CC BY
58ПОСТСОВЕТСКИЙ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ:
ВЕКТОР РАЗВИТИЯ
Материальные пределы изменения конституций постсоветских государств
Дмитрий Шустров*
Конституция обладает свойством стабильности, для обеспечения которого устанавливаются пределы конституционных изменений. Такие пределы бывают формальными, связанными с усложнённой процедурой изменения конституции и временными периодами, когда изменение конституции невозможно, а также материальными, связанными с определением конституционных положений и/ или принципов, изменение которых невозможно в рамках данной конституции. Данная статья посвящена сравнительно-правовому исследованию материальных пределов изменения конституции в пятнадцати постсоветских государствах: Азербайджане; Армении; Белоруссии; Грузии; Казахстане; Киргизии; Латвии; Литве; Молдавии; России; Таджикистане; Туркменистане; Узбекистане; Украине; Эстонии. В постсоветских государствах институту пределов изменения конституции изначально отводилась особая роль в обеспечении перехода этих стран от недемократии к демократии. Пределы должны были стать гарантией неповторения ошибок прошлого, не позволить прошлым «страхам» вернуться и стать явью, защитить конституционный правопорядок от превращения в неконституционный посредством конституционной процедуры. К сожалению, не всё задуманное воплотилось в жизнь в постсоветских государствах, конституции которых за четверть века претерпели изменения (подчас весьма значительные), а практика неумолимо скорректировала теорию. Во многих постсоветских странах изначальные конституционные «страхи» недемократии и концентрации власти, положенные в основу конституций, несмотря на закрепление в последних гарантий в форме пределов их изменения, фактически сменились своей противоположностью - неконституционными «страхами» политических элит потерять свою власть или поступиться какими-то частными интересами во имя общих целей и формирования подлинно демократического политического общения. Материальные пределы изменения конституции являются одним из способов придания жёсткости конституции и связаны с содержанием вносимых изменений. Они предполагают признание отдельных конституционных положений и/или принципов не подлежащими изменению или подлежащими изменению в особо усложнённом порядке (по сути, означающем их неизменяемость). В статье анализируется установление эксплицитных и имплицитных материальных пределов изменения конституций постсоветских государств, проводится различие между неизменяемыми конституционными положениями и неизменяемыми конституционными принципами.
^ Пределы изменения; конституция; постсоветские государства;жёсткие и гибкие конституции; стабильность и динамизм; материальные пределы;эксплицитные и имплицитные материальные пределы; неизменяемые конституционные 001: 10.21128/1812-7126-2018-2-86-103 положения; неизменяемые конституционные принципы
1. Введение
Конституция обладает свойством стабильности, для обеспечения которого устанавлива-
* Шустров Дмитрий Германович - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Москва, Россия (e-mail: [email protected]).
ются пределы конституционных изменений. Такие пределы бывают формальными, связанными с усложнённой процедурой изменения конституции и временными периодами, когда изменение конституции невозможно, а
Научное исследование выполнено при поддержке гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских учёных — кандидатов наук МК-1620.2018.6.
также материальными, связанными с определением конституционных положений и/или принципов, изменение которых невозможно в рамках данной конституции.
Данная статья посвящена сравнительно-правовому исследованию материальных пределов изменения конституции в постсоветских государствах1. Используемое в этом исследовании понятие «постсоветские государства» означает признанные международным сообществом суверенные государства, созданные на пространстве бывшего Союза Советских Социалистических Республик (далее — СССР), то есть это бывшие союзные советские социалистические республики — субъекты СССР. Всего таких постсоветских государств пятнадцать: Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Литва, Молдавия. Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Эстония.
В постсоветских государствах институту пределов изменения конституции изначально отводилась особая роль в обеспечении перехода этих стран от недемократии к демократии. Пределы должны были стать гарантией неповторения ошибок прошлого, не позволить прошлым «страхам»2 возникнуть вновь и стать явью, защитить конституционный правопорядок от превращения в неконституционный посредством конституционной процедуры. Поэтому конституции целого ряда постсоветских государств содержат специальные ограничения в виде пределов их изменения, которые задумывались как трудно преодолимый или непреодолимый — в рамках данной конституции — барьер для политической власти.
Материальные пределы изменения конституции являются одним из способов придания ей жёсткости и связаны с содержанием
1 Подробный страноведческий анализ каждого из постсоветских государств см.: Шустров Д.Г. Пределы изменения конституции и конституционный контроль за их соблюдением в России и постсоветских государствах: сравнительно-правовое исследование : моногр. : в 2 т. М. : Юрлитинформ, 2018.
2 Подробнее см.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М. : Юристъ, 1999. С. 12—25; ОмейецЯ. Новые европейские переходные конституции и преобразующая роль конституционных судов // Журнал конституционного правосудия. 2011. № 5. С. 25-37.
вносимых изменений. Они предполагают признание отдельных конституционных положений и/или принципов не подлежащими изменению или подлежащими изменению в особо усложнённом порядке (по сути, означающем их неизменяемость)3.
Установление материальных пределов изменения конституции — неизменяемых конституционных положений и/или принципов — дело далеко не частое в конституционной практике. Они предусмотрены не всеми конституциями и даже не их большинством. Поэтому они не могут рассматриваться в качестве обязательного элемента конституционализма, по которому в сравнительном конституционном праве существует консенсус среди большинства стран4. Цель установления помимо формальных также и материаль-
3 Подробнее о пределах изменения конституции см.: Гарлицкий Л., Гарлицкая З. А. Неконституционные поправки к конституции: существует ли проблема и найдется ли решение? // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1 (98). С. 86-99; Диксон Р., Ландау Д. Транснациональный конституционализм и ограниченная доктрина неконституционного измене -ния конституции // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 32-63; Маклаков В. В. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть : учеб. М. : Инфотро-пик Медиа, 2012. С. 110-112; ТашнетМ. Крестьяне с вилами и рабочие с твиттером: конституционные революции и конституирующая власть // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 1531; Троицкая А. А. Пределы пересмотра конституции: формальный и содержательный аспекты // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2010. № 1. С. 58-67; Якобсон Г.Дж. Неконституционная конституция?: Сравнительный обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4 (57). С. 145-161; Barak A. Unconstitutional Constitutional Amendments // Israel Law Review. Vol. 44. 2011. No. 3. P 321-341; Roznai Y. The Theory and Practice of "Supra-Constitutional" Limits on Constitutional Amendments // International & Comparative Law Quarterly. Vol. 62. 2013. No. 3. P. 557-597; Roznai Y. Unconstitutional Constitutional Amendments: A Study of the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers: A thesis submitted to the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy. London : The London School of Economics and Political Science, 2014; Roznai Y. Unconstitutional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers. Oxford : Oxford University Press, 2017.
4 См.: CDL-AD (2010) Исследование № 469/2008. Доклад о конституционных поправках, одобренный Венецианской комиссией на 81-м пленарном заседании
ных пределов изменения конституции заключается в необходимости защитить конституцию от изменений, способных деформировать её основы, идентичность, то есть от изменений, противоречащих фундаментальным конституционным принципам, ценностям и нормам.
Материальные пределы изменения конституции являются для органов, отвечающих за внесение изменений в конституцию, сдерж-кой на пути чрезмерной модификации содержания конституции. Они помогают предотвратить изменение сущности, основ действующего конституционного порядка формально конституционным способом внесения изменений, а также препятствуют различного рода злоупотреблениям полномочием по внесению изменений в конституцию. В основе материальных пределов изменения конституции лежит идея сохранения конституционной идентичности, основанная на представлении о том, что конституция, государство, правопорядок потеряют свой характер в том виде, как их создала учредительная власть, если исключить или изменить какой-либо фундаментальный принцип или положение, лежащие в их основе.
2. Эксплицитные и имплицитные материальные пределы изменения конституции
Материальные пределы изменения конституции формулируются в ней в так называемой оговорке о неизменности — норме, которая перечисляет неизменяемые конституционные положения и/или принципы.
Материальные пределы изменения конституции могут быть прямо установлены в конституции, а могут выводиться из её содержания посредством толкования. Исходя из этого материальные пределы изменения конституции бывают:
1) эксплицитными — прямо выраженными в конституции;
(Венеция, 11 — 12 декабря 2009 г.) // Венецианская комиссия о конституциях, конституционных поправках и конституционном правосудии : Сборник аналитических материалов Венецианской комиссии Совета Европы / под ред. Т. Я. Хабриевой. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2016. С. 83-84.
