CC BY
223Толкования Конституции как ее фактические поправки
Михаил Краснов
В статье поставлен вопрос о том, не скрывается ли за необходимостью конкретизации конституционных норм органом конституционной юстиции в действительности их изменение и дополнение. Выяснение данного вопроса диктуется, по мнению автора, тем, что если решения такого органа содержат фактические конституционные поправки, то это следует оценивать отрицательно. Не только потому, что это далеко выходит за рамки компетенции органа конституционной юстиции, но и потому, что тем самым орган, который призван стоять на страже конституции, на самом деле вторгается в прерогативы учредительной власти. При этом, если конституционность поправок к конституции, внесенных парламентом, вправе проверить орган конституционной юстиции, то его собственные толкования, представляющие собой фактические конституционные поправки, проверять некому. Поставленный в статье вопрос исследуется на основе изучения решений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о толковании Конституции. В этих целях для анализа взяты все его тринадцать постановлений по делам о толковании российской Конституции, начиная с самого первого - от 23 марта 1995 года. Кроме того, проанализированы восемь определений Конституционного Суда, которые, хотя и называются по-разному, содержат в себе аргументированные отказы в рассмотрении запросов о толковании Конституции - либо из-за ненадлежащего субъекта запроса, либо из-за того, что Суд не обнаружил неопределенности, которую необходимо устранить. Перед анализом этих решений в статье рассматривается вопрос о том, какие ограничения для принятия решений о толковании Конституции содержатся в законодательстве и правовых позициях Конституционного Суда. Автор предоставляет читателю возможность самому оценить, содержатся ли в постановлениях Конституционного Суда фактические поправки, чему служит составленная им таблица, включающая краткое содержание решений. По мнению автора, среди таких решений можно обнаружить три, которые являются фактическими конституционными поправками, из которых одна не соответствует некоторым основам конституционного строя.
^ Орган конституционной юстиции; Конституционный Суд Российской Федерации; толкование Конституции;устранение неопределенности; конституционные поправки; ограничения для толкования; судейский активизм
В дискуссии о причинах, содержании, пределах и степени конституционности конституционных поправок1, среди прочего, рассматри-
1 См., например: Медушевский А. Конституция России: пределы гибкости и возможные интерпретации в будущем // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2 (63). С. 11-21; Хованская А.В.,
Гончаров Д. В. Аверсия: опыт российского конституционного правосудия // Общественные науки и современность. 2013. № 3. С. 57-69; СмукП. Конституционные изменения и конституционная реальность в Венгрии // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 5 (96). С. 32-43; Гарлицкий Л., Гарлиц-кая З. А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение?
вается возможность органа конституционной юстиции контролировать конституционность поправок. Однако до сих пор, насколько мне известно, не ставился вопрос о возможности
// Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 86-99; Барабаш Ю. Опыт конституционного реформирования в Украине: в поисках европейского идеала // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 22-33; Загретди-нов В. Конституционное орудие политической борьбы // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 5 (108). С. 104-119; Кряжков В.А. Поправки к Конституции Российской Федерации: правовые основы, пределы и их обеспечение // Государство и право. 2016. № 1. С. 5-12.
органа конституционной юстиции быть автором фактических конституционных поправок. На одном из круглых столов в Институте права и публичной политики я выдвинул гипотезу, что такая роль вполне вероятна при принятии решений по делам о толковании Конституции.
1. Постановка задачи и методика анализа
Настоящая статья представляет собой попытку проверить эту гипотезу на примере Конституционного Суда Российской Федерации (далее — Конституционный Суд, Суд). С этой целью были проанализированы все его 13 постановлений2 по делам о толковании,начиная с первого — от 23 марта 1995 года и кончая последним — от 1 июля 2015 года. Из анализа не были исключены также 8 определений по запросам о даче толкования Конституции, где Конституционный Суд по разным основаниям отказывал в рассмотрении дела. Эти определения были интересны, главным образом, тем, что в них ярко высвечены разного рода ограничения возможности толкования. В реальности Суд нередко фактически толкует конституционные нормы и за пределами дел об официальном толковании. Однако автор ограничился анализом постановлений исключительно по таким делам.
Имеет ли проблема легальной возможности внесения фактических конституционных поправок органами конституционной юстиции практический смысл? Безусловно. И тут не имеет значения, действуют ли эти органы как инструменты политических институтов власти или принимают решения вопреки их позиции, расширяют ли толкования рамки основных прав (кстати, не всегда расширение пределов прав следует оценивать положи-
2 Такое число показывает Справочная правовая система «КонсультантПлюс», с помощью которой в настоящей статье проанализированы все нормативные акты и судебные решения. В том числе в 1998 году — два. Отмечаю это, поскольку Е. В. Колесников и Ю. В. Степанова пишут, что в 1998 году было принято три постановления о толковании (см.: Колесников Е.В., Степанова Ю.В. Толкование конституционных норм Конституционным Судом Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 41-45, 46).
тельно) или сужают. Важно, что фактическое изменение конституционного текста происходит политически неответственным органом. При этом такой орган не только выходит за рамки своей компетенции и вторгается в прерогативы учредительной власти, но и оказывается даже выше этой власти3. Ведь если говорить о России, то поправки к главам 3-8 Конституции не только вносятся в особом порядке (ст. 136 Конституции), но и конституционность соответствующего закона может быть проверена Конституционным Судом (хотя пока неизвестно, как он отреагирует на подобный запрос). А вот решения самого Суда о толковании Конституции, согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»4, окончательны и не подлежат обжалованию, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами.
