CC BY
55
УДК 351/354:342.5
Слатинов В.Б. Российская административная
реформа: продолжение следует
В статье предпринята попытка комплексной оценки промежуточных результатов российской административной реформы.
Ключевые слова: административная реформа, новый государственный менеджмент.
Неутешительные итоги
Формирование эффективной системы административно-государственного управления было провозглашено одной из наиболее важных целей президентства В.В. Путина. О необходимости проведения административной реформы и реформы государственной службы было заявлено уже в первых «путинских» президентских посланиях. С утверждением распоряжением Президента РФ 15 августа 2001 года концепции реформирования системы государственной службы РФ и с принятием Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 20032004 годах» обе эти реформы были официально запущены. Методологической основой реформ стала концепция «нового государственного менеджмента», признанная сегодня в условиях глобального мира как образец в организации административно-управленческой практики.
Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», утвержденная Указом Президента РФ 19 ноября 2002 года, была позже продлена президентским указом до конца 2007 года. Продление было связано с нереализован-ностью значительной части программы в срок. Однако и пролонгация не помогла -к концу 2007 года не был принят даже рамочный федеральный закон «О правоохранительной службе РФ», который наряду с имеющимися федеральными законами о военной и гражданской службе должен составить нормативный «костяк» новой системы государственной службы РФ, предусмотренной реформационными замыслами. В виде проектов остались десятки других нормативно-правовых ак-
тов. Формирование нормативной модели системы государственной службы РФ, как и системы управления государственной службой, не было завершено.
В настоящий момент объявлено о подготовке федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2008-2013 годы)». Кроме того, 9 февраля 2008 года распоряжением Правительства РФ № 157-р внесены изменения в правительственное распоряжение № 1789-р от 25 октября 2005 года. Последним распоряжением в свое время была утверждена концепция административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы. Распоряжение № 157-р вносит поправки, значимость которых сложно переоценить: во-первых, сроки реформы продлены до 2010 года, во-вторых, дополняются задачи и содержание мероприятий в ее рамках. Таким образом, без излишних информационных эффектов сроки окончания административной реформы были сдвинуты на два года, а ее содержание скорректировано. Все это является прямым признанием невыполнения значительной части поставленных в концепции задач.
О нерешенности большинства задач административной реформы свидетельствует выступление Президента РФ на расширенном заседании Госсовета «О стратегии развития России до 2020 года». Отмечая, что для реализации заявленных стратегических целей «нужны совершенно новые требования к государственному управлению», В.В. Путин признал, что «сегодняшний госаппарат является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой, не мотивированной на позитивные изменения,
тем более на динамичное развитие». Путин отмечает, что необходимо «устранить чрезмерное давление на экономику», за счет «оптимизации функций и изменения системы финансирования создать мотивацию эффективной деятельности ведомств и отдельных чиновников», сформировать «конкурентные условия привлечения на госслужбу лучших кадров», повысив их ответственность перед обществом. Президент также указал, что правительство «должно стать центром выработки идеологии и стратегических планов», а министерства «как, собственно, и задумывалось в начале административной реформы, должны реально управлять вверенными им ресурсами, самостоятельно издавать необходимые для этого нормативно-правовые акты»1.
Нетрудно заметить, что все поставленные Президентом задачи обозначались им не раз, как в предыдущих посланиях, так и в официальных документах. Уже упомянутый Указ Президента № 824 от 23 июля 2003 года в качестве приоритетных направлений административной реформы устанавливал «ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного регулирования», а также «организационное разделение функций» между основными федеральными органами исполнительной власти. Привлечение на госслужбу высококвалифицированных кадров выступало в качестве ключевой задачи Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Возвращение к ним в полном объеме в выступлении Президента «О стратегии развития страны до 2020 года» свидетельствует о принципиальном невыполнении поставленных целей.
