CC BY
759DOI 10.24411/2076-1503-2020-10902 ПИСАРЕВ Александр Николаевич,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права имени Н.В.Витрука Российского государственного университета правосудия,
e-mail: a.n.pisarev@mai.ru SPIN-код: 1907-9874 AuthorlD: 643790
РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020: ПРЕЗИДЕНТСКАЯ ИЛИ ПОЛУПРЕЗИДЕНТСКАЯ РЕСПУБЛИКА
Аннотация. Актуальность исследования вызвана, прежде всего, тем, что поправки в Конституцию, одобренные в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., вносят изменения в принятую в настоящее время в России республиканскую форму правления, а поэтому требуют более глубокого научного и экспертного осмысления, в целях выработки теоретических положений и на их основе конкретных предложений по совершенствованию действующего конституционного законодательства в данной области в контексте соответствия конституционных новаций концепции конституционной реформы, призванной в частности обеспечить больший баланс между ветвями власти в соответствии с принципом разделения властей, создать более эффективную систему «сдержек и противовесов», усилить в этой системе роль органов законодательной и судебной властей.
Автором поставлена цель: на основе метода сравнительно-правового анализа научного и правового материала из конституционного права зарубежных стран, исследовать правовые механизмы взаимодействия высших органов государственной власти в системе «сдержек и противовесов», характеризующие президентскую и полупрезидентскую (смешанную) республику, на основании чего сформулировать научно-обоснованные выводы о принадлежности Российской Федерации к той или иной форме правления после проведения конституционной реформы - 2020. Источником заимствования в большей мере выбрано конституционное право Франции в силу единых с Россией формы правления и системы права.
В результате исследования автор приходит к обоснованным выводам о противоречивости и непоследовательности анализируемых поправок в Конституции, которые с одной стороны усиливают роль органов законодательной и судебной власти в системе разделения властей, что, несомненно, приближает российскую модель формы правления к классическим представлениям о полупрезидентской (смешанной) республике, с другой стороны -укрепляют доминирующую роль Президента как в целом в системе органов государственной власти Российской Федерации, так и в частности - исполнительной власти, а последнее является характерным признаком президентской республики.
Ключевые слова: разделение властей, полупрезидентская (смешанная) республика, президентская республика, послание Президента, конституционная реформа - 2020, система органов государственной власти Российской Федерации, форма правления, государственный режим, концепция конституционной реформы, баланс между ветвями власти, система «сдержек и противовесов», поправки в Конституцию, сравнительно-правовой анализ.
PISAREV Alexander Nikolaevich,
doctor of law, Professor, Professor of the Department of constitutional law named after N. V. Vitruk of the Russian state University of justice
RUSSIAN MODEL OF THE FORM OF GOVERNMENT
AFTER CONSTITUTIONAL REFORM 2020: PRESIDENTIAL OR SEMI-PRESIDENTIAL REPUBLIC
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Annotation. The relevance of the research is primarily due to the fact that the amendments to the Constitution approved during the all-Russian vote on July 1, 2020, make significant changes to the currently adopted system of separation of powers in Russia, and therefore require a deeper scientific and expert understanding in order to develop theoretical provisions and, based on them, concrete proposals for improving the current constitutional legislation in this area in the context of compliance of constitutional innovations with the concept of constitutional reform, in particular, it is intended to ensure a greater balance between the branches of government in accordance with the principle of separation of powers, to create a more effective system of checks and balances, and to strengthen the role of the legislative and judicial authorities in this system.
The author sets the goal: based on the method of comparative legal analysis of scientific and legal material from the constitutional law of the most developed countries with deep-rooted traditions of parliamentarism and separation of powers, to study the legal mechanisms of interaction of the highest state authorities in the system of "checks and balances" that characterize the presidential and semi-presidential (mixed) republics, on the basis of which to formulate scientifically-based conclusions about the belonging of the Russian Federation to one or another form of government after the constitutional reform-2020. The source of borrowing is mostly the constitutional law of France due to the common form of government and system of law with Russia.