В настоящей статье я не погружаюсь в теорию толкования, как и не даю определение толкования, не классифицирую и не оцениваю характер конкретных толкований Суда. Свою задачу я видел скорее как задачу экспертную, нежели теоретическую. Поэтому, повторю, для анализа были взяты только постановления по делам о толковании тех или иных конституционных положений, и оценивались они лишь с точки зрения отсутствия или фактического наличия новых норм в таких решениях Суда.
2. Вопрос о целесообразности института официального толкования Конституции
Полномочие органа конституционной юстиции толковать конституцию во многих государствах или отсутствует, или ограничено.
3 Между тем некоторые исследователи фактически пытаются оправдать толкования органа конституционной юстиции, по существу, создающие новые конституционные нормы, и тем самым «подправляющие» конституцию (см. об этом подробнее, например: Гад-жиев Х. Пределы толкования норм Конституции Конституционным Судом // Право и политика. 2000. № 12. С. 31-38).
4 Собрание законодательства Российской Федерации.
1994. № 13. Ст. 1447.
Пример последнего можно видеть, скажем, в Основном законе ФРГ, который допускает толкование Федеральным конституционным судом лишь «в связи со спорами об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами...» (ст. 93). Российская Конституция право Конституционного Суда толковать Конституцию закрепляет (ч. 5 ст. 125) без всяких оговорок (сужая лишь круг субъектов запросов о толковании). Возможно, поэтому российские исследователи относятся к такой прерогативе как к чему-то вполне обычному и даже полезному. Например, В. А. Кряжков утверждает, что «судебное толкование Конституции становится средством, обеспечивающим единообразное ее применение, оперативное устранение противоречий и пробелов и в целом создающим предпосылки конституционной стабильности, поскольку через толкование происходит актуализация конституционных положений, образно говоря, без хирургического вмешательства в эти положения»5.
Безусловно, в любой юридической конституции есть двусмысленные, противоречивые или слишком общие положения, которые при их реализации могут восприниматься (трактоваться) каждым органом власти по-разному. В таких случаях, действительно, необходима «третейская» инстанция, которая, основываясь на предположении о замысле конституционного законодателя, исходя из семантики, принципов права, правовой логики, духа данной конституции и т. п., способна выявить единственный (не говорю - истинный) смысл той или иной нормы. Но нужно ли выявление смысла конституционной нормы осуществлять посредством специальной процедуры - рассмотрения дела о толковании? Ведь он вполне может быть выявлен в рамках абстрактного или конкретного нормо-контроля, разрешения спора о компетенции, даже конституционной жалобы. Собственно, это и происходит при рассмотрении такого рода дел. Дела же о толковании открывают (даже чисто психологически) перед Конституционным Судом гораздо более широкие воз-
5 Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. М. : Норма : ИНФРА-М, 2012. С. 587.
можности для такой интерпретации, которая может исказить дух Конституции. И при этом Конституционный Суд является последней инстанцией, мнение которой можно нейтрализовать, только изменив соответствующие конституционные нормы. При этом презумпция высшей юридической квалификации и полной объективности судей мало основана на реальной жизни.
Судейский активизм - явление, ставшее обычным для современной правовой практики. Но это не значит, что нужно оправдывать его расширение, ибо это представляет опасность для самой судебной власти. В частности, получая право толковать конституционный текст, Суд неизбежно втягивается в политические и даже мировоззренческие противостояния, что не может пройти бесследно для его деятельности. Разумеется, и без дел о толковании огромную долю в деятельности Конституционного Суда составляют дела, которые можно отнести к политическим. Но, повторю, дела о толковании гораздо более быстро и явно вовлекают Суд в политическую борьбу.
В. А. Кряжков утверждает, что необходимость в толковании конституции «больше всего ощущается в ситуации реформирования государственно-правовых систем»6. С отвлеченных позиций такое утверждение верно. Но если смотреть с позиций реальной жизни, то в период становления конституционного строя, особенно после долгих лет торжества не-права, как раз еще более опасно предоставлять одному органу полномочие по конституционному толкованию, ибо есть слишком весомые основания полагать, что этот орган либо будет «подыгрывать» одному из политических институтов публичной власти, либо падет жертвой институтов, в руках которых законодательное регулирование формирования и компетенции органа конституционной юстиции (опыт России, Польши, Венгрии свидетельствует об этом).
Итак, с учетом сказанного целесообразно было бы отказаться не только от института судебного, но и вообще официального толкования Конституции. Но если и сохранять его, то более приемлемым представляется, например, порядок, анало-
6 См.: Там же.
гичный существовавшему в России до принятия Конституции РФ 1993 года: право толкования конституционных норм принадлежало Верховному Совету РФ, чьи решения, однако, мог проверять Конституционный Суд7. Конечно, сегодня российский парламент имеет радикально иную структуру. Тем не менее не вижу принципиальных препятствий для принятия согласованных обеими палатами постановлений, толкующих Конституцию РФ. Иное дело, что эти постановления, на мой взгляд, должны подвергаться обязательной проверке Конституционным Судом. Возможен и способ, предусмотренный, например, статьей 84 Конституции Бельгии, когда толкование осуществляется только законом (это, правда, относится к толкованию законов, но может быть распространено и на конституционное толкование).
Конечно, в случае парламентского толкования Конституции законодательный орган получает серьезное преимущество перед Президентом и правительством. Но учитывая огромный авторитарный потенциал института президента (это касается любой страны с президенциалистской системой), такое парламентское полномочие нужно было бы рассматривать не как нарушение равновесия в системе публичной власти, а, напротив, как механизм, направленный на уравновешивание властных прерогатив в этой системе.