Таким образом, можно констатировать невыполнение значительной части сформулированных замыслов в части административной трансформации. Очевидно также и то, что процесс административных изменений будет продолжен. Тем важней уяснить уроки состоявшейся административной реформы, давшей столь ограниченные и неоднозначные эффекты.
Промежуточные эффекты и уроки административной реформы
Запуск административной реформы в 2004 году с радикальной структурной реорганизацией федеральных органов исполнительной власти уже в самом начале сопровождался рядом нюансов, ставивших под сомнение достижение планируемых результатов. Фактически первый этап реформационных преобразований (2004-2005 годы) был проведен без официально заявленной концепции и отстроенной системы управления изменениями, породив крайне неоднозначные эффекты.
Примененная схема видового разделения федеральных исполнительных органов на министерства - службы - агентства с точки зрения исполнения ими базовых государственно-управленческих функций (правоус-тановление и выработка госполитики, контроль-надзор, оказание госуслуг и управление госсобственностью) лишь отчасти добавила структуре исполнительной власти функциональной определенности. По факту и в нормативно закрепленных положениях значительная часть агентств реализовывала контрольно-надзорные функции. Отдельные министерства (Минсельхоз) уже в 2006 году получили полномочия по оказанию государственных услуг и управлению госсобственностью. Федеральные службы и агентства, руководство которыми осуществляло Правительство РФ, в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 года стали исполнять функции по принятию нормативных правовых актов, закрепленные по первоначальному замыслу реформы только за министерствами. Наконец, в правительстве В. Зубкова, структура которого была утверждена 24 сентября 2007 года, появляется четвертый вид федеральных органов исполнительной власти - Государственные комитеты. Они наделялись сразу всеми ключевыми видами государственных функций -нормативно-правового регулирования и выработки госполитики, контроля и надзора, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом2.
Структура федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) за 2004-2007 годы резко разбухла. На момент первой структурной реорганизации в марте 2004
года насчитывалось 58 ФОИВ, после нее -76, в ходе переструктурирования ФОИВ после президентских выборов 2004 года их стало 80, а в результате отставки и реорганизации правительства в сентябре 2007 года количество ФОИВ дошло до 86.
Бывший руководитель Аппарата Правительства РФ С. Нарышкин признал, что «связка: министерства - агентства срабатывает не всегда»3, а В. Путин на встрече с участниками «Валдайского клуба» в сентябре 2007 года прямо заявил, что «в течение последних трех с лишним лет стало ясно, что для нашей действительности трехуровневая структура - неэффективная модель»4.
Попытка осуществить политико-управленческую трансформацию, направленную на повышение роли министерств и персонально министров в выработке политического курса при умалении и низведении до «технического» статуса главы Правительства и его заместителя (оставшегося в одиночестве), сочетающаяся со структурными изменениями внутри самих министерств (сокращение числа заместителей до двух при повышении статуса глав департаментов), потерпела фиаско. Статус главы Правительства вусловияхсуперпрезидентской республики противоречив и подвижен, но не может быть сведен к чисто техническому. В течение всего периода с 2004 по 2007 год глава Правительства последовательно наращивал политический и аппаратный «вес». Укреплялись и полномочия Аппарата Правительства. Существенно выросло (с 2 в первоначальном варианте организации ФОИВ до 17 к марту 2008 года) количество служб, агентств и госкомитетов, руководство которыми осуществляет глава правительства.
Эксперимент с радикальным сокращением числа вице-премьеров и заместителей федеральных министров потерпел полное поражение. «Невозможность договариваться на уровне министров» (М. Фрадков), то есть «провисание» вопросов координации и согласования работы ключевых звеньев исполнительной власти, а также их структурных подразделений, привела к реанимации пяти должностей вице-премьеров, а также к установлению права федеральных министров иметь по три и более заместителей5.
