверка — исходя из правовой природы Конституционного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа, призванного охранять Конституцию Российской Федерации, — не может быть осуществлена в порядке конституционного судопроизводства».

64 Определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 года № 1567-О.

Конечно, все эти соображения по-прежнему вызывают вопросы, и особенно это касается сюжета относительно утраты самостоятельного юридического значения Закона Российской Федерации о поправке с момента включения соответствующих положений в Конституцию. Что должен означать термин «утрата самостоятельного юридического значения» с точки зрения конституционного права? Речь, по-видимому, идет не об утрате юридической силы65. Имеет ли Суд в виду, что закон о поправке просто перестает существовать после перенесения норм, предусмотренных им, в Конституцию и поэтому Суду здесь просто нечего проверять? (Потому что закона о поправке как самостоятельного юридического акта уже нет, а проверку части Конституции на предмет соответствия другой ее части он всегда считал действием, находящимся за пределом его возможностей.) Так или иначе, Конституционный Суд твердо стоит на позиции, в соответствии с которой в результате осуществления судебного конституционного контроля из Конституции не может быть изъята норма, уже внесенная в нее законом Российской Федерации о поправке, даже если эта норма противоречит Конституции.

Тем не менее все внимание удерживает на себе другая позиция Суда, выраженная в том же Определении, которая хотя и перекликается с уже приведенными аргументами, но представляется столь значимой, что есть смысл привести ее здесь отдельно и полностью: «Вместе с тем, как следует из статей 15 (часть 1), 16 (часть 2) и 134—136 Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в части, вносящей изменения в главы 3—8 Конституции Российской Федерации, не может противоречить положениям ее глав 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку принятия. Возникающие по этому поводу споры носят конституционный характер, а потому... подлежат разрешению именно в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует предназначению судебного

65 Тем более что в соответствии с действующей редак-

цией Федерального конституционного закона Судом может быть принят к рассмотрению акт, утративший силу, если «он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия» (ст. 43).

конституционного контроля, — в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации, ее статьями 18, 47 (часть 1), 118 (часть 2), 125 и 126, принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан. Тем самым не исключается внесение как в Конституцию Российской Федерации, так и в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" изменений, касающихся возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации с точки зрения соответствия положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации до его вступления в силу, т. е. до того момента, с которого внесенные им в Конституцию Российской Федерации поправки становятся ее неотъемлемой составной частью» (курсив наш. — А. Т.). Иными словами, Конституционный Суд признал допустимость проверки законов о поправках в Конституцию, причем не только по порядку принятия, но и по содержанию; больше того, одновременно он высказался о перспективах принадлежности этого полномочия именно ему. Это представляет собой большой шаг вперед по сравнению с Определением 2009 года, своего рода «приоткрытую дверь» перед возможностью конституционного контроля изменений основного закона. Однако одновременно эта позиция сдерживается указанием на необходимость получения соответствующего полномочия по предварительному контролю в явном виде — через формальную процедуру внесения изменений в Конституцию и Федеральный конституционный закон. В отличие от органов конституционного контроля ряда других стран, Конституционный Суд РФ не усмотрел возможности для возложения на себя соответствующего полномочия самостоятельно, в отсутствие прямого указания на это в правовых нормах. Стремление видеть процедуру предварительного контроля в этой ситуации понятно, во всяком случае с учетом нежелания Суда признавать недействительными какие-либо нормы, уже ставшие частью Конституции. Поскольку в рамках ныне действующих норм процедура предварительного контроля распространяется только на между-

народные договоры, а во всех остальных случаях субъекты обращения в Конституционный Суд передают на его рассмотрение уже вступившие в силу акты (но в случае с законами о поправках момент вступления в силу одновременно является, по мысли Суда, моментом, с которого он уже не может их рассматривать), то, по-видимому, предварительный контроль таких законов действительно требует формального регулирования. Другое дело, что при подобном подходе может случиться так, что в эту приоткрывшуюся дверь конституционный контроль поправок к Конституции так никогда и не протиснется — если органы, способные изменить Конституцию и Федеральный конституционный закон таким образом, на который указал Суд, этого не сделают66.