3. Ограничения для судебного толкования
Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», да и сам Конституционный Суд в своих решениях, видимо, сознавая огромное значение решений о конституционном толковании, ограничивают как саму возможность принятия таких решений, так и их содержание.
В соответствии с частью 5 статьи 125 российской Конституции, сужен круг субъектов, имеющих право подавать в Конституционный Суд запросы о толковании. Таким правом обладают лишь Президент, палаты Федерального Собрания, правительство и органы законодательной власти субъектов
7 В базе СПС «КонсультантПлюс» есть два таких постановления Конституционного Суда РФ.
Федерации. По другим вопросам, напомню, в Суд могут обращаться также одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Верховный Суд. Конституционный Суд неоднократно отказывал в рассмотрении дел о толковании Конституции как раз по данному основанию.
Статья 72 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает и усложненный порядок для принятия решения о толковании: оно должно быть принято квалифицированным большинством (2/3 от числа действующих судей). В свое время В. А. Туманов, правда, высказал мнение, что такой кворум для принятия решений о толковании следует снизить8, но это обоснованно подверглось критике в литературе9.
В статье Е. В. Колесникова и Ю. В. Степановой указывается и на такую особенность решений Суда о толковании: «Они обладают наивысшей юридической силой, соответствующей силе самого интерпретируемого акта — Основного закона РФ»10 (в цитатах курсив мой. — М. К.). Это, по-моему, сомнительный тезис. Не только потому, что нельзя смешивать принцип «обжалованию не подлежит» с высшей юридической силой, но и потому, что, говоря о толковании, недопустимо уподоблять их правовым нормам.
В своем Особом мнении к Определению Конституционного Суда от 5 ноября 1998 года Т. Г. Морщакова сформулировала несколько ограничений, установленных самим Судом: «Конституционный Суд в своих прежних определениях об отказе в принятии обращений к рассмотрению, в том числе и запросов о толковании отдельных конституционных положений, неоднократно указывал, что не признает допустимыми такие запросы, если они не связаны с возможным применением конституционной нормы, имеют су-
8 См.: Туманов В.А. Пять лет Конституционной юстиции в России: уроки, проблемы, перспективы // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 6. С. 10 — 15, 13.
9 См., например: Колесников Е. В., Степанова Ю. В. Указ. соч. С. 47.
10 Там же. О том же говорится в статье: Гаджиев Х.
Указ. соч. С. 32.
губо теоретическую или, напротив, чисто политическую направленность, либо фактически рассчитаны на дополнение [правильнее сказать "изменения". - М. К.] конституционного текста и содержат ходатайство о толковании таких положений, которые в Конституции не за-креплены»11.
В. А. Кряжков, повторяя названные, добавляет к ним и такие ограничительные условия еще на стадии принятия запроса к рассмотрению. Запрос не может быть принят, если:
1) по предмету запроса о толковании Судом было принято постановление, сохраняющее свою силу;
2) результатом толкования конституционной нормы станет признание ее недействующей;
3) содержится просьба об одновременном толковании нескольких положений Конституции, не имеющих единого предмета;
4) заявитель полагает, что решение вопроса требует принятия закона;
5) под прикрытием толкования будет осуществлен предварительный контроль законопроекта, обсуждаемого в палате Федерального Собрания;
6) законом уже урегулированы соответствующие отношения (в ином случае это означало бы осуществить проверку конституционности такого закона в ненадлежащей процедуре)12.
Большинство из названных ограничений довольно легко соблюсти, так как они имеют сравнительно четкие критерии. Гораздо сложнее соблюсти главное условие: недопустимость такого толкования Конституции, которое означает фактическое изменение конституционных норм. Тут настолько тонка грань, отделяющая решение о толковании от создания фактически новой нормы, что ее легко перейти.
11 Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 года № 134-О по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 Раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 46. Ст. 5701.
12 См.: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. С. 590.
4. Устранение неопределенности или новая норма?
В статьях 105 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» указывается смысл решения о толковании - устранение неопределенности. Интересно заметить, что вторые части обеих статей, где решение о толковании как раз ограничивается лишь задачей устранения неопределенности, были введены в декабре 2015 года с целью легализовать возможность признания решений международных органов (главным образом Европейского Суда по правам человека) по защите прав и свобод человека не соответствующими Конституции. Но сейчас я обращаю внимание не на содержание этих норм, а на то, что Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» «имплементировал» правовую позицию самого Суда, которую он выразил, в частности, в упомянутом Определении от 5 ноября 1998 года, где установил, что цель толкования состоит «в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение,исполне-ние и использование» (п. 4 мотивировочной части). Собственно, так обычно и рассматривается цель толкования в научной и учебной литературе по конституционному праву. Например, в учебнике Е. И. Козловой и О. Е. Ку-тафина эта цель видится «в том, чтобы юридически точно определить, как понимать норму Конституции»13.
Однако задачей не менее трудной, чем устранение неопределенности, является оценка существования последней. В качестве примера можно привести упомянутое Определение от 5 ноября 1998 года14, в котором Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие неопределенности в вопросе (его задала Государственная Дума), является
13 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. 4-е изд. М. : Проспект, 2008. С. 77.
14 Я обращаюсь к нему так часто, поскольку в нем содержится немало правовых позиций. Неслучайно некоторые авторы рассматривают это Определение наряду с постановлениями о толковании, исходя из того, что оно «имеет определенное значение для отечественного правоведения» (Колесников Е.В., Степанова Ю.В. Указ. соч. С. 47).