Формирование после президентских выборов 2008 года нового «путинского» правительства ознаменовалось окончательным отказом от структурных принципов административной реформы 2004 года. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» были упразднены шесть агентств, функции которых переданы министерствам. Количество последних возросло, при этом вновь были упразднены воссозданные осенью 2007 года государственные комитеты. Теперь не только Министерство сельского хозяйства, но и целый ряд других министерств (Минздравсоцразвития, Минреги-он и прочие) получили функции как правоустанавливающего характера, так и право оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом. Кроме того, согласно указу федеральные министры приобрели право давать руководителям подведомственных служб и агентств обязательные для исполнения указания и приостанавливать в случае необходимости решения последних.
Вместо дальнейшего правового уточнения порядка взаимодействия министерств, служб и агентств Президент фактически ввел режим «ручного управления» агентствами и службами. Ряд служб, подчинение которых отдельным ведомствам в 2004 году считалось явным конфликтом интересов (Росстат по отношению к Минэкономразвития; Ростехнадзор по отношению к Минприроды), в новой схеме оказались подчиненными именно указанным министерствам. Идея создания крупных надзоров, подчиненных непосредственно Правительству, была отвергнута.
Новое Правительство заметно усилило свой политический вес, поэтому сама методология его структурной организации радикально отличается от варианта «технического» кабинета образца 2004 года. Количество вице-премьеров, курирующих крупные функциональные блоки, возросло до семи. Новая структурная методология, хоть и не обоснована публично, просматривается через схему: политически сильный премьер-стратег - вице-премьеры - федеральные министры -
службы и агентства, переданные последним фактически в режим «ручного» управления. При этом отдельные функциональные области как вице-премьеров, так и министерств часто пересекаются. Общее количество ФОИВ не сильно сократилось -сегодня их 84.
Жизнеспособность новой структуры проявится уже в скором времени, ясно лишь, что попытка рафинированного разведения базовых государственно-управленческих функций по видам ведомств потерпела фиаско. В новой структуре от старой методологии осталось лишь три вида ФОИВ, но, по сути, она воспроизводит «дореформенную» схему, где функциональной четкости между ними не было. Примечательно, что уже 30 мая 2008 года Указом Президента РФ Федеральное агентство по рыболовству было вновь переподчинено правительству и наделено сразу тремя видами базовых функций (правоустанавливающей, контрольно-надзорной и оказания госуслуг). То есть, по существу, под видом агентства возрожден прежний государственный комитет.
Радикальная структурная реорганизация ФОИВ, проходившая в 2004 году в условиях институционального вакуума (нормативное наполнение новой структуры исполнительной власти осуществлялось «вдогонку» в течение более чем года), привела к резкому ухудшению качества текущего администрирования, не говоря уже о более глубоких административных изменениях. Весь 2004 год и отчасти следующий ушли на преодоление «хаоса административной реформы» (термин М. Фрад-кова), так что о реализации собственно ее содержательных целей - повышения качества и доступности государственных услуг, прекращения избыточного государственного регулирования и повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти - речь зашла только к концу 2005 года. Как справедливо заметил один из разработчиков реформы М. Дмитриев, структурная реорганизация исполнительной власти «лишь часть повестки дня» и гораздо важнее другие составляющие административной трансформации, но именно структурные вопро-
сы затягивали на первом этапе реформы «запуск» ее остальных приоритетных направлений6.
Ряд необходимых уроков первого этапа административного реформирования были усвоены. Речь шла о концептуальной и методологической непроработанности реформаторских изменений, а также о выстраивании эффективного организационного механизма осуществления реформы.
