CC BY
164
Евгений ГАТАЛОВ
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ
Статья предлагает комплексное рассмотрение вопросов административногосударственной реформы в России. С целью понимания концептуальной схемы реформирования и сравнения с отечественными реалиями рассмотрены теоретические основания, направления и имплементационная стратегия преобразований на основе изученного мирового опыта. Теоретические основания современных административногосударственных реформ
Административно-государственное реформирование, адаптация к внешней среде стали неотъемлемой задачей государства в XXI в. Реформы стали постоянными, тотальными и транснациональными. Административная организация государства превратилась в фактор глобальной конкуренции. Адаптация государственной машины должна быть не столько реактивной, сколько превентивной. Административная реформа является инструментом решения не столько проблем государственной системы, сколько экономики в целом, т.к. инертность административной системы и некачественное управление в условиях высокой степени институционализации (того или иного качества) отношений государства и общества превращаются в один из основных ограничителей экономического роста.
Последние 30 лет передовые административно-государственные реформы (АГР) проходят под знаменем менеджеризма. В Европе он получил название «новый публичный менеджмент» (New Public Management - NPM), в США -«обновляющееся (самосовершенствующееся, адаптирующееся) правительство» (Reinventing Government).
Отметим основные направления административно-государственного реформирования.
1. Определение целей государственной политики с соответствующей ревизией функционального пространства государства. Здесь определяются
избыточные, дублирующие и неэффективные функции. Функции, подпадающие под первые две категории, ликвидируются, последние передаются рынку (аутсорсинг) или саморегулируемым организациям (приватизация функции).
2. Внедрение механизмов управления по результатам в публичном секторе. Одной из основных проблем бюрократии является её невосприимчивость к результату своей деятельности. Отчасти это обусловлено абсолютной монополией государства в сфере оказания публичных услуг, отсутствием на государственной службе стимулов продуктивной работы, а также тем, что расходы государства основываются на смете, а не на программно-целевом принципе. Применение рыночных механизмов подразумевает, что публичные организации должны конкурировать между собой и между частными провайдерами для получения государственного контракта. С этой целью вводятся механизмы подушевого финансирования, когда «деньги следуют за потребителем». В бюджетном процессе переходят к среднесрочному и долгосрочному планированию на основе программ. Смету заменяет государственный контракт, встроенный в программу, имеющий определённый целевой количественно измеримый показатель. Распределение средств коррелируется с результатами деятельности. Для служащих вводятся шкалы результативности.
3. Децентрализация и делегирование полномочий. Управление контрактами вместо бюрократического администрирования требует разделения функций «прокладки курса» и «вёсельной гребли». Таким образом, организационная схема реформы строится на разделении функций выработки политики, организации её исполнения и исполнения через систему «министерство -одноцелевое агентство (next steps agency, performance-based agency) -учреждение или иной подрядчик» соответственно. Последние два звена автономны в финансовых, кадровых и снабженческих вопросах. В агентстве реализованы принципы проектного управления. Делегирование предполагает значительное расширение сервисных полномочий менеджеров и служащих,
непосредственно связанных с оказанием услуг. Иерархическая пирамида уплощается, функциональные мембраны стираются, а информационная асимметрия преодолевается.
4. Ориентация на потребителя. Гражданин рассматривается не только как принципал, но и как потребитель, или клиент, публичных организаций, предпочтения которого являются определяющими для государства. Он получает право выбора поставщика публичных услуг. Таким образом, государственные сервисные организации находятся под двойным прессом: необходимо получить не только государственный контракт, но и привлечь потребителей.
5. Изменение корпоративной культуры и стиля работы. С введением новой организационной схемы разрушается понятие о кадровой государственной службе, с её принципами несменяемости и социальными гарантиями. Теперь уже работник или менеджер публичного сектора ориентируется не на приводящее к дисфункции следование правилам, а на достижение результата, при этом главным является то, чтобы услуга была нужного качества и потребитель был доволен.