2) имплицитными — не получившими прямого закрепления в конституции, но подразумеваемыми в ней и выводимыми органами конституционного контроля из её текста и смысла с помощью толкования.
В сравнительном конституционном праве отношение к материальным пределам изменения конституции — неизменяемым конституционным положениям и/или принципам — можно представить тремя подходами.
Первый подход предполагает, что неизменяемые конституционные положения и/или принципы предусматриваются конституцией, которая содержит оговорку о неизменности.
В рассматриваемых постсоветских государствах конституции Азербайджана (статья 155 — в отношении изменения Конституции; статья 158 — в отношении дополнения Конституции), Армении (статья 203), Казахстана (пункт 1 статьи 91), Молдавии (часть 2 статьи 142), Таджикистана (статья 100), Туркменистана (статья 141), Украины (часть 1 статьи 157) содержат оговорки о неизменности, указывающие на неизменяемые конституционные положения и/или принципы.
Особенность закрепления материальных пределов изменения конституции существует в Киргизии, действующая Конституция которой не предусматривает неизменяемые конституционные положения и/или принципы, однако они установлены в Конституционном законе «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики»5 в виде пределов разрешения дел по даче заключений на проекты законов об изменениях в Конституцию (часть 3 статьи 19). Такой подход делает материальные пределы крайне уязвимыми, поскольку политическое большинство в парламенте в любой момент может их изменить или отменить.
Второй подход предполагает, что неизменяемые конституционные положения и/или принципы не предусматриваются конституцией, которая не содержит оговорку о неизменности, но они выводятся, определяются органом конституционного контроля посредством толкования конституции.
5 Конституционный закон Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года № 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики». URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203281 (дата обращения: 09.04.2018).
* В Киргизии неизменяемые конституционные положения и принципы не предусматриваются в Конституции, но установлены в Конституционном законе «О Конституционной палате Верховного Суда Кыргызской Республики» в виде пределов разрешения дел по даче заключений на проекты законов об изменениях в Конституцию.
Подходы к материальным пределам изменения конституции -неизменяемым конституционным положениям и/или принципам в постсоветских государствах
Первый подход материальные пределы изменения конституции предусмотрены конституцией Второй подход материальные пределы изменения конституции не предусмотрены конституцией, но они выводятся органом конституционного контроля Третий подход материальные пределы изменения конституции не предусмотрены конституцией и не выводятся органом конституционного контроля
Армения V
Азербайджан V
Белоруссия V
Грузия V
Казахстан V
Киргизия V*
Латвия V
Литва V
Молдавия V
Россия V
Таджикистан V
Туркменистан V
Узбекистан V
Украина V
Эстония V
В рассматриваемых постсоветских государствах конституционные суды России6 и Литвы7 в своей практике определили материальные пределы изменения конституции —
6 См.: Абзацы 2, 4 — 5 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 года № 1567-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее - СЗ РФ). 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4397; пункт 4 мотивировочной части, абзац 2 пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.
7 См.: Пункты 4, 6 раздела III мотивировочной части Постановления Конституционного суда Литовской Республики от 24 января 2014 года по делу № 22/2013 о соответствии Закона Литовской Республики о внесении изменений в статью 125 Конституции и статьи 170 Статута Сейма Литовской Республики (в ред. от 15 марта 2012 года) Конституции Литовской Республики (О Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции). URL: http://www.lrkt.lt/lt/teismo-aktai/ paieska/135/ta15/content; http://www.lrkt.lt/en/court-acts/search/170/ta850/content (на литов. яз., дата обращения: 09.04.2018); пункты 2.3-2.4, 5 раздела I
неизменяемые конституционные положения и принципы.
Третий подход предполагает, что неизменяемые конституционные положения и/или принципы не предусматриваются конституцией и не выводятся органом конституционного контроля. Конституция не содержит оговорки о неизменности, одновременно орган конституционного контроля отказывается квалифицировать посредством толкования конституции определённые конституционные положения и/или принципы в качестве неизменяемых и тем самым устанавливать материальные пределы изменения конституции.
Из рассматриваемых постсоветских государств данный подход имеет место в Белоруссии, Грузии, Латвии, Узбекистане и Эстонии. Конституции этих государств не устанавливают материальных пределов своего изменения,
мотивировочной части Постановления Конституционного суда Литовской Республики от 11 июля 2014 года № KT36-N10/2014 по делу № 16/2014-29/2014 о соответствии положений Закона Литовской Республики о референдуме Конституции Литовской Республики (Об организации и проведении референдума). URL: http://www.lrkt.lt/lt/teismo-aktai/paieska/135/ ta24/content; http://www.lrkt.lt/en/court-acts/search/ 170/ta859/content (на литов. яз., дата обращения: 09.04.2018).
в них отсутствует прямое указание на неизменяемые конституционные принципы и/или положения. Органы конституционного контроля Республики Беларусь, Латвийской Республики, Республики Узбекистан и Эстонской Республики не выработали какой-либо позиции по данному вопросу, поскольку соответствующих обращений к ним не поступало. Конституционный Суд Грузии, несмотря на три конституционных иска, затрагивавших данный вопрос, не стал определять материальные пределы изменения конституции.
3. Неизменяемые конституционные положения и/или принципы как материальные пределы изменения конституции
Материальные пределы изменения конституции могут принимать юридическую форму неизменяемых конституционных положений и/ или неизменяемых конституционных принципов.
Различение между неизменяемыми конституционными положениями и принципами имеет в своей основе различие природы юридических правил и принципов. Р. Алекси отмечает, что любая норма является или правилом, или принципом. Различие между правилами и принципами является различием качественным, а не различием в степени обобщённости.
Правила требуют что-то определённое. Это нормы, которые всегда являются либо применимыми, либо нет. Если правило законно и применимо, тогда предписание состоит в том, чтобы исполнять то, что оно предписывает, ни больше, ни меньше. Правила заключают в себе фиксированные требования в сфере фактически и юридически возможного. Если правило действительно и применимо, тогда требуется выполнить именно то, что установлено данным правилом.
Принципы являются нормами, предписывающими, что нечто должно быть реализовано в максимально возможной степени с учётом правовых и фактических возможностей. Принципы — это требования оптимизации, которые могут быть реализованы в различной степени, а соответствующая степень их реализации зависит не только от того, что фактически возможно, но также и от того, что возможно юридически. Конституционные прин-
ципы являются требованиями оптимизации, то есть являются нормами, которые требуют, чтобы нечто было реализовано настолько, насколько это возможно с учётом фактических и юридических возможностей. Принципы отличаются от правил, требующих точно определённого поведения, тем, что их можно реализовать в той или иной степени в тех или иных обстоятельствах8.
Неизменяемые конституционные положения (или правила) представляют собой целые конституционные нормы или иные структурные конституционные единицы (часть или пункт статьи, статья, глава и т. п.), в которые запрещается вносить любые изменения — отменять, исключать, дополнять, переформулировать их и т. п. Такие изменения недопустимы и неконституционны.
Неизменяемые конституционные принципы — определённые основополагающие начала, базовые идеи, лежащие в основе конституции, которым не должны противоречить любые изменения конституции. Среди неизменяемых конституционных принципов в конституциях наиболее часто встречаются принципы, касающиеся формы государства, в том числе принципы демократического, правового, социального, светского государства, принципы формы правления и государственного устройства, принципы суверенитета, территориальной целостности, принципы конституционного статуса личности, в том числе принципы достоинства, равноправия и т. п.
На первый взгляд, между первым и вторым подходами нет особой разницы, однако это не так. Первый подход предполагает недопустимость формального изменения того или иного конституционного положения, в том числе запрещает его отмену, исключение, дополнение, переформулирование и т. п. Тем самым неизменяемая норма или иная струк-
8 Подробнее см.: Alexy R. A Theory of Constitutional Rights / transl. by J. Rivers. Oxford : Oxford University Press, 2010. P. 47-48, 50-56, 93, 96-109, 401-414; Alexy R. The Construction of Constitutional Rights // Law & Ethics of Human Rights. Vol. 4. 2010. No. 1. P. 26-32; Alexy R. On Balancing and Subsumption: A Structural Comparison // Ratio Juris. Vol. 16. 2003. No. 4. P. 433-449; Алекси Р. Сбалансированность, конституционный контроль и представительство // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2 (55). С. 113-116; Алекси Р. Формула веса // Российский ежегодник теории права. 2010. № 3. С. 208-228.