ли срок осуществления полномочий Президента РФ, начиная с 1991 года, первым из двух подряд сроков, свыше которых Президент не имеет право занимать эту должность (ч. 3 ст. 81 Конституции). Другое дело, что Суд не только фактически проигнорировал одно из ограничительных условий — «политическую направленность» запроса (в нем содержалась презумпция недобросовестности Президента), но и удовлетворил его, что обоснованно подвергла критике Т. Г. Морщакова в своем Особом мнении.
Еще одним сложным случаем является наличие неопределенности, вызываемой не неясностью конституционной нормы, а, по сути, отсутствием соответствующего правового регулирования. Так, Конституционный Суд справедливо не увидел неопреде-ленности в запросе Государственного Совета Республики Коми и в пункте 2 мотивировочной части Определения от 18 января 2011 года15 указал, что «заявитель, по сути, ставит вопрос не о толковании содержащихся в Конституции Российской Федерации положений, а о внесении в нее новых».
Исключительное право определять наличие неопределенности конституционных норм и устранять ее, предоставленное одному орга-
15 Определение Конституционного Суда РФ от 18 января 2011 года № 113-О-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Совета Республики Коми о толковании статей 12, 130 и части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
ну, даже если предполагается его политическая нейтральность, усиливает дисбаланс в системе публичной власти. Когда мы хотим что-то разъяснить другому, то делаем это с привлечением новых слов, понятий. Следовательно, понятие «определенность» легко подвержено возможности создания, пусть и без умысла, нового правила. Поэтому, даже если представить, что судьи абстрагируются от царящей в обществе идейно-политической атмосферы, от политической конъюнктуры и т. п., все равно нельзя гарантировать соблюдение тонкой грани между ликвидацией неопределенности и фактическим созданием конституционной нормы (конституционной поправкой).
А теперь перейду собственно к анализу конкретных решений Конституционного Суда о толковании.
5. Постановления о толковании, вводящие новые нормы
Для того чтобы читатель сам мог сделать свои умозаключения, я составил таблицу, в которой перечислил все дела о толковании, а также краткую суть вопросов и решений Суда. Можно заметить, что в этих решениях содержится больше толкований — 22, нежели самих дел, которых, повторю, на сегодняшний день 13. Это вызвано тем, что, во-первых, в ряде дел рассматривается несколько норм российской Конституции, а во-вторых, заявители порой задают по несколько вопросов.
Постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ
Реквизиты постановления Краткое изложение вопросов, поставленных в запросах о толковании Суть решения
от 23 марта 1995 года № 1-П по делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации Распространяется ли 14-дневный срок, установленный для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции? 1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. 2. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. 3. Толкование, содержащееся в пунктах 1 и 2, не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции.
Реквизиты постановления Краткое изложение вопросов, поставленных в запросах о толковании Суть решения
от 12 апреля 1995 года № 2-П по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации 1. Тождественно ли общее число депутатов Государственной Думы ее численному составу, установленному статьей 95 (часть 3) Конституции, либо оно означает число фактически избранных депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке? 2. Является ли указание на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания? 1. Положение об общем числе депутатов Государственной Думы следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы - 450 депутатов. 2. Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты.
от 31 октября 1995 года № 12-П по делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации Какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Конституции? Поправки в смысле статьи 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ.
от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации Какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в статью 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Федерации? Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа включаются в текст статьи 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта Федерации, принятого в установленном им порядке.
от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации 1. Что стоит за понятием «принятый федеральный закон»? 2. Какая из палат Федерального Собрания направляет Президенту РФ принятый федеральный закон? 3. Могут ли случаи возвращения Президентом принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение? 1. Под «принятым федеральным законом» по смыслу части 1 статьи 107 Конституции РФ понимаются: - законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с частями 1, 2, 3 и 4 статьи 105 Конституции РФ; - законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции; - законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции. 2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума. 3. Отклонение федерального закона Президентом означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур. 4. Положение части 3 статьи 107 Конституции о том, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, положение части 4 статьи 105 о 14-дневном сроке в толковании, которое дано Постановлением Конституционного Суда от 23 марта 1995 года, а также положения частей 1 и 3 статьи 107 Конституции. Если отклоненный Президентом федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.
от 14 июля 1997 года № 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Кон- Каков характер отношений между двумя субъектами федерации в случае вхождения одного в другой? 1. Вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одно-
Реквизиты постановления Краткое изложение вопросов, поставленных в запросах о толковании Суть решения
ституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области временно составляет часть другого субъекта Федерации - края или области. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: «вхождение» предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области. 2. Вхождение автономного округа в состав края, области не изменяет их конституционно-правовой природы как субъектов Российской Федерации и не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса - территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство и т. п. гарантиями, тем, что для изменения его статуса не требуется согласия или предварительного разрешения края, области. 3. Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти. В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ.
от 16 июня 1998 года № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации Вытекает ли из статей 125, 126 и 127 (ныне исключена) Конституции полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов проверять конституционность нормативных актов и признавать их утрачивающими юридическую силу или это является исключительной компетенцией Конституционного Суда? 1. Предусмотренное статьей 125 Конституции полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции федеральных законов и иных нормативных актов, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению, относится к компетенции только Конституционного Суда. 2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности этого закона, независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции. 3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ.
от 11 декабря 1998 года № 28-П по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации 1. Вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ? 2. Каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на указанную должность? 1. Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. 2. Обязательным последствием трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства - вне зависимости от того, какой из возможных вариантов представления кандидатов при этом использовался, - является назначение Президентом Председателя Правительства, роспуск Государственной Думы и назначение новых выборов.