Стратегия реформ опирается на два фундаментальных предположения, что сначала необходимо рационализировать и укрепить государственный фундамент (основные реформы), а только затем внедрять менеджериальные принципы (передовые реформы)1. Смысл этого положения состоит в том, что нельзя увеличивать степени свободы в развращённой бюрократии. Более того, имплементация передовых механизмов должна начинаться не с новой схемы организации, а с содержания работы элементов административной системы (институциональная теория организационных изменений), обратный порядок приведёт к организационным конфликтам и выхолащиванию смысла реформы.
Идеография административно-государственной реформы в России
1 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт для Российской Федерации. - М., 2003, стр. 44-100.
В процессе административно-государственного реформирования в нашей стране можно выделить три этапа, основанием выделения которых является эвентуальная идентичность.
1-й этап (2000-2003) характеризуется определением направлений и рабочего пространства АГР. В Послании Президента ФС РФ 2001 г. ставилась задача «начать подготовку к административной реформе, в первую очередь -Правительства, министерств и ведомств, а также их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но - главным образом - функции органов власти». В Послании 2002 г. Президент ставит задачи АГР: «Во-первых - модернизировать систему исполнительной власти в целом», что подразумевает отказ от централизованного отраслевого управления. «Госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической (курсив мой. - Авт.) политики». «Во-вторых, нам нужна эффективная и чёткая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько - на форму. В-третьих, надо, наконец, провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые». В июле 2003 г. была создана Правительственная комиссия по административной реформе1, которая занялась проведением функциональных обзоров. При этом комиссия исходила из презумпции избыточности функций, т.е. каждое ведомство должно было доказывать необходимость своей функции и целесообразность своего существования. Всего было проанализировано более 5,4 тыс. функций, по другим - около 7 тыс. из-за подсчета дублирующих.
2-й этап (2004) - реструктуризация федеральной системы исполнительной власти и связанная с этим работа по подготовке нормативных материалов. В марте 2004 г. вместо прежней невнятной структуры федеральных органов
1 Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824; Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 г. №451.
власти (ФОИВ) семи видов была создана трехзвенная структура1: министерство, осуществляющее правоустанавливающую функцию и функцию выработки государственной политики; федеральная служба, за которой закреплены контрольные либо надзорные полномочия; и федеральное агентство, осуществляющее функции по оказанию услуг и управлению имуществом. В результате вместо отраслевого принципа в структуре ФОИВ стал применяться функционально-отраслевой подход. Службы и агентства подведомственны либо министерству, либо Правительству.
В этом же году была принята Концепция развития бюджетного процесса , обозначившая переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) (управление результатами, а не затратами), что подразумевает средне-и долгосрочное планирование, программирование, оценку результативности бюджетных расходов, введение подушевого финансирования.
3-й этап (2005 по н/в) должен был бы характеризоваться развитием принципов АГР в глубину, их синхронизации с другими институциональными реформами и экстраполяцией АГР на региональный и местный уровни, что определялось в Концепции административной реформы в 2006-2010 гг. Однако этого не последовало, т.к. после принятия в 2005 г. типового регламента взаимодействия министерства с подведомственными ему службами и агентствами4 наметились существенные недостатки выстроенной схемы взаимодействия (министерства фактически не могли контролировать подведомственные им агентства), в связи с чем перманентно подстраивающаяся система была преобразована в сентябре 2007 г. (создание суперведомств - комитетов по рыболовству и по делам молодёжи, -объединяющих в себе все три группы функций; перетасовка ряда ведомств)5
1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.
2
Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.
3
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р.
4 Постановление Правительства РФ от 19.01.2005г., №30
5 Указ Президента РФ «Вопросы структуры ФОИВ» от 24.09.2007 г. №1274
и в мае 2008 г. (упразднение комитетов, перетасовка ведомств и усиление подчинённости служб и агентств министерству)1.
С 2005 г. с целью снижения коррупциогенности административных процедур и повышения их качества стали применяться административные регламенты, определяющие сроки и порядок административных действий при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций. В настоящее время разработано более 500 регламентов, а принято менее 200.