В этой ситуации более сильная позиция Суда заключалась бы в том, чтобы признать свою компетенцию по последующей проверке поправок, не дожидаясь предоставления ему такого полномочия политическими ветвями власти. Это было бы тем более оправданно, что, по сути, он уже подвел под такой шаг практически всю необходимую базу. Если взять на себя смелость остановиться на ней более детально, то можно увидеть следующее.

Прежде всего, Суд сослался на нормы части 1 статьи 15 и части 2 статьи 16 Конституции, согласно которым Конституция имеет высшую юридическую силу, законы и иные правовые акты не могут ей противоречить и никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России. Здесь с полным основанием могут быть усмотрены имплицитные «вечные» положения российской Конституции, требующие защиты от содержательного изменения. Добавим от себя, что обоснованным видится также указание на статью 18 Конституции («Права и свободы человека и гражданина. определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность зако-

66 Здесь, во всяком случае, заслуживает внимания вопрос о том, почему сам Конституционный Суд не выступает с соответствующей законодательной инициативой; в соответствии с частью 1 статьи 104 Конституции у него такое полномочие есть (по вопросам его ведения). Естественно, речь идет о проекте поправок к федеральному конституционному закону; с формальной инициативой изменения Конституции Конституционный Суд выступать не вправе.

нодательной... власти. и обеспечиваются правосудием») как на еще один имплицитный предел изменения Конституции, по крайней мере производимого органами публичной власти67, и одновременно на контрольные полномочия судебной власти.

Далее, Суд использовал нормы главы 9 Конституции, предусматривающей разные процедуры изменения различных ее глав. Для изменения глав 1, 2 и 9 требуется пересмотр Конституции, а не просто принятие закона о поправке — эта идея здесь ключевая. Выше, в статье Р. Диксон и Д. Ландау, уже отмечалось, что часто положения, самым надежным образом «прикрытые» от поправок, призваны выразить наиболее значимые ценности для данного общества и государства, притом что всем очевидно, что никакой субъект, способный на злоупотребление, и не станет менять их, сосредоточившись вместо этого на менее защищенных положениях, ограничивающих его власть. Тем не менее в Определении 2014 года сделана очень важная вещь — перекинут «мост» между поправками в главы с 3 по 8 и содержанием глав 1, 2 и 9. Суд справедливо указал, что поправки не должны противоречить главам 1, 2 и 9, но это значит, что на самом деле они могут (не в том смысле, что это разрешено, а в том смысле, что они способны) противоречить этим главам, и задача Суда — не допустить этого. Данная идея представляется справедливой с учетом содержательного единства различных глав Конституции. Конституция представляет собой не просто набор отдельных положений, а упорядоченную систему норм, определенным образом взаимосвязанных и, в некоторым смысле, взаимозависимых. Не любую из них можно изменить по свободному усмотрению без угрозы уничтожения всей системы, подобно тому, как нельзя вынимать из здания несущие конструкции, не рискуя обрушить все сооружение. Самый простой пример — взаимосвязь принципа демократии, установленного главой 1, и содержания глав с 4 по 7 (которые и подверглись поправкам на практике). Например, срок полномочий главы государства указан в главе 4 и поэтому может быть изменен Законом Российской Федерации о по-

67 См.: Кряжков В.А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы, пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. № 1. С. 5—12, 7.

правке; однако, начиная с какой-то продолжительности этого срока, под вопросом окажется сменяемость власти, то есть принцип демократического государства. Иными словами, вопрос о соответствии поправок к главам 1, 2 и 9 Конституции должен решаться с позиции правовой логики, определяющей взаимосвязь конституционных норм.