Реквизиты постановления Краткое изложение вопросов, поставленных в запросах о толковании Суть решения
от 27 января 1999 года № 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации 1. Правильно ли, что понятие «система федеральных органов исполнительной власти» включает в себя Правительство, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом? 2. Правильно ли, что понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» есть внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти, и только эту внутреннюю организацию Председатель Правительства представляет Президенту для утверждения? 1. В систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. 2. Понятие «структура федеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий. Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ, которые не должны противоречить Конституции и федеральным законам. При этом такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.
от 6 июля 1999 года № 10-П по делу о толковании положений статьи 92 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации 1. Относятся ли содержащиеся в части 3 статьи 92 Конституции слова «во всех случаях» только к тем случаям, которые упомянуты в части 2 данной статьи (три основания для досрочного прекращения президентских полномочий), либо возможно расширительное толкование этих слов? 2. Допускает ли Конституция временное исполнение обязанностей Президента РФ Председателем Правительства в случаях, не названных в части 2 данной статьи? 3. Должно ли временное исполнение Председателем Правительства обязанностей Президента безусловно повлечь за собой назначение новых выборов Президента либо возможно возобновление исполнения Президентом своих полномочий? 1. Предусмотренное частью 3 статьи 92 Конституции положение о временном исполнении Председателем Правительства обязанностей Президента РФ распространяется на случаи досрочного прекращения исполнения Президентом своих полномочий, перечисленные в части 2 статьи 92 Конституции, а также на иные исключительные случаи, когда Президент своим решением возлагает на Председателя Правительства РФ выполнение своих обязанностей или когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении исполнения обязанностей Президента на Председателя Правительства. 2. Председатель Правительства РФ исполняет обязанности Президента соответственно до момента возвращения действующего Президента к исполнению своих обязанностей либо до вступления в должность вновь избранного Президента. 3. При досрочном прекращении исполнения Президентом своих полномочий по основаниям, указанным в части 2 статьи 92 Конституции, проводятся выборы нового Президента РФ в соответствии с Конституцией.
от 11 ноября 1999 года № 15-П по делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации Прекращаются ли полномочия Государственной Думы при ее роспуске с момента начала работы Государственной Думы нового созыва или с момента роспуска? Роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
от 11 июля 2000 года № 12-П по делу о толковании положений статей 91 и 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия 1. Препятствует ли установленная статьей 91 неприкосновенность Президента возможности запрашивать и получать информацию о состоянии его здоровья в целях решения вопроса о наличии стойкой неспособности осуществлять принадлежащие ему полномочия? 2. Отменяет ли статья 91 Конституции действие в отношении Президента положений Основ законодательства об охране здоровья граждан, касающихся процедуры определения временной нетрудоспособности и выдачи листка нетрудоспособности, порядка уста- 1. Положение статьи 91 о неприкосновенности Президента РФ не связано с процедурами, вытекающими из возможности прекращения исполнения полномочий Президента досрочно в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие емуполномочия. 2. По второму и третьему вопросам Конституционный Суд отказался отвечать, так как в одном случае это выходит за рамки дела о толковании Конституции, во втором составляет прерогативу законодателя, хотя четко это Суд не сформулировал. Но «порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия не может быть облегченным, упрощенным».
Реквизиты постановления Краткое изложение вопросов, поставленных в запросах о толковании Суть решения
новления степени утраты трудоспособности? 3. Какова процедура прекращения исполнения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия?
от 1 июля 2015 года № 18-П по делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации Допустим ли перенос в конституционно значимых целях даты очередных выборов депутатов Государственной Думы, сопряженный с незначительным в месячном выражении уменьшением пятилетнего срока полномочий, на который согласно Конституции избиралась Государственная Дума текущего созыва? Положения статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции РФ во взаимосвязи с другими ее положениями не исключают возможности однократного изменения федеральным законом даты очередных выборов, ведущего к сокращению реального (фактического) срока полномочий Государственной Думы текущего созыва, при условии, что такое сокращение: - осуществляется в конституционно значимых целях, - заблаговременно, - не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности, - является минимально незначительным.
Представленная таблица позволяет читателю судить, вводит или нет Конституционный Суд фактически новые конституционные нормы. Я же выскажу свою оценку: среди перечисленных толкований содержатся три, которые представляют собой фактически новые конституционные нормы. Но сначала обращу внимание еще на два решения, чтобы подчеркнуть сложность выявления фактически новых норм в толкованиях Конституции.
В Постановлении Суда от 27 января 1999 года Суд пришел к выводу, что Президент Российской Федерации может самостоятельно определять систему федеральных органов исполнительной власти, если это не урегулировано законодателем. Сначала я счел это фактически новой нормой. Но затем склонился к мысли, что речь идет о частном случае общего разрешения Президенту регулировать нормативными указами восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения «при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»16. Кстати, такое разре-
16 Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября
шение есть пример толкования, данное в решении по делу о конституционности президентского указа, а вовсе не по запросу о толковании.
В Постановлении от 1 июля 2015 года по делу о сокращении срока полномочий Государственной Думы нет фактически новой нормы. Но оно не может считаться и решением о толковании, устранением неопределенности: перед нами не более чем «однократное» (термин Конституционного Суда) разрешение нарушить Конституцию.
Попытаюсь теперь убедить читателя в том, что в трех решениях о толковании содержатся фактически новые конституционные нормы.
1. Постановление от 23 марта 1995 года (толкование части 4 статьи 105 и статьи 106), согласно которому Совету Федерации разрешено не соблюдать 14-дневный срок, отведенный ему частью 4 статьи 105 Конституции РФ для одобрения или отклонения принятых Госдумой законов, если речь идет о законе по вопросу, отнесенному статьей 106 к числу обязательных для рассмотрения.