За это же время была введена обязательная система тендеров для государственных закупок, продолжилось внедрение принципов электронного правительства в управленческую практику, бюджетные учреждения получили право стать автономными (выполнение государственного задания в обмен на предпринимательскую свободу), что явилось логичным продолжением организационной схемы реформы. Следствием присоединения России в 2006 г. к Конвенции ООН против коррупции стало создание Совета по противодействию коррупции и утверждение Национального плана противодействия коррупции2, развивающего антикоррупционные положения Концепции проведения административной реформы.
Основные противоречия административно-государственной реформы
Проведённые преобразования не отличаются завершенностью и согласованностью, что отчётливо видно на примере отказа от комитетов в марте 2004 г., затем их воспроизводства как суперведомств в сентябре 2007 г. и их ликвидации в мае 2008 г. Другой парадоксальный пример - это объединение первоначально разведённых, совершенно различных, даже не смежных по предметам ведения функций, структур в рамках одного органа -Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - и их повторного разведения в мае 2008 г.
1 Указ Президента РФ «Вопросы системы и структуры ФОИВ» от 12.05.2008 №724
2
Утверждено Распоряжением Президента РФ от 31.07.2008 №Пр-1568
Новая Федеральная служба по охране культурного наследия выполняет функцию по защите авторского и смежных прав, и это при наличии Федеральной службы по интеллектуальной собственности! Административные изменения не соответствуют требованиям менеджериальных концепций. Созданные агентства не являются аналогом британских «next steps agencies». «Большинство условий, необходимых для самостоятельной работы агентств, относится к области бюджета, кадровой системы и системы снабжения»1. Бюджетная заявка агентства формируется и представляется министерством, бюджетная классификация стала более дробной, что ещё больше сжимает рамки бюджетирования. Критерием эффективности в таких условиях может быть только правильное расходование средств. Система государственных закупок стала более формализованной, длительность закупочных процедур держит агентства в подвешенном состоянии, нередко они не успевают выбрать предусмотренные им бюджетные лимиты, т.к. заканчивается финансовый год, а остатки не являются переходящими. Несмотря на принятие закона о государственной гражданской службе, кадровая система фактически осталась без изменений, а социальные гарантии госслужащим были существенно повышены. Административные регламенты жёстко детерминируют деятельность ведомств. В перспективе процедурный регламент будет сменён на стандарт обслуживания, о котором говорится в концепции административной реформы, главным критерием которого является не соблюдение процедуры, а удовлетворенность потребителей, без такого стандарта аутсорсинг невозможен. Агентства оставались осколками бюрократической системы, относительно неподконтрольными министерству, но в мае 2008 г. ситуация была изменена, и министр получил право давать агентствам и службам обязательные для исполнения указания. Автономные учреждения не конкурируют друг с другом в борьбе за подряды, т.к. стабильное
1 Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. - М., 2001, стр. 167.
государственное задание им гарантировано; некоторые положения об определённых типах учреждений (например, дошкольных) вообще не связаны с уже принятым законодательством.
В России проводится основная реформа, направленная на укрепление рационального фундамента бюрократии. Задолго до рассматриваемых реформаторских усилий Осборн и Пластрик охарактеризовали их в своей книге: «Они перетасовывают организационные ячейки - сливают учреждения и функции, устраняют дублирование, выпрямляют организационные схемы. [Но] организационная структура - не главное для действительных изменений. Структура задается генетическим кодом организации, определяющим её задачи, стимулы, отчётность, полномочия и культуру поведения людей, - и не чем иным. Когда генетический код предназначен для создания стабильной бюрократической системы, бюрократические структуры возникнут сами, в соответствии с ДНК, составляющей её основу. Изменение этих структур без изменения ДНК бессмысленно. ... Если вы начинаете со схемы, вы выдохнетесь в междоусобицах раньше, чем успеете добиться чего-либо существенного»1. Таким образом, процедурно реформа является бюрократической, структурно - менеджериальной Как отмечает А.Конов, «странное сочетание инициатив NPM и веберовских идей характеризует реформу публичного управления в России» . Вместе с тем реорганизация структуры ФОИВ, несмотря на её конфликтогенный потенциал, создаёт условия для более интенсивного перехода на принципы NPM в будущем (за счёт созданного резерва времени и возможностей пилотной экспериментальной имитации).