Материальные пределы изменения конституции в России и постсоветских государствах: неизменяемые конституционные положения и/или принципы
Первый подход Второй подход Третий подход Четвёртый подход
неизменяемые неизменяемые неизменяемые конституционные неизменяемые конституционные
конституционные положения конституционные принципы положения и принципы положения и/или принципы
отсутствуют
Армения V
Азербайджан V
Белоруссия V
Грузия V
Казахстан V
Киргизия V
Латвия V
Литва V
Молдавия V
Россия V
Таджикистан V
Туркменистан V
Узбекистан V
Украина V
Эстония V
турная единица конституции не может быть изменена. Второй подход предполагает недопустимость в первую очередь содержательного, хотя также и формально-процедурного, противоречия конституционным принципам изменений, вносимых в конституцию. Это более гибкий и сложный подход, предполагающий оценку содержания изменения на предмет соответствия принципам, при котором встаёт вопрос о факте и степени соответствия или противоречия изменения конституционным принципам. Решающее значение при такой оценке имеет вопрос о том, как изменение должно пониматься с учётом его текста, контекста и целей.
Неизменяемые конституционные принципы не просто запрещают их формальное изменение, но означают нечто большее, а именно: основополагающим идеям и фундаментальным решениям конституции не должны противоречить никакие изменения конституции, которые, в случае их реализации, приводят к появлению в конституции конкретных правил, способных блокировать действие принципов. Неизменяемые конституционные принципы защищают конституцию от формально конституционных изменений, способных подорвать конституционную идентичность изнутри и выхолостить основные содержательные начала конституционного правопорядка.
Первый и второй подходы могут совмещаться в рамках третьего, который предполагает одновременный запрет вносить изменения как в определённые конституционные положения, так и изменять конкретные конституционные принципы.
С точки зрения юридической техники, в сравнительном конституционном праве можно выделить несколько подходов к формулированию материальных пределов изменения конституции в оговорке о неизменности:
Первый подход — запрет вносить изменения в конституционные положения;
Второй подход — запрет изменения конституционных принципов;
Третий подход — одновременно запрет вносить изменения в конституционные положения и запрет изменения конституционных принципов.
Четвёртый подход — неизменяемые конституционные положения и/или принципы не формулируются. В данном случае возможны два варианта:
а) с одной стороны, такой подход недвусмысленно означает отсутствие материальных пределов изменения конституции и, следовательно, невозможность осуществления конституционного контроля за их соблюдением;
б) с другой стороны, такой подход, при одновременном наделении органа конститу-
ционного контроля полномочием по конституционному контролю за изменением конституции, может толковаться как возможность осуществления конституционного контроля изменений на предмет соответствия конституции в целом, в том числе по содержанию.
В рассматриваемых постсоветских государствах используются все четыре вышеуказанных подхода.
3.1. Неизменяемые конституционные положения
В Армении, Азербайджане, Молдавии и Туркменистане используется первый подход: здесь предусмотрены неизменяемые конституционные положения, то есть существует запрет вносить изменения в конкретные положения конституции.
Конституция Азербайджанской Республики в нормах о регулировании процедур изменения и дополнения устанавливает материальные пределы своей модификации — неизменяемые и недополняемые конституционные положения. При этом существуют две оговорки о неизменяемости: отдельно устанавливаются материальные пределы изменения Конституции (статья 155) и её дополнения (статье 158).
Материальные пределы изменения Конституции сформулированы в виде ограничений инициативы внесения предложений об изменениях Конституции: не могут выноситься на референдум предложения об изменении или отмене статей 1, 2, 6, 7, 8 и 21 Конституции9, об упразднении прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных в главе III Конституции10, или об их ограничении в большей мере, чем это предусмотрено в международных договорах, участницей которых является Азербайджанская Республика (статья 155). Избирательный кодекс Азербайджана11 содержит отсылку к статье 155,
9 Статья 1 «Источник власти»; статья 2 «Суверенитет народа»; статья 6 «Недопустимость присвоения власти»; статья 7 «Азербайджанское государство»; статья 8 «Глава Азербайджанского государства»; статья 21 «Государственный язык».
10 Глава III «Основные права и свободы человека и гражданина» Конституции Азербайджанской Республики включает 48 статей.
11 Избирательный кодекс Азербайджанской Республики.
Утверждён Законом Азербайджанской Республики от
27 мая 2003 года № 461-IIQ.
придавая её положениям специальный статус: перечисленные в ней вопросы не могут выноситься на референдум, являющийся единственным способом изменения Конституции.
Современный вид статья 155 Конституции приобрела в 2002 году после внесения в неё изменения, до которого она была сформулирована следующим образом: «Не могут выноситься на референдум предложения о внесении изменений в статьи 1, 2, 6, 7, 8 и 21, об ограничении положений, предусмотренных в главе III настоящей Конституции». Тем самым неизменяемые конституционные положения в части главы III Конституции получили новое закрепление: оговорка «об ограничении положений, предусмотренных в главе III» была заменена оговоркой более узкого содержания — «об упразднении прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных в главе III», а также получила дополнение — «или об их ограничении в большей мере, чем это предусмотрено в международных договорах, участницей которых является Азербайджанская Республика».
Конституция также предусматривает материальные пределы дополнения Конституции — ограничения инициативы внесения предложений о дополнении Конституции: не могут быть внесены предложения о дополнении Конституции в части положений, содержащихся в разделе первом Конституции12 (статья 158).
12 Раздел первый Конституции «Общие положения» состоит из двух глав. Глава I «Власть народа» включает шесть статей: статья 1 «Источник власти»; статья 2 «Суверенитет народа»; статья 3 «Вопросы, решаемые путём всенародного голосования — референдума»; статья 4 «Право представлять народ»; статья 5 «Единство народа»; статья 6 «Недопустимость присвоения власти». Глава II «Основы государства» включает семнадцать статей: статья 7 «Азербайджанское государство»; статья 8 «Глава Азербайджанского государства»; статья 9 «Вооружённые Силы»; статья 10 «Принципы международных отношений»; статья 11 «Территория»; статья 12 «Высшая цель государства»; статья 13 «Собственность»; статья 14 «Природные ресурсы»; статья 15 «Экономическое развитие и государство»; статья 16 «Социальное развитие и государство»; статья 17 «Семья, дети и государство»; статья 18 «Религия и государство»; статья 19 «Денежная единица»; статья 20 «Ограничения, налагаемые на государственные долги»; статья 21 «Государственный язык»; статья 22 «Столица»; статья 23 «Символы Азербайджанского государства».
Конституция Республики Армения содержит оговорку о неизменности, в которой перечисляются неизменяемые конституционные положения — неизменяемые статьи Конституции: «статьи 1, 2, 3 и 20313 Конституции изменениям не подлежат» (статья 203). По сравнению с предыдущими редакциями Конституции в действующей редакции 2015 года к числу неизменяемых конституционных положений (статей) была добавлена статья 3, содержащая вводные нормы о статусе человека, его достоинстве, а также основных правах и свободах.
Конституция Республики Молдова содержит статью 142, в которой устанавливаются материальные пределы её пересмотра. Конституционный Суд Республики Молдова отметил, что в частях 1—3 статьи 142 Конституции закреплены положения о пределах пересмотра Конституции. Указанные нормы определяют материальные (части 1 и 2 статьи 142) и формальные (часть 3 статьи 142) требования к конституционности инициативы пересмотра Конституции14. В частях 1—2 статьи 142 Конституции закрепляется такой предел её изменения, как предмет пересмотра. В соответствии с этим критерием пересмотр, с одной стороны, является a priori неприем-
13 Согласно статье 1 Конституции, Республика Армения — суверенное, демократическое, социальное, правовое государство. В соответствии со статьёй 2 Конституции власть в Республике Армения принадлежит народу. Народ осуществляет свою власть посредством свободных выборов, референдумов, а также через предусмотренные Конституцией государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц. Присвоение власти какой-либо организацией или личностью является преступлением. Статья 3 Конституции «Человек, его достоинство, основные права и свободы» устанавливает: 1. В Республике Армения человек — высшая ценность. Неотчуждаемое достоинство человека — неотъемлемая основа его прав и свобод. 2. Уважение и защита основных прав и свобод человека и гражданина — обязанности публичной власти. 3. Публичная власть ограничена основными правами и свободами человека и гражданина, являющимися непосредственно действующим правом.