1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320.
В данном случае, на мой взгляд, мы имеем дело именно с новой нормой, а не конкретизацией существующей. Разумеется, между положениями указанных статей есть противоречие, которое необходимо было устранить. Но все же не ценой создания фактической нормы. Аргументом тут может служить аналогия с таким же 14-дневным сроком, который Конституция дает Президенту для подписания и обнародования законов (ч. 2 ст. 107), тем более что Президент, в отличие от Совета Федерации, не может какие-то законы оставить без рассмотрения.
На это могут возразить, сказав, что Совет Федерации — коллегия, тогда как Президенту ни с кем обсуждать закон не требуется. Но, во-первых, процесс рассмотрения закона в верхней палате принципиально отличается от рассмотрения в нижней, особенно во втором чтении. Ведь одно дело — обсуждать каждую поправку (пусть даже это далеко не всегда происходит на самом деле) и другое — рассматривать принятый Госдумой закон в целом. А во-вторых, как в Совете Федерации, так и в Администрации Президента основную роль при оценке законов играют юридические службы — Правовое управление Аппарата Совета Федерации (ст. 103 Регламента Совета Федерации)17 и Государственно-правовое управление Президента, которые дают заключения, на основе которых часто формируется позиция соответственно членов Совета Федерации и Президента. Регламент Совета Федерации предусматривает, что закон, поступивший из Думы, передается также профильному комитету (ст. 103), но тогда тем более облегчается рассмотрение закона на пленарном заседании палаты.
Таким образом, границами толкования по данному вопросу, которое устранило бы противоречивость (неопределенность) и не перешло в качество фактической поправки, на мой взгляд, могли бы выступить рекомендации Суда в адрес Думы и Совета Федерации согласовывать графики работы в случае принятия законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, устанавливать пер-
17 См.: Постановление Совета Федерации от 30 января
2002 года № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 7. Ст. 635.
воочередность рассмотрения таких законов в верхней палате, исключить норму пункта 6 статьи 103 Регламента Совета Федерации о том, что «если федеральный закон, подлежащий в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в Совет Федерации менее чем за пять рабочих дней до очередного заседания Совета Федерации, то он принимается к рассмотрению и не рассматривается на этом заседании палаты», и т. п.
2. Постановление от 22 апреля 1996 года (толкование статьи 107 Конституции), согласно которому возвращение федерального закона Президентом РФ в случае нарушения установленных требований к порядку принятия законов, условий и процедур не является отклонением.
Тут сложный, с конституционно-правовой точки зрения, случай. И это отразилось в тексте Постановления Суда. В частности, в пункте 5 его мотивировочной части говорится: «Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент Российской Федерации может возвращать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции Российской Федерации и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований». Вот так: «из Конституции не следует», но «Президент вправе вернуть».
Данное противоречие своим возникновением обязано на самом деле тому, что, с одной стороны, перед нами явно «скрытое (подразумеваемое)» полномочие Президента, которое вытекает из его ролей гаранта Конституции и обеспечителя согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч. 1 ст. 80 Конституции).
С другой стороны, феномен «скрытых» полномочий потому так и назван, что не требует внесения в конституционный текст соответствующих норм. Как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда, «Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83 — 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации»18.
Таким образом, Конституционный Суд мог бы просто подтвердить или сослаться на свое более раннее постановление вместо того, чтобы вводить, по существу, новую конституционную норму под видом толкования. Впрочем, позже Суд фактически дезавуировал данное толкование19.
18 Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.
19 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй ми-
3. Постановление от 11 декабря 1998 года (толкование части 4 статьи 111), согласно которому Президент РФ вправе дважды или трижды представлять одного и того же кандидата на должность Председателя Правительства.
Это толкование, в отличие от предыдущих, не просто фактически дополняет Конституцию, но и не соответствует нескольким основам конституционного строя России (статьям 1, 3, 10)20.
Исследователи обратили внимание прежде всего на отказ Конституционного Суда рассмотреть дело в срочном порядке, пока шел процесс назначения нового премьера. Так, В. В. Лапаева пишет: «Конституционный Суд рассмотрел данный запрос Государственной Думы лишь 29 декабря 1998 года, хотя он был направлен еще в апреле <...> Если бы Суд решил этот вопрос быстро и правильно, как того требовали государственная значимость и политическая острота дела, страна, как минимум, избежала бы сентябрьского политического кризиса21. Но Суд, исходя из ложно понятого в данном случае принципа правового равенства, поставил запрос в общую очередь (хотя практика работы Суда знает случаи и внеочередного рассмотрения актуальных с его точки зрения дел)»22.
ровой войны и находящихся на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 16. Ст. 1879.
20 Показательно, что «Журнал российского права» в одном из номеров посвятил разбору этого решения Конституционного Суда отдельную рубрику, назвав ее «Вправе ли Президент РФ трижды представлять Думе одного и того же кандидата на пост главы Правительства?» (Журнал российского права. 1999. № 5/6), в которую вошли три статьи: Звягин Ю. Г. О чем заставил задуматься правительственный кризис (с. 4450); Ершов В. Н. К вопросу о толковании части 4 статьи 111 Конституции РФ (с. 50-56); Лапаева В. В. Конституционное правосудие как фактор стабильности конституционно-правовых отношений (с. 57-64).