The study the author comes to reasonable conclusions about the discrepancies and inconsistencies in the analyzed amendments to the Con-stitutio, which on one hand strengthen the role of bodies, the legislator and the judiciary in the system of separation of powers, which certainly in-bliaut Russian model form of government for classical performance updates on a semi-presidential (mixed) Republic, on the other hand, UK-repleat dominant role of the President in General in the system of state authorities of the Russian Federation and in particular - Executive power, which is typical for a presidential Republic.
Key words: the separation of powers, semi-presidential (mixed) Republic, presidential Republic, the President's message, constitutional reform 2020, the system of state authorities of the Russian Federation, form of government, state regime, the concept of the constitutional reforms, the balance between the branches of government, the system of "checks and balances", the amendments to the Constitution, comparative legal analysis.
Старт конституционной реформы-2020 был дан в послании Президента В.В.Путина Федеральному Собранию 15 января 2020 г., где было заявлено о необходимости внесения поправок в Конституцию, в том числе касающихся существенных изменений в распределении и содержании полномочий органов государственной Российской Федерации в целях обеспечения большего баланса между ветвями власти, усиления законодательной и судебной властей.
Кроме этого, по обоснованному мнению главы Российского государства, необходимость конституционной реформы, объясняется тем, что Конституция была принята более 25 лет назад в условиях тяжелого внутриполитического кризиса и вооруженного противостояния в Москве1.
С.А. Авакьян, прежде всего, наличием такого рода кризиса в период принятия Конституции 1993 г. объясняет причины отступления её разработчиков от классических представлений о полупрезидентской республики, поскольку, по его мнению, всякая конституция "является результатом взаимодействия, а порой и противоборства существующих в обществе различных слоев, сил, групп". Такой вывод им делается, в том числе, на
1 См.: Российская газета. № 7. 16 января 2020 г. ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
основе анализа событий, предшествующих принятию Конституции 1993 г., когда существовавший в стране политический кризис и противостояние Верховного Совета, с одной стороны, и Президента - стали причиной для "формального и кровавого разгона Верховного Совета и Съезда народных депутатов, когда одна ветвь власти с помощью танков доказывала свою силу и свое преимущество" [1. Авакьян С.А. 2007. С.22].
Следует отметить, что во внутриполитический кризис, предшествующий принятию Конституции 1993 г. в силу ряда объективных и субъективных факторов оказался втянут и Конституционный Суд Российской Федерации. В результате этого, 21 сентября 1993 г. Конституционным Судом было принято заключение № 2-З, в котором Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и его обращения к гражданам России 21 сентября 1993 г. признаны не соответствующими Конституции и являющимися основаниями для его отрешения от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в порядке, предусмотренном Конституцией2.
2 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1994.
№ 6.
Ряд судей Конституционного Суда (Э. М. Аметистов, Н. В. Витрук, А. Л. Кононов и Т. Г. Мор-щакова) не только проголосовали против принятия указанного заключения и выразили своё особое мнение по этому поводу, но и объявили о своем отказе участвовать в заседаниях Конституционного Суда впредь до принятия новой Конституции и начала работы Федерального Собрания, т. е. до реализации Указа Президента РФ 21 сентября 1993 г.
7 октября 1993 г. Президент Российской Федерации издает указ № 1612 «О Конституционном Суде Российской Федерации», в котором содержится острая критика его деятельности в связи с вовлечением Конституционного Суда в политическую борьбу. В связи с невозможностью проведения заседаний Конституционного Суда впредь до выхода из кризисной ситуации объявлялось временное прерывание заседаний Конституционного Суда по рассмотрению конкретных дел1.
В связи с вышеизложенным становиться понятным, что именно в силу наличия в период разработки и принятия Конституции 1993 г. как в целом политического кризиса, так и в частности открытого противостояния Верховного Совета и Президента она закрепила доминирующее положение главы государства в системе органов государственной власти Российской Федерации, что, несомненно, не в полной мере соответствует тенденциям дальнейшего демократического развития страны, связанным с обеспечением большей сбалансированности полномочий органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей.
В силу этого, конституционные новации, направленные на обеспечение большего баланса между ветвями власти, усиления законодательной и судебной властей должны найти положительный отклик среди, прежде всего специалистов в области конституционного права, которые давно и критически оценивали российскую модель республиканской формы правления до проведения конституционной реформы-2020.