В связи с тем, что генетический код государственного управления корректировался только с целью выведения из него дорациональных элементов, согласно законам Паркинсона, наметился устойчивый тренд на пересмотр основных принципов реформы. Функции многих упразднённых
1 Там же, стр. 43, 115.
2 Konov A. Public Service and Administrative Reforms in Russia // UNPAN Documents // http://unpan1un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan025557.pdf.
агентств «возращены» министерствам, министр получил право напрямую управлять подведомственными органами (причём в форме «указаний»), количество заместителей Председателя Правительства и министров неуклонно растёт - так что мы можем вернуться к ситуации 2003 г., когда было более 220 заместителей министров. Вопрос о пересмотре АР поднимается постоянно. Так, 11 марта 2008 г. Д.А. Медведев, отвечая на очередной вопрос, заявил, что «полный отказ от принципов, которые были заложены в ходе административной реформы, был бы тоже неправильным»1. С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились в ширму для решения различных властных и лоббистских задач. Речь идёт только о тех мероприятиях, которые могут быть актуальны для укрепления положения нынешней элиты, а также усиления возможностей административного рынка. Приведу лишь несколько примеров.
Вполне очевидно, что резкий слом всей системы в марте 2004 г., проведённый под предлогом назревшей необходимости в АГР, являлся средством окончательной элиминации элементов ельцинской системы и их влияния. Новые должности, как в парламентских демократиях, были заняты «своими» людьми, которые оказались не едины. Логикой противоборства последних определялось и развитие административной системы. Созданный комитет по рыболовству, который якобы должен был навести порядок в рыбной отрасли, которой ранее занималось пять ведомств, успел провести аукционы по распределению рыбопромысловых участков на 20 лет! При этом бывшие рыбные колхозы и совхозы, которые обеспечивают жизнь целых населённых пунктов, остались не у дел. После этого комитету был возращён статус агентства, и оно продолжило заниматься своей «докомитетской» деятельностью - распределением квот. Национальный план по борьбе с коррупцией стал PR-темой нового Президента, хотя по сути в плане ничего нового нет, различные пожелания представлены в виде пунктов и подпунктов. Вместо совета по противодействию коррупции ранее
1 Российская газета, №52 (4609), 12.03.2008.
существовал совет по борьбе с тем же явлением, также при Президенте РФ. Чтобы новый премьер-министр не погряз в третьестепенных вопросах, Правительство разгрузили от нескольких сотен полномочий, переложив их на нижестоящие ведомства1.
Те же мероприятия АГР, которые лежат на уровне ниже управленческого, потеряли былой блеск и динамизм и превратились в пресловутую бюрократическую рутину отчасти из-за того, что они стали определённым раздражителем для высшего руководства, и, особенно, для чиновников низшего звена («street level bureaucrats»), отчасти из-за существенных социокультурных ограничений реформы. А рутина сводит до минимума творческий потенциал реформаторов среднего звена. Именно поэтому уже сегодня ясно, что, несмотря на продление концепции административной реформы еще на два года (с 2008 до 2010 гг.), её целевые ориентиры (внедрение БОР в объёме 52%, снижение административной нагрузки на бизнес до 3%) не будут достигнуты. Хронологическая линия преобразований проходит по нарастающей, и совершенно очевидно, что к 2010 г. административная машина захлебнётся в регламентах, отчётах и докладах, в связи с чем её коренных изменений ждать не приходится - в новых формах будет дублироваться прежнее содержание.
ГАТАЛОВ Евгений Николаевич - соискатель кафедры государственной политики философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
1 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства РФ» от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ.