Кроме того, очень важно, что в рамках процедуры пересмотра Конституции должны быть задействованы совсем другие субъекты, нежели те, которые компетентны принимать решения о поправках. В случае пересмотра речь идет о создании Конституционного Собрания и принятии окончательного решения по новой конституции им или народом непосредственно. Иными словами, здесь различаются учредительные полномочия по принятию новой Конституции и учредительные полномочия по внесению поправок в действующую Конституцию. Как следует из этого, в России может быть воспринята идея о том, что поправки, принимаемые уполномоченными на то органами государственной власти, должны оставаться именно поправками, а не означать замену основного закона, что вправе делать совсем другие субъекты конституционно-правовых отношений. Это говорит о том, что изменения Конституции, которые оформляются как поправки, но сами при этом меняют также и основы конституционного строя или положения о правах и свободах личности, не могут считаться допустимыми, а Конституционный Суд, контролирующий соблюдение этого требования, будет находиться на страже демократии, а не в противоречии с ней. Наконец, есть и еще одно соображение, относящееся уже не к тому, почему содержательный контроль поправок к Конституции Российской Федерации мог бы быть обоснован и в отсутствие явного на него указания в тексте основного закона, а к тому, почему именно Конституционный Суд мог бы взять на себя это полномочие. Такого рода деятельность с неизбежностью будет сопряжена с выявлением смысла и значения целого ряда понятий Конституции, многие из которых сформулированы таким образом, что содержательное их наполнение требует уточнения. Это относится в первую очередь к содержащимся в Конституции нормам-принципам, нормам-целям, нормам-дефинициям, хотя и не только к ним. Именно

Конституционный Суд, имеющий целями своей деятельности защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия российской Конституции и наделенный среди прочего полномочием абстрактного толкования Конституции, способен осуществлять такую деятельность и в рамках контроля законов о поправках. Как показывает практика Конституционного Суда, за некоторыми конституционными категориями, по сути, стоит необходимость выбора того или иного направления политики государства; эту задачу Суд оставляет политическим органам, не подменяя их68. Однако многие конструкции содержательно выражают идеи защиты базовых конституционных ценностей (прежде всего — прав человека), при разрушении которых исчезали бы смысл конституционализма и цели самой Конституции. Проверка Конституционным Судом соответствия предлагаемых поправок конструкциям, закрепляемым главами первой, второй и девятой Конституции, позволила бы избежать такого сценария.

Таким образом, активная позиция Конституционного Суда Российской Федерации в рассматриваемом вопросе и самостоятельное возложение им на себя полномочия содержательной проверки поправок к Конституции в рамках последующего нормоконтроля соответствующих законов могли бы стать альтернативой ожиданию формального закрепления процедуры предварительного контроля в Конституции, законодательстве и регламентах. Конечно, если бы вторая процедура действительно была введена, можно было бы говорить о ее преимуществах: так, она предусматривала бы, в каком порядке и на какой именно стадии принятия поправка подлежит контролю69; поправка, признанная неконсти-

68 См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 1 июля 1999 года № 98-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы о толковании статьи 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

69 Например, речь могла бы идти не только о факультативном, но и об обязательном контроле каждой поправки, осуществляемом до одобрения ее субъектами Российской Федерации (то есть в момент, когда окончательная редакция уже известна, но до громоздкой процедуры одобрения законодательными органами не менее чем двух третей субъектов). Об иных вариантах

туционной, не вступала бы в силу; Конституционный Суд был бы избавлен от проблемы, которой в настоящее время Суд придает, как представляется, гипертрофированное значение, — проблемы проверки поправки, уже ставшей частью Конституции, на предмет соответствия другим частям Конституции; и т. д. Но, как видно из опыта ряда зарубежных государств, отсутствие формального закрепления полномочий органа конституционного контроля по проверке поправок с точки зрения их содержания может быть успешно восполнено самостоятельными решениями таких органов. Подчеркнем, что речь идет о принципиальном наличии соответствующего полномочия у органа конституционного контроля; сама по себе возможность осуществления проверки еще не предрешает выводов о конституционности тех или иных положений законов о поправках.