Например, по словам Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина действующая Конституции 1993 г. имеет ряд недостатков, связанных с «отсутствием должного баланса в системе сдержек и противовесов, креном в пользу исполнительной ветви власти, недостаточно четкостью в распределении полномочий между Президентом и Правительством, определение статуса администрации президента и т.д.» [2. Зорькин В.Д. Российская газета. 9 октября 2018 г.].
С.А. Авакьян недостатки российской модели республиканской формы правления видит в том, что Конституция позволяет Президенту достаточно легко отправить Государственную Думу в небытие, а последняя имеет единственную возможность оказания влияния на Президента - обвинить его в государственной измене или в ином тяжком преступлении. "Но мы еще не дожили до такой ситуации, и не дай Бог, чтобы дожили, когда на посту Президента будет государственный изменник или опасный преступник"[3. Авакьян С.А. Там же. С.23].
Следует отметить, что вопросы становления и развития российской модели республиканской формы правления в соответствии с принципом разделения властей в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения их концентрации у одного из органов государственной власти, причем на всех уровнях её осуществления, всегда являлись предметом конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом Российской Федерации.
Например, в постановлении Конституционного Суда от 11 декабря 1998 г. № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» (п.3) сформулирован важный вывод о том, что предусмотренное в ст.10 Конституции разделение властей не допускает противоборства законодательной, исполнительной и судебной властей, в силу единства источника власти из которого они проистекают -многонационального народа Российской Федерации. Такое единство обусловливает и необходимость согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, которое в соответствии с Конституцией обеспечивается Президентом. В противном случае ставится под угрозу стабильность конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства2.
Предложения Президента о необходимости проведении конституционной реформы-2020, высказанные в его послании Федеральному Собранию 15 января 2020 г., нашли своё отражение в Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти"3, положения, которого были полностью одобрена в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.
Анализ содержащихся в указанном Законе поправок в Конституцию, касающихся изменения
1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3921.
2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.1998. № 52. Ст. 6447.
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
полномочий органов государственной власти Российской Федерации и сформировавшуюся в результате этого в настоящее время российскую модель разделения властей, автору представляется целесообразным оценить с точки зрения её соответствия основным конституционным признакам, характеризующим республиканские формы правления, принятые в странах с более устоявшимися и укоренившимися чем в России традициями парламентаризма и организации государственной власти в соответствии с системой «сдержек и противовесов».
Представляется, что в большей мере источником такого рода заимствования должно быть выбрано конституционное право Франции в силу единых с Россией формы правления и системы права. Кроме этого, среди большинства ученых утвердились точка зрения о том, что именно установленная в Конституции Франции 1958 г. система распределения полномочий между высшими органами государственной власти в соответствии с принципом разделения властей является образцом полупрезидентской формы правления, где наиболее удачно сочетаются признаки, характеризующие президентскую и парламентскую республики [См. например, об этом: 4. Сахаров Н. А. 1994. С. 68; 5. Слеженков В.В. 2019. С.16-20].
Анализ многочисленных работ отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам сравнительно-правового исследования республиканской формы правления, позволяет выделить три следующих основных, наиболее общих признака, характеризующих полупрезидентскую (смешанную) республику. В частности, в такой форме правления:
- во-первых, глава государства - президент не относится ни к одной из ветвей власти, выполняет функции высшего арбитра, призванного разрешать возникающие кризисные ситуации, обеспечивать единство и взаимодействие органов государственной власти, а также - суверенитет и целостность страны;
- во-вторых, президент не входит в систему органов исполнительной власти, но вместе с тем участвует в их формировании и располагает полномочиями в области исполнительно-распорядительной деятельности, что в какой мере роднит данную форму правления с президентской республикой;
- в-третьих, полномочия президента в определенной мере ограничиваются полномочиями парламента, прежде всего в области формирования правительства, которое несет ответственность перед парламентом, что является характерным для парламентской формы республиканского правления.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
В качестве примера правовой регламентации особых места и роли президента в системе высших органов государственной власти в полупрезидентской (смешанной) форме правления можно привести положения ст.5 Конституции Французской Республики 1958 г., в соответствии с которыми "Президент Республики обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства". [6. Конституции зарубежных стран. С.49].