14 См.: Пункт 50 мотивировочной части Заключения Конституционного Суда Республики Молдова от 22 сентября 2014 года № 1 по инициативе пересмотра статей 78, 85, 89, 91 и 135 Конституции Республики Молдова через республиканский референдум (обращение № 48c/2014). URL: http://www.constcourt.md/ ccdocview.php?tip=avize&docid=40&l=ru (дата обращения: 09.04.2018).
лемым, поскольку результатом этого явилась бы дискредитация демократических ценностей государства (не допускается такой пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых — часть 2 статьи 142), а с другой стороны, пересмотр может быть осуществлён только с его последующим одобрением на референдуме большинством голосов граждан Республики Молдова, включённых в избирательные списки (часть 1 статьи 142)15.
Строго говоря, Конституция устанавливает материальные пределы своего изменения лишь в части 2 статьи 142, в которой содержится оговорка о неизменности, которая перечисляет неизменяемые конституционные положения: не допускается пересмотр, следствием которого было бы упразднение основных прав и свобод граждан или гарантий таковых. В части 1 статьи 142 Конституции содержится, если так можно выразиться, оговорка о «полунеизменности» конституционных положений: «Положения о суверенном, независимом и унитарном характере государства, а также о его постоянном нейтралитете могут быть пересмотрены только при их одобрении путём референдума большинством граждан, включённых в избирательные списки». Перечисленные положения не могут считаться материальными пределами пересмотра конституции в строгом смысле, а оговорка части 1 статьи 142 не является в строгом смысле оговоркой о неизменности (оговоркой о вечности).
В своей практике Конституционный Суд расширил перечень материальных пределов изменения Конституции, включив в их число конституционные ценности, закреплённые в статье 1 Конституции (обязательно только при пересмотре Конституции Парламентом) и принципы единства конституционной материи и баланса конституционных ценностей16.
15 См.: Пункт 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Молдова от 3 ноября 1999 года № 57 о толковании статьи 75, части 2 статьи 141 и статьи 143 Конституции. URL: http:// www.constcourt.md/ccdocview.php?tip = hotariri& docid=271&l=ru (дата обращения: 09.04.2018).
16 В данной связи в литературе приводится расширенная классификация материальных пределов пересмотра Конституции Молдовы: 1) явные ограничения — прямо предусмотрены Конституцией в статье 142; 2) неявные ограничения — прямо не предусмотренные Кон-
Конституционный Суд отметил, что материальные ограничения при внесении изменений в Конституцию устанавливаются нормами Конституции о порядке принятия конституционных поправок, имеющих определённое содержание. Приведём цитату из этого решения:
«74. Статья 1 Конституции закрепляет высшие конституционные ценности: независимость государства, демократическую и республиканскую форму, а также правовое государство, достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм. Между ними существует неразрывная связь, формируя основу государства Республика Молдова, как общего блага всего общества, закреплённого Конституцией. Эти ценности нельзя отрицать ни при каких обстоятельствах.
75. В этом контексте принцип, согласно которому никакие изменения Конституции не могут нарушить согласованность положений или конституционных ценностей, не позволяет принимать поправки, которые вступают в противоречие хотя бы с одной из конституционных ценностей, лежащих в основе государства как общего блага всего общества, закреплённого Конституцией: независимость государства, демократия, республиканская форма и неотъемлемый характер прав человека и основных свобод, за исключением случаев изменения статьи 1 Конституции в порядке, предусмотренном статьёй 142 части (1) Конституции»17.
ституцией, но позволяющие осуществить контроль на предмет соответствия любому конституционному элементу; 3) автономные ограничения — установлены законом; 4) гетерономные пределы — рассматриваются в соответствии с международным правом. См.: Constituya Republicii Moldova: comentariu / Coord. de proiect K. Sollfrank; red. N. Pär^ac, L. Turcanu. Chi§inäu: Arc, Tipogr. "Europress", 2012. P. 538 — 539 (автор комментария — D. Pulbere); Popa V. Drept public. Chi§inäu: Academia de Administrare Publica pe länga Guvernul Republicii Moldova, 1998. P. 244.
17 См.: Пункты 72, 74—75 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Республики Молдова от 4 марта 2016 года № 7 о контроле конституционности некоторых положений Закона от 5 июля 2000 го-
да № 1115-XIV «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Молдова» (порядок избрания Президента). URL: http://www.constcourt.md/ ccdocview.php?tip=hotariri&docid=558&l=ru (дата обращения: 09.04.2018).
Конституционный Суд в качестве материального предела изменения Конституции также обозначил принцип единства материи и равновесия конституционных ценностей:
«67. Любой закон о пересмотре Конституции меняет содержание её положений и взаимоотношения между ними, и может изменить баланс ценностей, закреплённых Конституцией.
68. Изменения некоторых положений Конституции могут повлиять на содержание её других положений, а также на конституционное правовое регулирование в целом.
69. ...При внесении изменений в Конституцию нужно учитывать, что это целостный акт, и все её положения взаимосвязаны до такой степени, что содержание одних положений Конституции определяет содержание других её положений. Конституционные положения формируют единую гармоничную систему таким образом, что ни одно положение Конституции не может противоречить другому её положению. Природа Конституции, как акта, обладающего высшей юридической силой, и идея конституционализма предполагают, что не существует и не может существовать пробелов или противоречий в Конституции.
70. С этой точки зрения, внесение изменений в Конституцию не может создать ситуации, когда её положения или ценности. противоречили бы друг другу. Никакое изменение Конституции не может создавать новое конституционное регулирование, в результате которого одно положение Конституции аннулировало или противоречило бы другому. до такой степени, чтобы нарушить гармонию между этими положениями.»18
Поэтому Конституционный Суд также проверяет, не противоречит ли предложение о пересмотре Конституции другим конституционным нормам и обеспечивает ли оно их совокупное применение.
Конституция Туркменистана содержит следующее неизменяемое положение: «Положения Конституции о государственном правлении в форме президентской республики не могут быть изменены» (статья 141). Первоначальная редакция оговорки о неизменности говорила просто о республиканской форме правления, однако политическая ситу-
18 См.: Там же. Пункты 67—70 мотивировочной части.
ация в этой стране, связанная с культом личности президента, со временем отразилась и на её содержании. Формулировка оговорки о неизменности оставляет открытым вопрос об объёме неизменяемого положения. Охватывает ли она своим содержанием только положение статьи 1 Конституции о том, что в Туркменистане «государственное правление осуществляется в форме президентской республики» или она распространяется вообще на все конституционные положения о государственном правлении в форме президентской республики, а именно: положения главы 2 «Президент Республики» раздела III, а может быть, ещё шире — на весь раздел III «Система органов власти и управления в Туркменистане»? Тот факт, что за четверть века неоднократно вносились изменения в статус президента и иных органов, входящих в систему органов власти и управления, позволяет остановиться на узком толковании, фактически превращающем неизменяемые положения в неизменяемый принцип.
3.2. Неизменяемые конституционные принципы
В Казахстане, Таджикистане и Украине используется второй подход — здесь предусмотрены неизменяемые конституционные принципы, а оговорки о неизменности содержат запрет изменения соответствующих принципов.
Конституция Республики Казахстан содержит оговорку о неизменности, в которой перечисляются материальные пределы её изменения — неизменяемые конституционные принципы: «Установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма её правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан — Елбасы, и его статус являются неизменными» (пункт 2 статьи 91). Первоначальная редакция оговорки предусматривала недопустимость изменения унитарности и территориальной целостности государства, а также формы правления Республики. В 2017 году19 оговорка была дополнена и при-
19 См.: Пункт 25 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 10 марта 2017 года № 51-У! ЗРК «О внесении из-
обрела указанный вид. Политическая ситуация в Казахстане, связанная с безальтернативным долгосрочным правлением «Первого Президента», объясняет дополнение казахской конституционной идентичности столь необычным элементом, сделавшим статус «Первого Президента» неизменяемым.