4. Заключение

В связи с тем значением, которое имеет конституция, ее изменение — это один из самых значимых политико-правовых процессов в государстве. Стремление изменить ее вовсе не обязательно имеет негативный подтекст. Совершенствования конституции объективно может требовать происходящее развитие общественных отношений, равно как и намерение зафиксировать в тексте основного закона ориентиры для такого развития. Тем не менее это не исключает, а, наоборот, подчеркивает значение вопроса о пределах изменений конституции, а также о контроле соблюдения этих пределов.

По итогам проведенного исследования мы видим, что конституции способны на «самозащиту», имеющую целью сохранение их структурного и содержательного единства. В ряде случаев соответствующие положения содержатся в них в явном виде; однако существуют и радикально отличающиеся случаи, когда в результате решений органов конституционного контроля получали возможность действовать и «подразумеваемые» пределы изменения конституции.

регулирования, в том числе о возможности вступления закона о поправке в силу по прошествии определенного срока, в течение которого возможно обжалование, см.: Кряжков В. А. Указ. соч. С. 10.

В любом случае позиция органа конституционного контроля представляется здесь ключевой. Очень немногие конституции прямо предусматривают для него полномочие по содержательной проверке поправок к конституции. Эксплицитные или имплицитные — в отсутствие судебной защиты «вечные положения» рискуют остаться политической декларацией. Конечно, и в этом случае их сдерживающий потенциал не равен нулю, но, судя по всему, реальная их польза неизмеримо выше в ситуации, когда не соответствующие им поправки могут быть объявлены недействительными независимым органом конституционного контроля. Как представляется, в России существуют все предпосылки для того, чтобы Конституционный Суд получил соответствующее полномочие (на основе указания в Конституции и законодательстве или его собственного решения).

Утвердительный ответ на вопрос о том, могут ли поправки к конституции быть признаны неконституционными, — это не завершение дискуссии, а только ее начало. Осуществление содержательного контроля конституционных изменений на практике сталкивается с рядом трудностей. Тем не менее речь идет о защите фундаментальных конституционных принципов, как правило, открытых для динамичной интерпретации, что позволяет в процессе изменения конституции, с одной стороны, оставлять определенную свободу усмотрения политическим ветвям власти, а с другой — наделять суды возможностью удерживать «рубежи», нарушение которых означало бы исчезновение действующего конституционного порядка.

Библиографическое описание: Троицкая А. Российский Конституционный Суд и проверка поправок к Конституции: как распахнуть приоткрытую дверь // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 96—11.

The Russian Constitutional Court and Review of Constitutional Amendments: To Open Wide the Door Ajar

Alexandra Troitskaya

Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Associate Professor of the Constitutional and Municipal Law, Faculty of Law, Lomonosov Moscow State University (e-mail: [email protected]).

Abstract

Constitution of any polity defines its legal order on the basis of a certain system of values. Fundamental values of a constitutional democratic state must be protected not only during a routine implementation of the constitution but also during its amendment procedures. However, the problem of unconstitutional constitutional amendments is complicated and is connected to two different, although interrelated, questions. First, one has to decide which constitutional provisions are unchangeable; second, one has to construct a model of a substantial review of amendments. There are different approaches to these questions in different countries in the world including: 1) explicit "eternity clauses" and explicit competence of the constitutional court to review amendments from point of view of substantiality; 2) explicit "eternity clauses", silence on the competence and further either a self-supporting decision of the constitutional court to review amendments, or a refusal to judicial review and maintenance of "eternity clauses" rather as "soft law"; 3) absence of explicit "eternal clauses"supplemented by an activist judicial position in preservation of certain parts of the constitution on the basis of interpretation; 4) absence of explicit "eternal clauses" and refusal to judicial review of amendments. The paper considers jurisprudence of different bodies of constitutional review. The derived conclusions are applied to decisions of the Russian Constitutional Court which denies reviewing amendments at the moment, but could being more activist and fully assuming this function in the future.