Такого рода правовое положение Президента в полупрезидентской республике по разному понимается и раскрывается в науке конституционного права.
B.Н. Суворов понимает это таким образом, что в смешанной республике президент как глава государства, стоит над всей системой органов государственной власти, является внешним арбитром, обеспечивающим их единство и взаимодействие [7. Суворов В.Н. 2000. С.148].
М.А. Краснов полагает, что в такой республике президент действует "не как глава исполнительной власти, а как ее политический патрон". При этом он занимает принципиальную позицию относительно того, что в государствах с полупрезидентской формой правления, в том числе в Российской Федерации, "институт президента образует самостоятельную ветвь власти, взаимодействует с органами каждой из «традиционных» ветвей власти, не только имея свои сдержки и противовесы, но и подвергаясь легальному воздействию со стороны других публично-властных институтов" [8. Краснов М.А. 2018. С.413].
C.М. Шахрай относит Российскую Федерацию к числу полупрезидентских (смешанных) республик и поэтому особую роль главы Российского государства, как высшего арбитра, призванного разрешать споры между органами государственной власти, довольно образно описывает таким образом, что при возникновении конфликта между ними, главе государства "нужно с печки слезать и менять парламент или правительство. Случился конфликт в регионе - надо слезать с печи и отдавать дело в суд или вводить войска" [9. С.М. Шахрай: 2018].
По мнению автора, Конституция Российской Федерации роль Президента как высшего арбитра определяет путем закрепления за ним функции по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти (ч.2 ст.80) и - соответствующих полномочий, необходимых для её реализации.
Речь идёт, прежде всего, о его полномочиях, связанных с принятием решения об отставке Правительства (п."в" ст.83) и роспуске Государствен-
ной думы (п."б" ст.84) в случаях возникновения кризисных ситуаций, когда возникает угроза для обеспечения единства государственной власти.
При этом важно отметить, что в основе такого единства - лежат положения ст.3 Конституции о единственном источнике власти в Российской Федерации - её многонациональном народе. В этой связи, представляется вполне обоснованным, что избранный народом и облеченный его доверием и волей глава Российского государства, призванный быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обязан в случаях невозможности устранения нарушений в публично-правовом механизме взаимодействия органов государственной власти, принять все возможные меры вплоть до прекращения ими своих полномочий, в целях устранения кризиса власти и причин его порождающих.
Именно этим, по мнения автора, объясняется то, что в результате конституционной реформы - 2020 с одной стороны расширены полномочия Государственной Думы в области формирования Правительства (п.п. «а» и «а.1» ч. 1 ст. 103 Конституции), с другой стороны - в новой редакции ст.ст.111 и 112 Конституции, регламентирующих порядок их реализации, предусматриваются дополнительные основания для роспуска Государственной Думы в случаях её несогласия с представленными для назначении Председателем Правительства кандидатурами его заместителей и федеральных министров или - Президентом кандидатуры Председателя Правительства.
Таким образом, указанные поправки в Конституции по своей сути не меняют существовавший до их внесения порядок взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации в данной области, сохраняют на практике в руках главы Российского государства все государственно-правовые механизмы формирования Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, поскольку трудно представить ситуацию, когда Государственная Дума под угрозой роспуска не будет соглашаться с предлагаемыми Президентом или Председателем Правительства кандидатурами.
В этом смысле становится понятной позиция Президента Российской Федерации, который в уже упоминавшемся выше послании Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. после объявления о конституционных новациях, связанных с повышением ответственности палат Федерального Собрания за формирование Правительства, заявил о том, что "Россия должна оставаться сильной президентской республикой"1.
Как известно, государством с президентской формой правления являются США, где самая ста-
1 См.: Российская газета. № 7. 16 января 2020 г
рая из ныне действующих Конституция 1787 г. в разделе 1 ст. II указывает на то, что исполнительная власть в этой стране осуществляется Президентом. Наряду с этим в разделе 2 ст.2 этой Конституции содержится императивная норма о том, что назначение Президентом высших должностных лиц страны, в том числе министров и судей Верховного суда осуществляется только с совета и согласия Сената [10. Конституции зарубежных стран. С.18, 19].