Конституционный Совет Республики Казахстан именует пункт 2 статьи 91 «особо охраняемыми конституционными ценностями»20 и неоднократно раскрывал смысл оговорки о неизменности. «Компетенция Парламента [Республики Казахстан], связанная с порядком внесения изменений и дополнений в Конституцию, ограничена пунктом 2 статьи 91 Конституции... Следовательно, парламент... за исключением вопросов, указанных в пункте 2 статьи 91 Конституции, вправе вносить в неё изменения и дополнения»21. Не могут быть предметом республиканского референдума инициативы, направленные на изменение установленных Конституцией неизменяемых конституционных принципов (пункт 2 статьи 91 Конституции)22.
Конституционный закон «О республиканском референдуме»23 полностью учитывает
менений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1700 000051#5 (дата обращения: 09.04.2018).
20 Абзац 8 пункта 1 мотивировочной части Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 9 марта 2017 года № 1 «О проверке Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" на соответствие Конституции Республики Казахстан». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/S1700
000001 (дата обращения: 09.04.2018).
21 Абзац 3 мотивировочной части, пункт 1 резолютивной части Постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 4 декабря 1998 года № 13/2 «Об официальном толковании подпункта 1) статьи 53 и пункта 1 статьи 91 Конституции Республики Казахстан, в части норм, касающихся внесения Парламентом Республики Казахстан изменений и дополнений в Конституцию». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/ S980000013_#0 (дата обращения: 09.04.2018).
22 См.: Абзац 5 пункта 2 мотивировочной части Нормативного постановления Конституционного Совета Республики Казахстан от 31 января 2011 года № 2 «О проверке Закона Республики Казахстан "О внесении изменения и дополнения в Конституцию Республики Казахстан" на соответствие Конституции Республики Казахстан». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/S1100
000002 (дата обращения: 09.04.2018).
23 Конституционный закон Республики Казахстан от
2 ноября 1995 года № 2592 «О республиканском ре-
материальные пределы изменения Конституции, и среди вопросов, которые не могут быть предметом республиканского референдума, указываются те же неизменяемые конституционные принципы (статья 3).
Конституция Республики Таджикистан содержит оговорку о неизменности, которая устанавливает материальные пределы изменения — неизменяемые конституционные принципы: «Республиканская форма правления, территориальная целостность, демократическая, правовая, светская и социальная сущность государства неизменны» (статья 100). Никакое изменение Конституции не должно затрагивать данные принципы. В статье 2 Конституционного закона «О референдуме Республики Таджикистан»24, перечисляющей вопросы, которые не могут быть предметом референдума, содержатся установленные статьёй 100 Конституции неизменяемые конституционные принципы. Следовательно, они не подлежат вынесению на референдум.
К сожалению, указанные неизменяемые принципы толкуются с национальной политической спецификой, делающей их номинальными. Например, в рамках последней по времени конституционной реформы 2016 года принцип «демократической сущности государства» не создал препятствий для исключения оговорки о двух президентских сроках подряд для действующего «Президента, Основателя мира и национального единства — Лидера нации» (часть 5 статьи 65), что послужило дальнейшей формальной легитимации его правления. Конституционный Суд Республики Таджикистан признал, что изменения и дополнения, включая приведённую норму, «соответствуют [Конституции и] нынешнему этапу развития государства и общества и направлены на укрепление основ конституционного строя......Содействуют. верховенству закона и правопорядка. ...Совершенствуя высшие ценности Конституции, создадут благоприятные правовые условия
ферендуме». URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z95 0002592_ (дата обращения: 09.04.2018).
24 Конституционный закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 года № 106 «О референдуме Республики Таджикистан». URL: https://www.tajembassy.ru/ ru/press/news/376-konstitutsionnyj-zakon-respubliki-tadzhikistan-o-referendume-respubliki-tadzhikistan (дата обращения: 09.04.2018).
для дальнейшего развития общественных отношений и являются логической последовательностью действующих норм Конституции. .Отражают дальнейший процесс демократизации политической и социальной жизни. общества, укрепления правовой защиты человека и являются продолжением политико-социальной, правовой и судебной реформы в стране. Они направлены на совершенствование норм Конституции и соответствуют мировой практике внесения изменений и дополнений в конституцию, а также ценностям и основным принципам Конституции Республики Таджикистан»25. Очевидно, что в рамках существующего политического режима иного решения быть просто не могло.
Конституция Украины содержит оговорку о неизменности, в которой перечисляются неизменяемые конституционные принципы: «Конституция не может быть изменена, если изменения предусматривают упразднение либо ограничение прав и свобод человека и гражданина или если они направлены на ликвидацию независимости либо на нарушение территориальной целостности Украины» (часть 1 статьи 157). Конституционный Суд Украины указал, что положения статей 157 и 158 Конституции Украины содержат императивы, которыми запрещено вносить изменения в Конституцию вопреки условиям, приведённым в этих статьях26. Положение части 1 статьи 157 Конституции воспроизведено в Законе Украины «О всеукраинском референдуме»27 в форме ограничения на
25 Постановление Конституционного Суда Республики Таджикистан от 4 февраля 2016 года по представлению Маджлиси Намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан «Об определении соответствия проекта изменений и дополнений, вносимых в Конституцию Республики Таджикистан, Конституции Республики Таджикистан». URL: http://www.constcourt. tj/rus/index.php?option = com_content&view = article&id=257:-n-l-n-r&catid=4:2009-07-13-09-18-25&Itemid=18 (дата обращения: 09.04.2018).
26 См.: Решение Конституционного Суда Украины от 9 июня 1998 года № 8-рп/98 по делу № 1-26/98 по конституционному представлению Президента Украины относительно официального толкования положений части второй статьи 158 и статьи 159 Конституции Украины (дело о внесении изменений в Конституцию Украины). URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ v008p710-98 (дата обращения: 09.04.2018).
27 Закон Украины от 6 ноября 2012 года № 5475-VI «О
всеукраинском референдуме». URL: http://zakon3.
инициирование и проведение референдума (пункт 3 статьи 20).
3.3. Неизменяемые конституционные положения и принципы
В Киргизии, Литве и России используется третий подход — здесь предусмотрены как неизменяемые конституционные положения, так и неизменяемые конституционные принципы, то есть существует одновременный запрет как вносить изменения в конкретные конституционные положения, так и изменять определённые конституционные принципы.
Конституция Кыргызской Республики непосредственно не устанавливает материальных пределов своего изменения, однако они могут быть выведены из законодательного уточнения порядка того, как Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики осуществляет свои полномочия по даче заключения на проекты законов об изменениях в Конституцию. В Конституционном законе «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики»28 установлены пределы разрешения данной категории дел (часть 3 статьи 19). Конституционная палата, давая заключение, устанавливает соответствие законопроекта: «1) фундаментальным правам и свободам человека и гражданина, допустимости их ограничений; 2) принципам демократического, правового, светского государства; 3) предусмотренному статьёй 114 Конституции порядку внесения в неё изменений». Можно считать, что указанные конституционные принципы и положения являются материальными пределами изменения Конституции, поскольку если проект закона об изменениях в Конституцию будет содержать предложения, не соответствующие указанным конституционным принципам и положениям, то Конституционная палата даст на них отрицательное заключение, которое заблокирует дальнейшее движение данного законопроекта.
rada.gov.ua/laws/show/5475-17?test=XX7MfyrCSgky HAjIZiXvJiqCHI4FEs80msh8Ie6 (дата обращения: 09.04.2018).
28 Конституционный закон Кыргызской Республики от 13 июня 2011 года № 37 «О Конституционной палате Верховного суда Кыргызской Республики». URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203281 (дата обращения: 09.04.2018).
К сожалению, указанные неизменяемые принципы и положения не воспрепятствовали принятию ряда спорных изменений в 2016 году29. Например, Конституционная палата не нашла отступления от принципа правового государства в замене монистического подхода к соотношению международного и национального права на дуалистический и возможности определения законами порядка и условий применения международных договоров и общепризнанных принципов и норм международного права30. Данное положение может интерпретироваться не просто как оговорка о регулировании данных вопросов законом, но позволит государству самому определять, как оно будет выполнять международные обязательства, то есть, по сути, ограничит действие международного права в национальном правопорядке. Также допустимым было признано изменение, связанное с ужесточением ответственности судей при осуществлении правосудия, согласно которому «лицо, освобождённое от должности судьи в связи с нарушением им требований безупречности, не имеет права занимать в дальнейшем государственные и муниципальные должности, установленные законом, и лишается прав пользования льготами, установленными для судей и бывших судей». Это изменение статуса судей создаёт существенную угрозу их независимости, беспристрастному и правосудному рассмотрению дел, особенно если государство не озаботится созданием корректно работающих механизмов реализации данной нормы.