Keywords

unconstitutional constitutional amendments, constitutional review, the Constitutional Court of the Russian Federation, laws of the Russian Federation on constitutional amendments.

Citation

Troitskaya A. (2016) Rossiyskiy Konstitutsionnyy Sud i proverka popravok k konstitutsii: kak raspakhnut' priotkrytuyu dver' [The Russian Constitutional Court and Review of Constitutional Amendments: To Open Wide the Door Ajar]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 96-115. (In Russian).

References

Albert R. (2010) Constitutional Handcuffs. Arizona State Law Journal, vol. 42,

no. 3, pp. 663-715. Albert A. (2016) Kak vnosit' izmeneniya v pravila vneseniya konstitutsion-nykh popravok [Amending constitutional amendment rules]. Sravnitel'-noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 64-95. Antonov A. (2015) Konstitutsionnyy sovet Frantsii: poryadok formirovaniya i proekty reformirovaniya [Constitutional Counsel in France: Forming and Projects of Reform]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 88-105. (In Russian). Arné S. (1993) Existe-t-il des normes supra-constitutionnelles? Contribution à l'étude des droits fondamentaux et de la constitutionnalité. Revue du droit public, vol. 109, no. 2, pp. 459-512. Avak'yan S. A. (2012) Nuzhna li konstitutsionnaya reforma v Rossii? [Is there a Need for Constitutional Reform in Russia?]. Konstitutsionnoe i muni-tsipal'noe pravo, no. 9, pp. 2-9. (In Russian). Barak A. (2011) Unconstitutional Constitutional Amendments. Israel Law

Review, vol. 44, no. 3, pp. 321-341. Bernal C. (2014) Nekonstitutsionnye popravki k konstitutsii v sudebnoy prak-tike Kolumbii: analiz obosnovaniya i znacheniya doktriny zameshcheniya konstitutsii [Unconstitutional constitutional amendments in the case study of Colombia: An analysis of the justification and meaning of the consti-

tutional replacement doctrine]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 68-83. (In Russian).

Chetvernin V. A. (ed.) (1997) Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii: problemnyy kommentariy [Constitution of the Russian Federation: An Explanatory Commentary], Moscow: Moscow Public Science Foundation. (In Russian).

Dellinger W. (1983) The Legitimacy of Constitutional Change: Rethinking the Amendment Process. Harvard Law Review, vol. 97, no. 2, pp. 386-432.

Dixon R. (2011) Constitutional Amendment Rules: A Comparative Perspective. In: Ginsburg T., Dixon R. (eds.) Comparative Constitutional Law, Cheltenham; Northampton, MA: Edward Elgar, pp. 96-111.

Dixon R., Landau D. (2016) Transnatsional'nyy konstitutsionalism i ograni-chennaya doktrina nekonstitutsionnogo ismeneniya konstitutsii [Transnational Constitutionalism and a Limited Doctrine of Unconstitutional Constitutional Amendment]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 32-63. (In Russian).

Garlicki L., Garlicka Z. (2014) Nekonstitutsionnye popravki k konstitutsii: sushchestvuet li problema i naidetsya li reshenie? [Unconstitutional Constitutional Amendments: A Probable Problem and Feasible Solution?]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 86-99. (In Russian).

Gözler K. (2008) Judicial Review of Constitutional Amendments: A Comparative Study, Bursa: Ekin Press.

Halmai G. (2012) Unconstitutional Constitutional Amendments: Constitutional Courts as Guardians of the Constitution? Constellations, vol. 19, no. 2, pp. 182-203.

Jacobsohn G. J. (2006) Nekonstitutsionnaya konstitutsiya: Sravnitelnyy obzor [Unconstitutional Constitution? A Comparative Perspective]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 145-161. (In Russian).

Kenenova I. P., Troitskaya A. A., Shustrov D. G. (2015) Sravnitel'noe konstitutsionnoe pravo v doktrinei sudebnykh reshenijach [Comparative Constitutional Law in Doctrine and Jurisprudence]. Moscow: KRASAND. (In Russian).