В отличие от Российской Федерации, которая в силу упоминавшихся выше поправок, внесенных в Конституцию в 2020 г., «де-юре» признается полупрезидентской республикой, а «де-факто» следует признать президентской республикой, во Французской V Республике, считающейся «чистой» полупрезидентской республикой, Конституция 1958 г. в ст.20 прямо указывает на то, что Правительство несет ответственность перед Парламентом. Такая ответственность согласно ст.50 Конституции наступает при принятии Национальным собранием резолюции порицания, неодобрения правительственной программы или декларации об общей политике Правительства. В этом случае Премьер-министр обязан без каких-либо условий вручить Президенту заявление об отставке Правительства [11. Конституции зарубежных стран. С.52, 56].
Следует отметить, что в ряде полупрезидентских республик конституционное законодательство закрепляет правовое положение Президента не только как высшего арбитра, но и как национального и народного лидера, символа государства, носителя его государственности и соответственно с учетом этого определяет практически бессрочный, пожизненный срок его пребывания в должности главы государства.
При этом в большей мере это происходит в республиках бывшего СССР, что по точному выражению В.Г. Баева и Т.Е. Назаровой, "обусловлено всем ходом нашей общей истории. Поскольку и в Российской империи и в СССР глава государства (царь, император, генеральный секретарь) всегда воспринимался как обладающий неограниченной властью защитник народа, как фигура равноудаленная от каких-либо корпоративных, социальных, бюрократических или партийно-политических интересов. При этом эти ученые ставят вполне обоснованный вопрос об адекватности такого статуса главы государства современным реалиям демократического развития государства в соответствии с принципом разделения властей [12. Баев В.Г., Назарова Т.Е. 2015. С.90].
В качестве примера такого рода регламентации особого правового положения главы государства в системе органов государственной власти, например можно привести положения ч.5 ст.65
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г., в соответствии с которыми на действующего главу государства Эмомали Рахмона как "Основателя мира и национального единства -Лидера нации" не распространяются установленные в части четвертой данной статьи ограничения срока пребывания в должности1.
Согласно ч.11 ст.8 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г. Президент олицетворяет единство народа Азербайджана и обеспечивает преемственность азербайджанской государственности2.
Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (ч.5 ст.42) выделяет особый правовой статус первого Президента Казахстана, указывая на то, что на него не распространяются установленные Конституцией ограничения, связанные с пребыванием в должности главы государства более двух раз подряд3.
Следуя отмеченным выше тенденциям закрепления в конституционном законодательстве особенностей определения срока пребывания в должности действующего главы государства как общенационального лидера и носителя его государственности, Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" дополнил ст.81 Конституции частью 3.1., в соответствии с которой конституционные нормы, ограничивающие пребывание одного и того же лица в должности Президента не более двух сроков подряд, не распространяются на действующего в настоящее время главу Российского государства4. Это означает, что только с момента вступления в силу данной поправки в Конституции начинается отчет срока исполнения полномочий Президента Российской Федерации, избранного в ходе всеобщих выборов в 2018 г.
Отмеченные выше особенности правовой регламентации в конституционном законодательстве республик бывшего СССР особенностей пра-
1 Конституция Конституции Республики Таджикистан от 6 ноября 1994 г. // Официальный сайт Министерства иностранных дел Республики Таджикистан. Режим доступа: https://www.mfa.tj/ru/main/tadzhikistan/ konstitutsiya (Дата обращения: 12.11.2020.)
2 Конституции Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 г // Официальный сайт Президента Азербайджанской Республики. Режим доступа: ru.president.az/azerbaijan/constitution (Дата обращения: 12.11.2020.)
3 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г // Официальный сайт Президента Республики Казахстан. Режим доступа https://www.akorda.kZ/ ru/official_documents/constitution (Дата обращения: 12.11.2020.)
4 См.: Собрание законодательства Российской
Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
вового положения президента, обусловленные длительной общей историей нахождения в составе одного государства, по мнению автора можно отнести к числу правовых институтов, отражающих их конституционную идентичность в сравнении с конституционно-правовыми институтами зарубежных стран.
Кроме этого, таким образом, обеспечивается преемственности в развитии правового института главы государства, в целях вычленения всего положительного, что может быть использовано в современном государственном строительстве [13. См. об этом подробнее: Писарев А.Н. 2019. С.45-60].