Соответствующим положениям о фундаментальных правах и свободах человека и гражданина, допустимости их ограничений было признано исключение оговорки о восстановлении нарушенных прав и свобод и/ или возмещении вреда Кыргызской Республикой в случае признания международными
29 См.: Закон Кыргызской Республики от 28 декабря 2016 года № 218 «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики». URL: http://cbd. minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111484?cl=ru-ru (дата обращения: 09.04.2018).
30 См.: Заключение Конституционной палаты Верховного суда Кыргызской Республики от 11 октября 2016 года № 01-3 к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики». URL: http://cbd.minjust.gov.kg/ act/view/ru-ru/9645 (дата обращения: 09.04.2018).
органами нарушения прав и свобод человека. Исключение данной важной гарантии защиты прав и свобод человека и гражданина из Конституции существенно снижает уровень защищённости личности. Признание Конституционной палатой допустимости данного изменения создаёт основу для широкого усмотрения государства в процессе исполнения международных обязательств, их неисполнения или частичного исполнения. Конституционным был признан отказ от принципа неотъемлемости гражданства, допускающий лишение гражданства в случаях и порядке, установленных конституционным законом, что является существенным ограничением прав и свобод человека и гражданина, снижает уровень его защищённости, создаёт предпосылки для распространения состояния безгражданства.
Конституция Литовской Республики прямо не предусматривает материальных пределов своего изменения. Соответствующая доктрина была разработана и провозглашена Конституционным судом Литовской Республики применительно как к парламентской процедуре изменения конституции, так и конституционному референдуму.
Конституционный суд отметил, что содержательные ограничения на изменение Конституции проистекают из общего конституционного регулирования, они призваны защитить общечеловеческие ценности, на которых основаны Конституция, как высший закон и общественный договор, и государство, как общее благо всего общества, а также гармонию этих ценностей и положений Конституции.
Из Конституции (часть 1 статьи 6) вытекает императив того, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать «гармонию» её положений или «гармонию» закреплённых ею ценностей. Любые поправки к Конституции меняют содержание её положений и взаимосвязь между ними, а также баланс ценностей, закреплённых в Конституции. Внесением поправок в одни конституционные положения может быть изменено содержание других её положений, а также общее конституционное регулирование. Когда вносятся поправки в Конституцию, необходимо учитывать требование о том, что Конституция является целостным актом и все конституционные положения взаимосвязаны таким образом, что содержание одних определяет содержа-
ние других. Положения Конституции представляют собой гармоничную систему, и никакое её положение не может противоречить другим её положениям. Характер Конституции как акта высшей юридической силы и идеи конституционализма подразумевают, что в Конституции не существует и не может существовать пробелов или внутренних противоречий. Никакие поправки к Конституции не могут противоречить конституционным положениям или закреплённым в них ценностям, в частности регулирование, установленное в главах и статьях Конституции, не может противоречить регулированию, установленному в учредительных частях Конституции. Поправка к Конституции не может создавать новые нормы, которые приводили бы к тому, что одно конституционное положение отрицало или противоречило бы другому таким образом, что невозможно было бы толковать такие положения как находящиеся в гармонии.
Применительно к парламентской процедуре изменения Конституции Конституционный суд установил четыре материальных предела или содержательных ограничения на изменение Конституции:
1) запрет на отказ от конституционных ценностей, составляющих основу государства Литвы, таких как независимость государства, демократия, республика и прирождённый характер прав и свобод человека;
2) запрет на отказ от геополитической ориентации Литвы, закреплённой в Конституции, предусматривающий запрет на присоединение к любым постсоветским восточным союзам и обязательность членства Литвы в Европейском Союзе;
3) запрет на отказ от конституционного принципа уважения международного права (pacta sunt servanda);
4) запрет на отказ от положений Конституции, пользующихся более высоким уровнем защиты, к числу которых относятся статья 1, другие положения главы I «Литовское государство», положения главы XIV «Изменение Конституции»; эти нормы могут быть изменены только в ходе референдума, в то время как другие конституционные положения могут быть изменены Сеймом (части 2 — 3 статьи 148 Конституции)31.
31 См.: Пункты 4, 6 раздела III мотивировочной части Постановления Конституционного суда Литовской
Конституционный суд также распространил доктрину материальных пределов на изменение Конституции посредством референдума. Содержательные ограничения в равной степени применимы к случаю изменения Конституции на референдуме. Конституция связывает как государство и его органы, так и национальное сообщество — гражданское общество. Все субъекты права, в том числе законодательный орган, учреждения, организующие выборы и референдумы, инициативные группы по проведению референдумов, а также любые другие группы граждан должны соблюдать и не нарушать Конституцию. Принцип верховенства Конституции также порождает императив, согласно которому не допускается принятие на референдуме решений, которые не соответствовали бы требованиям Конституции. Требование о соблюдении Конституции не может рассматриваться как дополнительное условие для созыва референдума, не предусмотренное Конституцией. Данное требование вытекает из Конституции, в частности принципа верховенства Конституции и принципа правового государства. Конституция не предполагает, что на референдуме народ может установить любое конституционное регулирование, которое он только захочет, в том числе регулирование, не отвечающее требованиям, вытекающим из самой Конституции.
Прирождённый характер прав и свобод человека, демократия и независимость государства являются такими конституционными ценностями, которые составляют основу Конституции как общественного договора, основу для жизни всего народа, которая также основывается на Конституции, а также самого Литовского государства. Недопустимо отрицать положения Конституции, закрепляющие эти фундаментальные конституционные ценности, поскольку иное означало бы отказ от самой сути Конституции. Конституция не дозволяет выносить на референдум проект поправки к Конституции, который бы игнорировал
Республики от 24 января 2014 года по делу № 22/2013 о соответствии Закона Литовской Республики о внесении изменений в статью 125 Конституции и статьи 170 Статута Сейма Литовской Республики (в ред. от 15 марта 2012 года) Конституции Литовской Республики (О Законе о внесении изменений в статью 125 Конституции).
содержательные ограничения, установленные в отношении изменения Конституции. В противном случае будут созданы предпосылки для отказа от принципа верховенства Конституции и игнорирования императива о том, что никакие поправки к Конституции не могут нарушать гармонию конституционных положений и закреплённых в них ценностей. Вопрос, выносимый на референдум, должен находиться в соответствии с Конституцией. Это требование, в частности, порождает обязанность представлять на референдум только такие проекты поправок к Конституции, которые соблюдают содержательные ограничения на внесение изменений в Конституцию32.
Конституция Российской Федерации непосредственно не устанавливает материальных пределов своего реформирования, не содержит оговорки о неизменности, в которой бы перечислялись неизменяемые конституционные принципы или положения.
Применительно к разноуровневой модели реформирования Конституции необходимо отметить, что у пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции (статья 135) вряд ли вообще могут существовать какие-либо материальные пределы. Конституционное Собрание, осуществляющее пересмотр, является органом учредительной власти многонационального народа России и наделено неограниченными полномочиями, поскольку может как подтвердить неизменность Конституции, так и разработать проект новой Конституции, который может принять самостоятельно или вынести на всенародное голосование (часть 3 статьи 135). Последняя оговорка может толковаться двояким образом: не только как позволяющая Конституционному Собранию точечно пересмотреть отдельные положения глав 1, 2 и 9 Конституции, но и как позволяющая Конституционному Собранию пересмотреть Конституцию в целом путём разработки проекта и принятия новой Конституции. Таким образом, Конституция не устанавливает материальных пределов своего пересмотра
32 См.: Пункты 2.3—2.4, 5 раздела I мотивировочной части Постановления Конституционного суда Литовской Республики от 11 июля 2014 года № КТ36-Ы10/2014
по делу № 16/2014-29/2014 о соответствии положений Закона Литовской Республики о референдуме Конституции Литовской Республики (Об организации и проведении референдума).