В этом смысле старт второго этапа реформы (2006-2008 годы) сопровождался важными концептуальными и организационными инновациями. В октябре 2005 года была утверждена концепция административной реформы на 2006-2008 годы (предложения о придании реформе статуса федеральной целевой программы были отвергнуты). Так реформа получала среднесрочный горизонт планирования и корреляции с программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы), в которой задача повышения конкурентоспособности государственных институтов выдвигалась в числе приоритетных. Наконец, Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2006 года № 336 Министерство экономического развития и торговли было определено федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять нормативно-правовую и методическую поддержку проведения мероприятий в рамках административной реформы. В том же постановлении определены Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ административной реформы в 2006 году. Таким образом, возник программный и организационный механизм управления административной реформой, который на ее первом этапе, по сути, отсутствовал. И хотя статус и характер этого механизма вызывают немало вопросов (о чем ниже), сам факт его формирования позволил сдвинуть с мертвой точки те направления реформы, которые первоначально заявлялись как приоритетные: установление стандартов качества и доступности государственных
услуг, изменение системы финансирования органов государственной власти, повышение качества реализации государственных функций, обеспечение информационной открытости российской исполнительной власти.
В утвержденной правительственной концепции проведения административной реформы заявлены не только ее цели и задачи, но также определена этапность реформационных изменений: планируемые мероприятия в рамках реформы расписаны по годам. Это существенно облегчает и задачу мониторинга процесса административной трансформации. Получив соответствующие полномочия, МЭРТ развернул обширную нормативную и организационно-методическую работу по реализации реформы. Таким образом, к настоящему моменту можно говорить о промежуточных результатах второго этапа реформы. Как и на первом этапе, эти эффекты выглядят весьма неоднозначно.
Сегодня можно ответственно сказать, что наибольшее продвижение получило только одно направление реформы - стандартизация и регламентация государственных функций и предоставления государственных услуг. Правительство заявило амбициозную задачу - принять около 500 административных регламентов, подробно описывающих осуществление госфункций и предоставление госуслуг. К концу 2007 года, по данным статс-секретаря МЭРТ А. Поповой, разработано 400 административных регламентов, 300 рассмотрено МЭРТом и 190 утверждены приказами ФОИВ. Анализ пилотного внедрения регламентов в Федеральной миграционной службе, Роснедвижимости и Росре-гистрации позволил сделать вывод «о существенном повышении этими ведомствами качества оказания отдельных государственных услуг»7.
Разработка регламентов занимает основной объем в рамках мероприятий по проведению реформы. В 2006 году 46% проектов, отобранных МЭРТ для поддержки у ФОИВ и 48% у субъектов РФ, были посвящены стандартизации и регламентации госуслуг. В 2007 году по ФОИВ картина почти не изменилась - 41% проектов был
посвящен регламентам. Субъекты РФ переключились на другие направления -стандартизация и регламентация заняла всего 10% из отобранных проектов8.
Впрочем, репрезентативность этих данных весьма относительна. Речь ведь идет о проектах административной реформы, представленных в МЭРТ и выигравших конкурс. Здесь особо следует отметить, что, как и в случае с национальными проектами, при реализации административной реформы МЭРТ выбрал так называемый проектный подход. Министерство было определено уполномоченным органом по нормативному и организационно-методическому обеспечению реформы, непосредственное же осуществление процесса реформирования передавалось самим федеральным ведомствам и органам исполнительной власти субъектов РФ. Каждый из федеральных органов исполнительной власти, а также региональные высшие органы исполнительной власти должны были разработать свой план административной реформы. Для стимулирования активности в осуществлении административных изменений МЭРТ предложил механизмы софинансирования и отбора наиболее перспективных проектов, призванных получить финансовую поддержку. Отбор проектов проводится на конкурсной основе, при этом победители конкурса получали 60% финансирования на первом этапе, а оставшиеся 40% - после отчета о промежуточных результатах проведенных мероприятий (в 2008 году соотношение - 80 на 20 процентов).