Следует отметить, что Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" легализовал юридическую дефиницию "преемственность" применительно к развитию государства и общества в соответствии с отражающими конституционную идентичность Российского государства конституционными ценностями, закрепленными в ст.67.1 Конституции.
Речь идёт о таких из них как: память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога; преемственность в развитии Российского государства; исторически сложившееся государственное единство; память защитников Отечества; защита исторической правды; запрет умаления значения подвига народа при защите Отечества; созданием государством условий, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим и др. 5
Представляется, что именно Президент Российской Федерации как гарант Конституции, призван, в том числе, обеспечить преемственность в развитии отечественной государственности в соответствии указанными конституционными ценностями, отражающими конституционную идентичность Российского государства.
Как уже было отмечено выше, характерным признаком полупрезидентской (смешанной) формы правления является закрепление в конституционном законодательстве государств с такой формой правления функционального предназначения и полномочий главы государства по обеспечению суверенитета и целостности страны.
Например, согласно ст.15 Конституции Франции 1958 г. "Президент Республики является главой вооруженных сил. Он председательствует в высших советах и комитетах национальной обо-
5 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
роны". В соответствии с требования ст.16 этой Конституции глава государства в условиях "когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращено", призван принимать соответствующие меры по ликвидации таких угроз и причин их порождающих [14. Конституции зарубежных стран. С.51].
Конституция Российской Федерации, в полном объеме отражая рассматриваемый признак полупрезидентской (смешанной) формы правления, закрепляет в ст.80 функцию Президента по принятию в случае необходимости мер по охране суверенитета государства, её независимости и государственной целостности, а также - в ст.83, 87 и 88 полномочия по реализации данной функции.
Следует отметить, что Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти" несколько расширил полномочия Президента в данной области, дополнив ст.83 Конституции п. «д.1» о том, что глава Российского государства назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности1.
Таким образом, данный Закон конституировал указанные полномочия Президента, которые ранее были закреплены в действующем законодательстве и перечень федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент, определенный в его указе от 21 января 2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»2.
Кроме этого, в результате конституционной реформы - 2020 произошли изменения в области конституционно-правовой регламентации вопросов государственного суверенитета, связанные с дополнением ст.67 Конституции частью 2.1, в которой особо выделена функция Российского государства по обеспечении защиты своего суве-
1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
2 См.: Собрание законодательства Российской
Федерации. 2020. № 4. Ст. 346.
ренитета и территориальной целостности, а также установлен запрет на действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части её территории, а также - призывы к таким действиям3.
Необходимо заметить, что наряду с указанными общими признаками, характеризующими полупрезидентскую (смешанную) республику, в конституциях отдельных стран устанавливают особенности взаимодействия высших органов государственной власти в системе разделения властей, в силу которых в рамках данной формы правления преобладающими является один из вышеуказанных признаков, а поэтому заметно приближение данной формы к президентской или парламентской республике.
Например, в странах с полупрезидентской формой правления, в которых больше выражены признаки президентской республики, положения конституции, закрепляющие государственно-правовую ответственность правительства перед парламентом носят, по сути, декларативный и практически неисполнимый характер, поскольку в действительности правительство несет ответственность только перед президентом. В науке такую разновидность полупрезидентской формы правления принято именовать как президентско-пар-ламентарная республика [15. Варнавский А.Г. 2010. С.102-106].
Кроме этого, президентско-парламентарные республики с учетом декларативности и неисполнимости на практике положений конституции, закрепляющих правовые механизмы ответственности главы государства и правительства перед парламентом в системе разделения властей, а значит - несоответствия принятой формы правления действующему государственному режиму, являющемуся показателем фактического, реального порядка функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти, часто называют государствами полупрезидентской системы с элементами президенциализма [16. О. И. Зазнаев 2007. С.106].
А.М. Осавелюк считает, что в России в силу, прежде всего, относительной новизны установленной Конституцией 1993 г. формы правления, до настоящего времени "проявляется «многоцветье» государственных режимов, которые в самом общем виде можно назвать гибридными (смешанными) государственными режимами с преобладанием президентиализма или министериализма" [17. С. 97-107].