и не накладывает материальных ограничений на пересмотр Конституционным Собранием положений глав 1, 2 и 9 Конституции. Конституционное Собрание не ограничено по содержанию пересмотра и каким-либо иным актом, поскольку не принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании».
Материальные пределы внесения поправок к главам 3 — 8 Конституции и изменений в статью 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, в случае изменения наименования субъекта РФ, были выведены Конституционным Судом РФ.
Применительно к процедуре внесения поправок к главам 3—8 Конституции Конституционный Суд указал, что из части 1 статьи 15, части 2 статьи 16 и статей 134—136 Конституции в их взаимосвязи следует, что закон о поправке к Конституции в части, вносящей изменения в главы 3—8 Конституции, не может противоречить положениям её глав 1, 2 и 9 как по содержанию, так и по порядку приня-тия33. В данном случае Конституционный Суд отнёс положения глав 1, 2 и 9 Конституции к числу неизменяемых конституционных положений, используемых в случае процедуры принятия поправок в главы 3—8 Конституции.
В своей практике Конституционный Суд также определил материальные пределы внесения изменений в статью 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, в случае изменения наименования субъекта РФ:
«...Предусмотренный частью 2 статьи 137 упрощённый порядок включения в статью 65 нового наименования субъекта Российской Федерации допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в статьях 135, 136 и 137 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
33 См.: Абзацы 2, 4 — 5 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 года № 1567-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. !!). Ст. 4397.
Новое наименование субъекта Российской Федерации, по смыслу части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации подлежащее включению в статью 65 Конституции Российской Федерации в упрощённом порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов Российской Федерации, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса её субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией Российской Федерации,затрагивать её государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции Российской Федерации идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции»34.
В данном случае Конституционный Суд определил для процедуры изменения неизменяемые конституционные принципы.
3.4. Отсутствие неизменяемых конституционных положений и/или принципов
В Белоруссии, Грузии, Латвии, Узбекистане и Эстонии используется четвёртый подход — неизменяемых конституционных положений и/или принципов нет, они не устанавливаются в конституции или законодательстве и не определяются органами конституционного контроля.
В Беларуси такой подход, при одновременном наделении Конституционного Суда Республики Беларусь полномочием по предварительному конституционному контролю за изменением Конституции, может толковаться как возможность осуществления консти-
34 Пункт 4 мотивировочной части, абзац 2 пункта 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 года № 15-П по делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.
туционного контроля изменений на предмет соответствия Конституции в целом по форме, процедуре, разграничению компетенции, содержанию.
В статье 104 Закона «О конституционном судопроизводстве»35 устанавливается, что пределами проверки конституционности закона, принятого Парламентом Республики Беларусь, в порядке обязательного предварительного контроля, с учётом особенностей дела, являются пределы проверки, установленные статьёй 54: Конституционный Суд, проверяя конституционность акта в целом, устанавливает его соответствие Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по 1) содержанию норм; 2) форме; 3) разграничению компетенции между государственными органами, иными государственными организациями, должностными лицами, а также между Республикой Беларусь и межгосударственным образованием; 4) порядку принятия.
Поскольку Конституция не устанавливает материальных пределов своего изменения, не определяет неизменяемые конституционные принципы или положения, Конституционный Суд не связан при осуществлении проверки закона о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию какими-либо чётко определёнными содержательными критериями, имея возможность исследовать закон на предмет соответствия, единства, целостности, гармоничного сочетания и отсутствия противоречий всем нормам Конституции36. Оговорка о возможности проверки закона на пред-
35 Закон Республики Беларусь от 8 января 2014 года № 124-З «О конституционном судопроизводстве». URL: http://etalonline .by/?type=text®num = H114 00124#scrollInto#&Article= 166 (дата обращения: 09.04.2018).
36 См.: Национальный доклад Конституционного Суда Республики Беларусь к XVII Конгрессу Конференции европейских конституционных судов «Роль конституционных судов в правовой охране и применении конституционных принципов». С. 50 — 51. URL: http:// www.confeuconstco.org/reports/rep-xvii/belarus_RU. pdf (дата обращения: 09.04.2018); Резюме Национального доклада Конституционного Суда Республики Беларусь к XVII Конгрессу Конференции европейских конституционных судов «Роль конституционных судов в правовой охране и применении конституционных принципов». С. 14. URL: http://www.confeuconstco. org/reports/rep-xvii/belarus_ms_RU.pdf (дата обращения: 09.04.2018).
мет соответствия не только Конституции, но и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, серьёзно расширяет пределы и критерии проверки.
В Грузии рассматриваемый здесь подход означает отсутствие материальных пределов изменения конституции и, следовательно, невозможность осуществления конституционного контроля за их соблюдением. Конституционный Суд Грузии не стал устанавливать материальные пределы изменения Конституции и обосновывать собственное полномочие по конституционному контролю за их соблюдением, поэтому в Грузии изменения Конституции не имеют материальных пределов.
Конституционный Суд Грузии считает необходимым использовать в каждом конкретном случае основополагающие конституционные принципы для правильного толкования Конституции и, что самое важное, для адекватной защиты прав человека, поскольку конституционные принципы лежат в основе субъективных прав. Конституционные принципы образуют конституционные основы для всего, обязывают государство, связанное Конституцией, а это означает, что ни одна ветвь власти не имеет права действовать только на основании политической необходимости. Основные принципы Конституции играют важную роль в надлежащем осуществлении конституционного правосудия. Именно поэтому Конституционный Суд осуществляет свою деятельность посредством толкования конституционных норм, в числе которых находятся основные принципы Конституции и в целом ценности, установленные Конституцией. Норма Конституции и любого правового акта должна толковаться в свете её принципов и исходя из её духа, с учётом установленного ею порядка ценностей. В этом заключается полноценное толкование конституционных норм. Однако в Конституции не определяется так называемая «формальная иерархия конституционных норм», основанная на принципе «постоянства», «неизменности», когда разные нормы конституции могут иметь разное значение, а некоторые нормы не подлежат изменению. В Конституции все нормы равнозначны и должны быть рассмотрены в свете Конституции, как единого документа. Использование основных принципов Конституции имеет важное значение для осуществления конституционного право-
судия, но в то же время Конституционный Суд не вправе, ссылаясь на принципы Конституции, объявлять неконституционными и утратившими силу конституционные нормы. Такое толкование Конституции недопустимо37.
Некоторые грузинские авторы, напротив, отмечают, что единство и целостность Грузии (пункт 1 статьи 1), запрет на отчуждение государственной территории (пункт 2 статьи 2), народ, как источник власти, народное представительство, запрет на узурпацию власти, разделение властей (статья 5), верховенство конституции (пункт 1 статьи 6), основные права человека как непреходящая ценность и ограничение власти основными правами (статья 7), которые даны в Конституции Грузии, не могут считаться «ординарными» нормами. Они вполне претендуют на статус неизменяемых конституционных положений. Соответственно, Конституция предоставляет возможность того, чтобы Конституционный Суд оценил конституционность конституционных изменений с учётом единой нормативной ткани Конституции, её основополагающих принципов38.
Органы конституционного контроля Латвийской Республики, Республики Узбекистан и Эстонской Республики, не будучи прямо наделены полномочием по конституционному контролю за изменением конституции, не выработали какой-либо позиции по данному вопросу, поскольку соответствующих обращений к ним не поступало.
4. Заключение
В статье были проанализированы материальные пределы изменения конституций постсоветских государств. В восьми государствах прямо закрепляются эксплицитные матери-
37 См.: Определение Конституционного Суда Грузии от 5 февраля 2013 года № 1/1/549 по делу «Граждане Грузии Ирма Инашвили, Давид Тархан-Моурави и Иосиф Манджавидзе против Парламента Грузии». URL: http://www.constcourt.ge/ge/legal-acts/rulings/ saqartvelos-moqalaqeebi-irma-inashvili-davit-tarxan-mouravi- da -ioseb - m andjavidze- saqartvelos-parlamentis-winaagmdeg-763.page (на груз. яз., дата обращения: 09.04.2018).
38 См.: Гегенава Д. Неконституционное конституционное изменение: три определения из практики Консти-
туционного Суда Грузии // Южнокавказский юридический журнал. 2014. № 5. С. 181-190, 188.