Kommers D., Miller R. A. (2012) The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Durham; London: Duke University Press.

Krasnov M. (2016) Tolkovaniya Konstitutsii kak eyo fakticheskie popravki [Interpretations of the Constitution as Its Actual Amendments]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 77-91. (In Russian).

Kryazhkov V. A. (2016) Popravki k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii: pravovye osnovy, predely i ikh obespechenie [The Russian Constitution Amendments: Legal Basis, Limits and their Performance]. Gosudarstvo i Pravo, no. 1, pp. 5-12. (In Russian).

Lukianova E. A. (2000) Konstitutsiya v sudebnom pereplete [The Constitution: Judicial Hard Covered Edition]. Zakonodatel'stvo, no. 12, pp. 47-61. (In Russian).

Maklakov V. V. (2006) Konstitutsionnoe pravo zarubezhnykh stran [Constitutional Law of Foreign Countries], Moscow: Wolters Kluwer. (In Russian).

O'Connell R. (1999) Guardians of the Constitution: Unconstitutional Constitutional Norms. Journal of Civil Liberties, vol. 4, no. 1, pp. 48-75.

Pfersmann O. (1993) La révision constitutionnelle en Autrishe et en Allemagne fédérale: théorie, pratique, limites. In: La révision de la Constitution: Actes des journées d'études des 20 mars et 16décembre 1992, Paris: Economica, pp. 7-65.

Roznai Y. (2014) Unconstitutional Constitutional Amendments: A Study of the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers. A thesis submitted to the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy, London.

Roznai Y., Yolcu S. (2012) An Unconstitutional Constitutional Amendment-The Turkish Perspective: A Comment on the Turkish Constitutional Court's Headscarf Decision. International Journal of Constitutional Law, vol. 10, no. 1, pp. 175-207.

Sajo A. (2001) Samoogranichenie vlasti (Kratkiy kurs konstitutsionalizma) [Self-restraint of the Government Power: An Introduction to Constitutionalism], Moscow: Yurist. (In Russian).

Sartori G. (1962) Constitutionalism: a preliminary discussion. American Political Science Review, vol. 56, no. 4, pp. 853-864.

Saunders Ch. (2011) Judicial Engagement with Comparative Law. In: Ginsburg T., Dixon R. (eds.) Comparative Constitutional Law, Cheltenham; Northampton, MA: Edward Elgar, pp. 571-598.

Schmitt C. (2008) Constitutional Theory, Durham: Duke University Press.

Stith R. (1996) Unconstitutional Constitutional Amendments: The Extraordinary Power of Nepal's Supreme Court. American University International Law Review, vol. 11, no. 1, pp. 47-77.

Tushnet M. (2016) Krest'yane s vilami i rabochie s tvitterom: konstitutsion-nye revolutsii i konstituiruyushchaya vlast' [Peasants with pitchforks,

and toilers with Twitter: Constitutional revolutions and the constituent power]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 15-31 (In Russian).

Tocqueville A. (1992) Democratiya v Amerike [Democracy in America], Moscow: Progress. (In Russian).

Troitskaya A. A. (2010) Predely peresmotra konstitutsii: formal'nyy i soderzha-teïnyy aspekty [Limits of Revision of a Constitution: Procedural and Substantial Aspects]. Vestnik Moskovskogo universiteta, Seriya 11, Pravo, no. 1, pp. 58-67. (In Russian).

Vedel G. (1949) Le Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris: Sirey.

Verpeaux M., de Montalivet P., Roblot-Troizier A., Vidal-Naquet A. (2011) Droit constitutionnel. Les grandes décisions de la jurisprudence, Paris: Presses Universitaires de France.

Vile J. R. (1995) The Case against Implicit Limits on the Constitutional Amending Process. In: Levinson S. (ed.) Responding to Imperfection: The Theory and Practice of Constitutional Amendment, Princeton: Princeton University Press.