3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
Полупрезидентская система с элементами парламентаризма или парламентско-президент-ская республика принятая в таких странах как Австрия, Ирландия, Исландия, Болгария, Македония, Словения, Хорватия, характеризуется наличием всенародно избранного президента, который при этом обладает гораздо меньшими чем премьер-министр полномочиями в системе разделения властей, поскольку правительство несет ответственность перед парламентом, а государственный режим тяготеет к типичной парламентской системе.
Выводы:
1. Поправки в Конституцию Российской Федерации 2020 г. в части реформирования российской модели республиканской формы правления носят противоречивый характер, поскольку с одной стороны усиливают роль органов законодательной и судебной власти в системе разделения властей, что, несомненно, приближает российскую модель формы правления к классическим представлениям о полупрезидентской (смешанной) республике, с другой стороны - укрепляют доминирующую роль Президента как в целом в системе органов государственной власти Российской Федерации, так и в частности - исполнительной власти, что является характерным признаком президентской республики.
2. Указанные поправки в Конституции по своей сути сохраняют на практике в руках главы Российского государства все государственно-правовые механизмы формирования Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, что позволяет отнести российскую модель формы правления к числу президентско-парла-ментских руспублик, в которых положения конституции, закрепляющие государственно-правовую ответственность правительства перед парламентом носят, по сути, декларативный и практически неисполнимый характер, поскольку в действительности правительство несет ответственность только перед президентом.
3. Особенности процесса развития системы органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей связаны с тем, что он в большей мере определяется не формой правления, а государственным режимом, который указывает на реальный порядок функционирования и взаимодействия таких органов и характеризуется преобладанием президентиализма или министериализма.
4. В Российской Федерации и многих других республиках бывшего СССР, отмечается обусловленная длительной общей историей нахождения в составе одного государства, общая тенденция закрепления в конституционном законодательстве особенностей определения срока пребыва-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
ния в должности действующего главы государства, как общенационального лидера и носителя его государственности, что отражает преемственность в развитии данного государственно-правового института и подчеркивает конституционную идентичность этих государств.
5. Президент Российской Федерации как гарант Конституции призван обеспечить преемственность в развитии отечественной государственности в соответствии с закрепленными в результате конституционной реформы 2020 конституционными ценностями, отражающими конституционную идентичность Российского государства.
Список литературы:
[1] Авакьян С. А. Стране нужна новая Конституция // эж-ЮРИСТ. 2007. № 50. С.22.
[2] Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 9 октября 2018 г.
[3] Авакьян С. А. Там же. С.23.
[4] Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид. лит., 1994. С. 68.
[5] Слеженков В.В. Полупрезидентская (смешанная) республика: исторические корни и проблемные аспекты терминологии (опыт французской политико-правовой науки) // ADVANCES IN LAW STUDIES. Том:7 №: 4. 2019. С.16-20.
[6] Маклаков В.В. (сост.) Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония // Конституция Французской Республики. Учебное пособие. - 8-е изд., исправл. и доп. - М.: Инфотропик Медиа, 2012. С.49.
[7] Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации. Дисс... доктора юрид. наук. М.: МГЮА. 2000. С.148.
[8] Краснов М.А. Президент в системе публичной власти в смешанной модели // Труды по россиеведению. 2018. №7. С.397-421.
[9] Шахрай С.М. Монархия при парламенте... Мы решили эту задачу как Сперанский // Деловая электронная газета Татарстана «Бизнес Online». Казань. 15 февраля 2018 г. Режим доступа: https:// www.business-gazeta.ru/article/372831 (Дата обращения: 08.11.2020.)
[10] Маклаков В.В. Там же Конституция США. С.18, 19.
[11] Маклаков В.В. Там же Конституция Французской Республики. С.52, 56.
[12] Баев В.Г., Назарова Т.Е. Форма республиканского правления в России: сущность, проблемы и пути её изменения // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В.И.Вернадского. 2015. №1(55). С.90.
[13] Писарев А.Н. Преемственность в развитии отечественных государственно-правовых институтов как важнейший фактор сохранения конституционной идентичности России // Современное конституционное право: отечественные и зарубежные исследования. Сборник научных трудов. М.: Институт научной информации по общественным наукам РАН. 2019. С.45-60.
[14] Маклаков В.В. Там же Конституция Французской Республики. С.51.