21 Напомню, что в сентябре 1998 года Президент РФ Б. Н. Ельцин, отправив после августовского «дефолта» Правительство С. В. Кириенко в отставку, дважды предлагал на пост премьера В. С. Черномырдина, уволенного с этой должности в марте. Но, учитывая острую социальную обстановку и решительный настрой Думы, Б. Н. Ельцин впервые пошел на уступку и на третий раз предложил компромиссную фигуру Е. М. Примакова.
22 Лапаева В. В. Указ. соч. С. 61. См. также: Звягин Ю.Г. Указ. соч. С. 46; Ершов В. Н. Указ. соч. С. 50.
Нежелание Суда рассматривать дело сразу же по поступлении запроса, судя по всему, было связано с планируемым решением в пользу Президента, хотя это явно усиливало дисбаланс в системе сдержек и противовесов. В. В. Лапаева совершенно права, отмечая, что «"дача согласия" как право участника данного конституционно-правового соглашения означает добровольность этого акта, наличие надлежащих правовых альтернатив и возможности выбора, реальность свободного волеизъявления»23. Действительно, раз требуется согласие для назначения на должность, значит, согласно правовой логике, несогласие препятствует назначению предлагаемого лица. Как очень точно заметил германский юрист Кристиан Штарк, «свобода действий для политически ответственных органов должна гарантировать корректное решение возникающих политических проблем; иначе создается опасность того, что конституция с течением времени будет разрушаться»24.
Российская Конституция исходит из того, что кандидатура премьера — именно президентская, то есть никак не связана с итогами парламентских выборов. И это — один из существенных пороков действующей Конституции. Но даже в этих условиях Конституционный Суд мог своим толкованием смягчить дисбаланс, побудив Президента считаться с Государственной Думой и подыскивая кандидатуры, которые все более приближают к компромиссу. Как раз именно по этой логике в конституционном тексте и обозначены «три попытки» для получения согласия: только троекратный отказ депутатов от компромисса на фоне срочности формирования Правительства хоть как-то объясняет обязанность Президента прибегнуть к новым парламентским выборам. Толкование статьи 111 Конституции, таким образом, представляет собой именно новую норму, ибо оно не конкретизирует конституционную конструкцию, а полностью меняет ее смысл.
23 Лапаева В.В. Указ. соч. С. 61.
24 Штарк К. Толкование конституции // Государственное право Германии : сокращенный перевод немецкого семитомного издания / отв. ред. Б. Н. Топорнин. Т. 2. М. : Изд-во ИГиП РАН, 1994. С. 316.
6. Заключение
Грань, отделяющая толкование Конституции от фактического создания новой конституционной нормы, очень тонка. Неудивительно, что она иногда оказывается перейденной Конституционным Судом. Статистически (за двадцать лет — три раза) это вроде бы не очень большой показатель. Но ведь речь идет об изменении образа политической системы, где даже одна «поправка» способна повлиять на жизнь страны.
Проблема возможности сознательного или случайного выхода Конституционного Суда за рамки, определяемые необходимостью лишь устранения неопределенности, порождает более принципиальную проблему — целесообразности института толкования Конституции Судом или вообще сохранения института официального толкования. Если право толкования конституционных норм будет передано парламенту или если этот институт будет отменен (понятно, что путем соответствующих поправок к Конституции), то Конституционный Суд все равно останется инстанцией, которая будет толковать конституционные нормы, но уже косвенно.
Ну и, наконец, побочный вывод, который можно сделать из анализа хронологии решений о толковании Конституции. Все постановления о толковании, за исключением последнего, были приняты по запросам, датируемым до 2000 года, то есть в период президентства Б. Н. Ельцина. При этом наиболее активно просила истолковать конституционные нормы Государственная Дума (восемь дел): два дела о толковании были рассмотрены по запросам Совета Федерации, два — по запросам законодательных органов субъектов Российской Федерации (первый — Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, второй — республик Карелия и Коми), наконец, в одном деле были соединены запросы Президента, Государственной Думы и Совета Федерации. Что же касается Постановления 2015 года, то, как было замечено, в нем нет собственно толкования Конституции. Характер как самого запроса Совета Федерации, так и аргументов Суда при формулировании решения по делу свидетельствует о том, что Конституционный Суд выступил элемен-
том «политической технологии», причем с заранее предполагаемым результатом.
Правда, начиная с 2000 года Конституционный Суд принял семь «отказных» определений. Однако среди запросов, по которым были приняты эти определения, два поданы гражданами, которые не имеют права обращаться с просьбой о толковании Конституции. Остальные же пять не касались системы сдержек и противовесов на федеральном уровне.
Казалось бы, это и хорошо: если институт судебного толкования Конституции не отменен формально, то хотя бы заглохла практика. Однако, к сожалению, отсутствие в течение пятнадцати лет реальных дел о толковании вызвано тем, что просто исчезла (подморожена) нормальная конституционная жизнь, ибо только в нормальной жизни неизбежны трения, правовые конфликты и противоречия между институтами публичной власти.
Краснов Михаил Александрович — ординарный профессор Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук.
mkrasnov@hse.ru
Библиографическое описание:
Краснов М. Толкования Конституции как ее фактические поправки // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 1 (110). С. 77-91.