Выбор приоритетов в проектах по административной реформе весьма показателен: в подавляющем большинстве он касается стандартизации и регламентации государственных услуг. Это вполне отвечает заявленным приоритетам в концепции административной реформы на 2006-2008 годы, но не только декларированным приоритетам, но и административной, точнее, чиновной логике и системе ценностей российского чиновничества. В ней четко отражается приоритет функции и документа над правами личности, в частности на то же обжалование несоблюдения требований регламента. Ведь
эффективное исполнение регламента невозможно без отстроенной системы обжалования должностных решений и действий через механизмы административной юстиции, о которой речи в концепции реформы практически не идет. Механизм досудебного обжалования, прописанный в принятых регламентах, носит вполне «чиновный» характер, то есть не выходит за рамки административной субординации. Правда, в порядке экспериментадан-ный механизм с привлечением независимых экспертов будет реализован в Федеральной службе по тарифам (в отношении тарифных споров). Всего же досудебному обжалованию посвящены в 2007 году всего 4% федеральных проектов, отобранных для поддержки МЭРТ.
Что касается административной юстиции, то о создании полноценной системы административных судов авторы реформы из МЭРТ, а также само содержание концепции реформы не дают сколько-нибудь внятного ответа. Определенную активность на данном направлении в 2006 год проявил Верховный суд. Так, глава ВС РФ В. Лебедев заявил в марте 2006 года на заседании одной из комиссий Общественной палаты, что законопроект об административных судах «уже несколько лет находится на рассмотрении в Думе». По словам главы Верховного суда, им разработан проект кодекса административного судопроизводства. Однако он сам признает, что «не слишком рассчитывает, что представители нашей законодательной и исполнительной власти готовы в обозримом будущем одобрить законопроект». В связи с этим Верховный суд намерен самостоятельно выступить в течение ближайшего года с соответствующей законодательной инициативой и просит Общественную палату поддержать проекты своих законодательных новелл9. Другой вариант развития административной юстиции предложил председатель Высшего арбитражного суда А. Иванов. Он выступил с идеей создания федеральной административной службы. Но до сего момента эти и другие предложения по формированию российской административной юстиции остаются в статусе проектов10.
С тех же позиций расстановки приоритетов реформы можно оценить крайне невысокую долю проектов, разрабатывающих антикоррупционные программы и формы взаимодействия с гражданским обществом. К лету 2007 года МЭРТ подготовил примерную антикоррупционную программу для федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, органов исполнительной власти субъектов РФ. По словам С. Нарышкина, антикоррупционные программы в пилотном режиме будут запущены в 30 ведомствах и регионах11. Однако значительная часть предлагаемых в программах мер требует нормативного закрепления через принятие «антикоррупционного пакета» законов, которые были разработаны специальной группой под руководством помощника Президента РФ В. Иванова в 2007 году, но так и не были приняты.
19 мая 2008 года Президент РФ подписал новый «антикоррупционный» Указ, в котором предусмотрены создание Совета по противодействию коррупции (во главе с самим главой государства), а также разработка национальной антикоррупционной программы. Принятие федерального закона о противодействии коррупции анонсировано теперь на конец 2008 года.
Не удалось добиться серьезного продвижения на одном из приоритетных направлений административной реформы, заявленного на 2006 год, - широкого внедрения в органах исполнительной власти «управления по результатам». Этот процесс органически связан с введением программно-целевого бюджетного планирования (бюджетирование, ориентированное на результат - БОР). В одобренной в мае 2004 года «Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах» ставилась задача последовательного внедрения БОР с 2005 года с тем, чтобы бюджет 2007 года формировался по новым принципам12. Важным элементом нового типа бюджетирования являются доклады органов исполнительной власти о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНДы). Подготовка ДРОНДов началась с 2004 года, а в 2005 году появился сводный доклад «О резуль-
татах и основных направлениях деятельности правительства на 2006-2008 годы». Однако, как признают сегодня в Правительстве РФ, работа по внедрению целевого бюджетирования «перешла в вялотекущий режим» и проводится на федеральном и региональном уровнях преимущественно в виде экспериментов. Для ускорения этой работы в структуре МЭРТа создан Департамент бюджетирования по результатам и сводного баланса.