[15] Варнавский А.Г. Смешанная (полупрезидентская) форма государственного правления: причины и условия становления, факторы трансформации в современных условиях // Социально-экономические явления и процессы. № 4 (20) 2010. С.102-106.
[16] Зазнаев О. И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 106 и след.
[17] Осавелюк А.М. Форма правления и государственный режим: поиск оптимального сочетания // Вестник государственного гуманитарного университета. 2013. №1. С.97-107.
Spisok literatury:
[1] Avak'yan S. A. Strane nuzhna novaya Kon-stituciya // ezh-YURIST. 2007. № 50. S.22.
[2] Zor'kin V.D. Bukva i duh Konstitucii // Rossi-jskaya gazeta. 9 oktyabrya 2018 g.
[3] Avak'yan S. A. Tam zhe. S.23.
[4] Saharov N. A. Institut prezidentstva v sovre-mennom mire. M.: YUrid. lit., 1994. S. 68.
[5] Slezhenkov V.V. Poluprezidentskaya (sme-shannaya) respublika: istoricheskie korni i problem-nye aspekty terminologii (opyt francuzskoj poli-tiko-pravovoj nauki) // ADVANCES IN LAW STUDIES. Tom:7 №: 4. 2019. S.16-20.
[6] Maklakov V.V. (sost.) Konstitucii zarubezh-nyh gosudarstv. Velikobritaniya, Franciya, Ger-maniya, Italiya, Evropejskij soyuz, Soedinennye SHtaty Ameriki, Yaponiya // Konstituciya Francuzskoj Respubliki. Uchebnoe posobie. - 8-e izd., ispravl. i dop. - M.: Infotropik Media, 2012. S.49.
[7] Suvorov V.N. Konstitucionnyj status Prezi-denta Rossijskoj Federacii. Diss... doktora yurid. nauk. M.: MGYUA. 2000. S.148.
[8] Krasnov M.A. Prezident v sisteme publich-noj vlasti v smeshannoj modeli // Trudy po rossieve-deniyu. 2018. №7. S.397-421.
[9] SHahraj S.M. Monarhiya pri parlamente... My reshili etu zadachu kak Speranskij // Delovaya elektronnaya gazeta Tatarstana «Biznes Online». Kazan'. 15 fevralya 2018 g. Rezhim dostupa: https:// www.business-gazeta.ru/article/372831 (Data obrashcheniya: 08.11.2020.)
[10] Maklakov V.V. Tam zhe Konstituciya SSHA. S.18, 19.
[11] Maklakov V.V. Tam zhe Konstituciya Francuzskoj Respubliki. S.52, 56.
[12] Baev V.G., Nazarova T.E. Forma respubli-kanskogo pravleniya v Rossii: sushchnost', problemy i puti eyo izmeneniya // Voprosy sovremennoj nauki i praktiki. Universitet im. V.I.Vernadskogo. 2015. №1(55). S.90.
[13] Pisarev A.N. Preemstvennost' v razvitii otechestvennyh gosudarstvenno-pravovyh institutov kak vazhnejshij faktor sohraneniya konstitucionnoj identichnosti Rossii // Sovremennoe konstitucionnoe pravo: otechestvennye i zarubezhnye issledovaniya. Sbornik nauchnyh trudov. M.: Institut nauchnoj infor-macii po obshchestvennym naukam RAN. 2019. S.45-60.
[14] Maklakov V.V. Tam zhe Konstituciya Francuzskoj Respubliki. S.51.
[15] Varnavskij A.G. Smeshannaya (poluprezidentskaya) forma gosudarstvennogo pravleniya: prichiny i usloviya stanovleniya, faktory trans-formacii v sovremennyh usloviyah // Social'no-eko-nomicheskie yavleniya i processy. № 4 (20) 2010. S.102-106.
[16] Zaznaev O. I. Poluprezidentskaya sistema: politiko-pravovoj analiz: dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2007. S. 106 i sled.
[17] Osavelyuk A.M. Forma pravleniya i gosu-darstvennyj rezhim: poisk optimal'nogo sochetaniya // Vestnik gosudarstvennogo gumanitarnogo universi-teta. 2013. №1. S.97-107.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 9 • 2020