Interpretations of the Constitution as Its Actual Amendments
Mikhail Krasnov
Doctor of Sciences in Law, Tenured Professor, National Research University -Higher School of Economics. E-mail: mkrasnov@hse.ru
Abstract
The article seeks to figure out if the so-called 'interpretations' of the Constitution by the Constitutional Court are actually aimed at changing and amending the Constitution. The author claims that if such a powerful agency releases an actual constitutional amendment, it should be perceived negatively. Not only it exceeds the authority of the Constitutional Court, but, doing so, the Court, which is established to strictly guard the Constitution, actually infringes upon the competence of the constitutive power. Moreover, while the Court can challenge the constitutionality of any amendment proposed by the Parliament, its own interpretations of the Constitution are final and cannot be judged. To address the stated issue, the article investigates the actual interpretations of the Constitution given by the Constitutional Court. Included in the analysis are 13 interpretation of the Constitution by the Constitutional Court made since 23 March 1995. Along with them, the
article takes into account 8 court orders which reasonably deny the requests for interpretation - either because of an improper subject or due to the lack of any actual indeterminacy to be resolved. Prior to analyzing these decisions, the article also reviews the legal constraints for interpretation of the Constitution stated by law and the decisions of the Constitutional Court. The author provides the reader with the opportunity to assess whether the decisions of the Constitutional Court contain an actual amendment, which are presented in a chart which in a nutshell shows all these decisions. According to the author, among such decisions there are three which indeed are actual constitutional amendments, and one of which does not correspond to some fundamentals of the existing constitutional system.
Keywords
the Constitutional Court, interpretations of the Constitution, constitutional amendment, the legal constraints for interpretation, judicial activism.
Citation
Krasnov M. (2016) Tolkovaniya Konstitutsii kak eyo fakticheskie popravki [Interpretations of the Constitution as Its Actual Amendments]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 77-91. (In Russian).
References
Barabash Yu. (2014) Opyt konstitutsionnogo reformirovaniya v Ukraine: v poiskakh evropeyskogo ideala [Constitutional Reform in Ukraine: a Search of the European Ideal]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 22-33. (In Russian). Ershov V. N. (1999) K voprosu o tolkovanii chasti 4 stat'i 111 Konstitutsii RF [On Construing of Article 111, Part 4 of the Russian Federation Constitution]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 5/6, pp. 50-56. (In Russian). Gadzhiev G. A. (ed.) (2012) Kommentariy k Federal'nomu konstitutsionnomu zakonu «O Konstitutsionnom Sude Rossiyskoy Federatsii» [Commentary to the Federal Constitutional Law "On the Constitutional Court of the Russian Federation"], Moscow: Norma: INFRA-M. (In Russian). Gadzhiev H. (2000) Predely tolkovaniya norm Konstitutsii Konstitutsionnym Sudom [Limits of the Constitution Construing by the Constitutional Court]. Pravoi politika, no. 12, pp. 31-38. (In Russian). Garlitsky L., Garlitskaya Z. A. (2014) Nekonstitutsionnye popravki k konstitutsii: sushchestvuyet li problema i naydetsya li reshenie? [Non-Constitutional Amendments to the Constitution: Problems and Solutions]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 86-99. (In Russian). Khovanskaya A. V., Gontsharov D. V. (2013) Aversiya: opyt rossiyskogo konstitutsionnogo pravosudiya [Aversion: As Reflected in the Russian Coonstitu-tional Justice Experience]. Obshchestvennye nauki i sovremennost', no. 3, pp. 57-69. (In Russian). Kolesnikov E. V., Stepanova Yu. V. (2010) Tolkovanie konstitutsionnyh norm Konstitutsionnym Sudom Rossiyskoy Federatsii: nekotorye voprosy teorii i praktiki [Interpretation of Constitutional Norms by the Constitutional Court: Some Questions of Theory and Practice]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, no. 11, pp. 41-45. (In Russian). Kozlova E. I., Kutafin O. E. (2008) Konstitutsionnoe pravo Rossii [Constitutional
Law in Russia], 4th ed., Moscow: Prospekt. (In Russian). Kryazhkov V. A. (2016) Popravki k Konstitutsii Rossiyskoy Federatsii: pravovye osnovy, predely i ih obespetshenie [Amendments to the Constitution of the Russian Federation: Legal Foundations, Limits, and Procuring]. Gosu-darstvo i pravo, no. 1, pp. 5-12. (In Russian). Lapaeva V.V. (1999) Konstitutsionnoe pravosudiye kak faktor stabil'nosti kon-stitutsionno-pravovyh otnosheniy [Constitutional Justice as a Factor of Constitutional and Legal Stability]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 5/6, pp. 57-64. (In Russian).
Medushevskiy A. (2008) Konstitutsiya Rossii: predely gibkosti i vozmozhnye interpretatsii v budushhem [The Russian Constitution: Flexibility Limits and Future Interpretations]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 11-21. (In Russian).
Shtark K. (1994) Tolkovanie konstitutsii. Gosudarstvennoe pravo Germanii [Construing the Constitution. State Law of Germany (Transl. from German], Vol. 2, Moscow: State and Law Institute of Russian Academy of Sciences.
Smuk R (2013) Konstitutsionnye izmeneniya i konstitutsionnaya real'nost' v Vengrii [Constitutional Changes and Constitutional Reality In Hungary]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 32-43. (In Russian).
Tumanov V. A. (1996) Pyat' let Konstitutsionnoy yustitsii v Rossii: uroki, prob-lemy, perspektivy [Five Years of Constitutional Justice in Russia: Experience, Problems, Prospects]. Vestnik Konstitutsionnogo Suda Rossiyskoy Federatsii, no. 6, pp. 10-15. (In Russian).
Zagretdinov V. (2015) Konstitutsionnoe orudie polititsheskoy bor'by [Constitutional Weaponry in Political Fighting]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 5, pp. 104-119. (In Russian).
Zvyagin Yu. G. (1999) O chyom zastavil zadumat'sya pravitel'stvennyy krizis [What Thoughts Did the Government Crisis Invoke]. Zhurnal rossiyskogo prava, no. 5/6, pp. 44-50. (In Russian).