альные пределы изменения конституции. Органы конституционного контроля двух государств вывели имплицитные материальные пределы изменения конституции. В пяти государствах материальные пределы изменения конституции не предусмотрены. Конституционные правопорядки четырёх государств формулируют материальные пределы изменения конституции в виде неизменяемых конституционных положений, ещё трёх — в виде неизменяемых конституционных принципов, другие три государства одновременно устанавливают как неизменяемые конституционные положения, так и принципы, и, наконец, в пяти государствах неизменяемые конституционные положения и/или принципы вовсе отсутствуют.
К сожалению, не всё задуманное в постсоветских государствах воплотилось в жизнь. Их конституции за четверть века претерпели изменения (подчас весьма крупные)39, а практика неумолимо скорректировала теорию. Переходный характер этих конституций, а также специфика правовой и политической культур ряда постсоветских государств наложили определённые особенности на институт пределов изменения конституции. В некоторых постсоветских странах неизменяемые положения и/или принципы приобрели номинальный характер, а изначальные конституционные «страхи» недемократии и концентрации власти, положенные в основу содержания постсоветских конституций, несмотря на закрепление в конституциях гарантий в форме материальных пределов их изменения, фактически сменились своей противоположностью — неконституционными «страхами» политических элит потерять свою власть или поступиться какими-то частными интересами во имя общих целей и сформировать подлинно демократическое политическое общение. Иными словами, произошло возвращение к тому, от чего эти страны изначально стремились отойти.
39 Изменения вносились в Конституцию Грузии 34 раза; Латвии (после обретения независимости), Молдовы — 12 раз; Узбекистана — 10 раз; Литвы — 9 раз; Туркмении — 6 раз; Украины, Эстонии — 5 раз; Казахстана, России — 4 раза; Азербайджана, Таджикистана — 3 раза; Армении, Беларуси - 2 раза; Киргизии 1993 года - 9 раз, а 2010 года - 1 раз.
Библиографическое описание: Шустров Д. Материальные пределы изменения конституций постсоветских государств // Сравнительное конституционное обозрение. 2018. № 2 (123). С. 86-103.
Material limits of constitutional change in Post-Soviet states
Dmitry Shustrov
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law; Associate Professor, Lomonosov Moscow State University; Moscow, Russia (e-mail: [email protected]).
Abstract
A Constitution has the quality of stability, which requires the establishment of limits for constitutional changes. Such limits are (1) formal, connected with the complicated procedure of constitutional change and time periods when the change is impossible, and (2) material, connected with the constitutional provisions and/or principles that are impossible to change within the framework of this constitution. This article is devoted to a comparative legal study of the material limits on constitutional changes in fifteen postSoviet states, in which the limits of constitutional change were initially assigned a special role in ensuring the transition of these countries from non-democracy to democracy. The limits were to be a guarantee of avoiding past mistakes, not to allow past fears to arise again and become a reality, and to protect the constitutional order from becoming unconstitutional through a constitutional procedure. Unfortunately, not everything was realized in these post-Soviet states, whose constitutions for a quarter of a century underwent changes (sometimes very large ones), and the practice corrected the theory. In many post-Soviet countries, the initial constitutional fears of non-democracy and concentration of power have actually been replaced by their opposite: unconstitutional fears of political elites losing their power. The material limits on constitutional changes are aimed to make the constitution rigid, concentrated on the content of the changes, and suggested that separate constitutional provisions and/or constitutional principles can't be the subject of constitutional change or can be changed in a very complicated order (in fact, meaning their unchangeability). This article analyzes the establishment of explicit and implicit material limits on constitutional change in post-Soviet states, and distinguishes unchangeable constitutional provisions from unchangeable constitutional principles.
Keywords
limits of change; constitution; Post-Soviet States; rigid and flexible; stability and dynamism; material limits; explicit and implicit material limits; unchangeable constitutional provisions; unchangeable constitutional principles.
Citation
Shustrov D. (2018) Material'nye predely izmeneniya konstitutsiy post-sovetskikh gosudarstv [Material limits of constitutional change in Post-Soviet states]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, vol. 27, no. 2, pp. 86103. (In Russian).
References
Aleksy R. (2006) Sbalansirovannost', konstitutsionnyy kontrol' i predstavi-tel'stvo [Balance, constitutional control, and representation]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 113-118. (In Russian). Aleksy R. (2010) Formula vesa [Weight formula]. Rossiyskiy ezhegodnik teoriiprava, no. 3, pp. 208-228. (In Russian).
Alexy R. (2010) The Construction of Constitutional Rights. Law & Ethics of Human Rights, vol. 4, no. 1, pp. 21-32.
Barak A. (2011) Unconstitutional Constitutional Amendments. Israel Law Review, vol. 44, no. 3, pp. 321-341.
Dikson R., Landau D. (2016) Transnatsional'nyy konstitutsionalizm i ograni-chennaya doktrina nekonstitutsionnogo izmeneniya konstitutsii [Transnational constitutionalism and limited doctrine of unconstitutional constitutional change]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 32-63. (In Russian).
Habrieva T. Ya. (ed.) (2016) Venetsianskaya komissiya o konstitutsiyakh, kon-stitutsionnykh popravkakh i konstitutsionnom pravosudii: sbornik ana-liticheskikh materialov Venetsianskoy komissii Soveta Evropy [The Venice Commission on Constitutions, Constitutional Amendments and Constitutional Justice: A Compilation of Analytical Materials by the Venice Commission of the Council of Europe], Moscow: Institut zakonoda-tel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve RF. (In Russian).
Garlicki L., Garlicka Z. A. (2014) Nekonstitutsionnye popravki k konstitutsii: sushchestvuet li problema i naydetsya li reshenie? [Unconstitutional amendments to the constitution: is there a problem and is there a solution?]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 1, pp. 86-99. (In Russian).
Gegenava D. (2014) Nekonstitutsionnoe konstitutsionnoe izmenenie: tri opredeleniya iz praktiki Konstitutsionnogo Suda Gruzii [Unconstitutional constitutional change: three definitions from the practice of the Constitutional Court of Georgia]. Yuzhnokavkazskiy yuridicheskiy zhurnal, no. 5, pp. 181-190. (In Russian).
Yakobson G. Dzh. (2006) Nekonstitutsionnaya konstitutsiya?: Sravnitel'nyy obzor [An unconstitutional constitution? Comparative review]. Srav-nitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 4, pp. 145-161. (In Russian).
Maklakov V. V. (2012) Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe)pravo zarubezh-nykh stran. Obshchaya chast': Uchebnik [Constitutional (state) law of foreign countries. A common part: Textbook.], Moscow: Infotropik Media. (In Russian).
Omeyets Ya. (2011) Novye evropeyskie perekhodnye konstitutsii i preobra-zuyushchaya rol' konstitutsionnykh sudov [New European Transitional Constitutions and the Transforming Role of Constitutional Courts]. Zhurnal konstitutsionnogo pravosudiya, no. 5, pp. 25-37. (In Russian).
Pârtac N., Turcanu L. (ed.) (2012) Constitutia Republicii Moldova: comenta-riu, Chisinau: Arc, Tipogr. «Europress».
Popa V. (1998) Drept public, Chisinau: Academia de Administrare Publica pe lânga Guvernul Republicii Moldova.
Roznai Y. (2014) Unconstitutional Constitutional Amendments: A Study of the Nature and Limits of Constitutional Amendment Powers. A thesis submitted to the Department of Law of the London School of Economics for the degree of Doctor of Philosophy, London: The London School of Economics and Political Science.
Roznai Y. (2017) Unconstitutional Constitutional Amendments: The Limits of Amendment Powers, Oxford: Oxford University Press.
Tushnet M. (2016) Krest'yane s vilami i rabochie s tvitterom: konstitutsion-nye revolyutsii i konstituiruyushchaya vlast' [Peasants with pitchforks and workers with twitter: constitutional revolutions and constitutive power]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 15-31. (In Russian).
Troitskaya A. A. (2010) Predely peresmotra konstitutsii: formal'nyy i soder-zhatel'nyy aspekty [Limits of revision of the constitution: formal and content aspects]. VestnikMoskovskogo universiteta, ser. 11: Pravo, no. 1, pp. 58-67. (In Russian).