В конце декабря 2007 года Правительство РФ презентовало «Сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2008-2010 годы», подготовленный МЭРТ. Однако уже очевидно, что сводный доклад не станет среднесрочным элементом бюджетной политики, ориентированной на результат. Бюджет на 2008-2010 годы был утвержден в ноябре 2007 года. Тем не менее переход к формированию бюджета, ориентированного на результат, запланирован с 2009 года, в том числе и Бюджетным кодексом13.
Помимо активной разработки административных регламентов авторам и исполнителям административной реформы удалось продемонстрировать в 2006-2007 годах обширную работу по совершенствованию информационного обеспечения и повышению информационной открытости органов государственной власти.
Поворотным моментом стало осознание необходимости методологической, содержательной и организационной интеграции федеральной целевой программы «Электронная Россия» и самой административной реформы. 14 июля 2006 года появилась концепция такой интеграции, в которой было обозначено место ФЦП «Электронная Россия» в процессе административной реформы с точки зрения решения проблем межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг и исполнения других функций государства, а также создания «одной точки входа» для получения информации о структуре и функциях органов власти и государственных учреждений. В 2007 году появилась концепция формирования в РФ «электронного правительства» до 2010 года. Информационному обеспечению административной
реформы в 2008 году МЭРТ планирует уделить первостепенное внимание, в том числе через создание многофункциональных центров предоставления государственных услуг - МФЦ (пока планируется создать 18 таких центров в 16 субъектах РФ). В их рамках предполагается организация эффективного межведомственного взаимодействия посредством электронного документооборота. Ставятся задачи формирования портала государственных услуг электронной системы их оплаты и перевода процесса предоставления части госуслуг в электронную форму через создание единой точки доступа к информации об услугах, а также к самим услугам и виртуального офиса предоставления государственных и «бюджетных» услуг.
Что касается использования ИКТ для обеспечения транспарентности органов государственной власти, то законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» окончательно пока не принят. К тому же сами авторы законопроекта признают, что после правительственных согласований он стал намного «более гибким»14. В частности, перечень информации, размещаемой на сайтах органов государственной власти, периодичность ее обновления будут устанавливаться Президентом (для непосредственно подконтрольных органов исполнительной власти), Правительством РФ, субъектами РФ. Таким образом, порядок и отчасти определение содержания сведений, открываемых для доступа, передается на усмотрение самих государственных органов. Большое значение имеет и содержащееся в законопроекте определение, что соответствующие органы публичной власти «могут» (а не «должны») предоставлять информацию. Наконец, в настоящее время отсутствует закон о служебной тайне, который устанавливал бы строгий порядок присвоения информации грифа «для служебного пользования». Это ключевой недостаток представленного законопроекта об информационной открытости публичной власти. Без ясного законодательного определения порядка присвоения информации статуса конфиденциаль-
ной значительный информационный массив будет объявляться таковым по усмотрению и сделает его закрытым для общественности.
Таким образом, на втором этапе административной реформы удалось совершить качественный прорыв - от структурных трансформаций совершен переход к содержательному внедрению принципов государственного менеджмента в деятельность исполнительных органов власти. Был выстроен более-менее внятный бюрократический механизм управления реформой, что сразу дало о себе знать -запущены конкретные проекты в федеральных и региональных органах исполнительной власти, определены механизмы финансирования и отчетности по проектам, открыт портал административной реформы на официальном сайте МЭРТ, запущены программы подготовки кадров.
Вместе с тем многие из очевидных недочетов первого этапа реформы сохранились и были воспроизведены на ее втором витке. Не удалось окончательно стабилизировать и методологически обосновать структуру федеральных органов исполнительной власти. Осуществление мероприятий в рамках реформы идет с отставанием их полноценного нормативно-правового обеспечения, что снижает отдачу, а порой девальвирует эффекты от принимаемых мер. В осуществлении мероприятий отсутствует комплексность. Локализованный проектный подход, превратившийся в своеобразный стиль деятельности власти, действительно, позволяет добиться позитивных эффектов на отдельных участках, но не решает проблемы системно. Массовое «производство» административных регламентов, не подкрепленное развитием административной юстиции, локализованность и слабость антикоррупционных программ при принятых решениях об опережающем росте денежного содержания гражданских служащих, законопроект об информационной открытости органов государственной власти, не обеспечиваемый сопутствующим проектом по установлению статуса служебной тайны, и целый ряд других при-
меров позволяют прогнозировать такой же ограниченный, локализованный характер позитивных эффектов реформы.
Механизм управления реформой выглядит политически слабым и структурно малоэффективным. МЭРТ является одним из министерств (политический «вес» которого снижается), поэтому разрабатываемые под его началом проекты, требующие высокого «политического прикрытия» - механизм доступа к информации о деятельности органов госвласти и местного самоуправления, антикоррупционные программы, - не получают должного продвижения. Тем более «претенциозными» могут выглядеть проекты по изменению структуры ФОИВ, разрабатываемые «всего лишь» одним из министерств. Наличие правительственной комиссии по проведению административной реформы и комиссии по совершенствованию госуправления, которые теоретически усиливают конструкцию управления административной реформой с политической точки зрения, на самом деле лишь усложняет процесс принятия решений, окончательно «размывая» субъект управления изменениями и ответственности за их осуществление.
Не случайно МЭРТ фактически «умыл руки» от политически сложных направлений реформы, сосредоточиваясь на стандартизации и регламентации госуслуг, создании МФЦ и ИТ-обеспечения ре-формационных изменений. Общественности и экспертному сообществу в принципе не известны ни субъекты, разрабатывающие структуру ФОИВ, ни методология построения этой структуры (настойчивые предложения экспертов о законодательном закреплении статуса системы и структуры ФОИВ игнорируются).
Российская административная реформа - наиболее яркий пример самореформирования государственной бюрократии в условиях суперпрезиденской модели власти и институциональной слабости партийной системы. Именно последние факторы и обусловливают «анонимность» и непрозрачность рефор-мационных процессов. Даже реформа местного самоуправления более «засвечена» с точки зрения публичного обсуж-
дения ее общественностью и экспертным сообществом. По вопросам административной реформы ни гражданское общество, ни «партия власти», ни российский парламент практически не высказывали сколько-нибудь артикулированной позиции. В этом смысле успех административной трансформации в значительной степени зависит от эволюции механизмов разработки и принятия политических решений, перспектив формирования полноценной партийной системы и дееспособного парламента.
1 Путин В.В. Выступление на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года». http:// www.kremijn.ru/appears/2008/02/08/ 1542_type63374type63378type82634_159528.shtml
2 Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 года № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2007. 26 сентября.
3 Сергей Нарышкин: не везде срабатывает связка - министерства и агентства // Коммерсант. 2007, 16 октября.
4 Профиль. 2007. 24 сентября.
5 Ситница В. Пятый на семь лет // Профиль. 2007, 15 января.
6 Камакин А. Дежурный по реформам // Итоги. 2004, 15 июня.
7 Официальный сайт Министерства экономического развития и торговли: www.economy.gov.ru
8 Там же.
9 Владимиров Д. Спецсуд для чиновника / / Российская газета. 2006, 11 марта.
10 Куликов В. Служба жалоб и предложений // Российская газета. 2007. 3 апреля.
11 Петрачкова А. Опасные должности // Ведомости. 2007, 30 июля.
12 Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах // Российская газета. 2004. 1 июня.
13 Нетреба П. Белый дом завершает год, не глядя // Коммерсант. 2007. 27 декабря.
14 Короп Е. Господин министр, а ну-ка расскажите... // Профиль. 2007. 5 февраля.
