CC BY
20
Слатинов В.Б. *
ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ИТОГИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ: ОТ СТРУКТУРНОГО ХАОСА К ГОСУДАРСТВЕННОМУ МЕНЕДЖМЕНТУ
Стартовавшая в 2003 году административная реформа стала одним из наиболее значимых событий в общественной жизни страны. Масштаб административных преобразований чрезвычайно высок и, если не учитывать революционную трансформацию политической системы России, произошедшую в начале 90-х, то нынешние административные изменения по праву можно назвать наиболее крупной реформой государственного управления за последние полвека.
Оформление и закрепление после прихода к власти В. Путина новой конструкции российского политического режима, а также его концепция социально-экономических преобразований выдвинули в качестве политического приоритета осуществление полномасштабной административной реформы, методологической основой которой выступали идеи «нового государственного менеджмента»
Административная реформа как комплексная целенаправленная политико-административная трансформация включает в себя, во-первых, реформирование полномочий федеральных и региональных органов государственной власти (реформа государственных полномочий), реформирование системы и структуры органов исполнительной власти (реформа исполнительных органов), и, наконец, реформирование системы государственной и муниципальной службы РФ (реформа службы). В свою очередь, реформа полномочий потребовала существенной корректировки Бюджетного и Налогового кодексов, а реформа структуры и системы федеральных органов исполнительной власти сопровождается переходом к программно-целевому бюджетному планированию (бюджетная реформа). Реформирование федеральных органов исполнительной власти не ограничивается сугубо «гражданскими» ведомствами, а в полной мере затронула «силовой» блок Правительства РФ (реформа «силовых» органов). Кроме того, были проведены серьезные мероприятия по реформированию администрации Президента РФ. Реформа полномочий государственных органов Федерации и ее субъектов и связанная с ней бюджетная реформа тесно «привязаны» к реформе местного самоуправления (речь идет о новом «балансе» полномочий, доходных источников и расходных обязательств между тремя уровнями публичной власти в РФ). Таким образом, фактически реформированию подвергся почти весь механизм политико-административного управления.
Ниже будет рассмотрено реформирование структуры федеральных органов исполнительной власти и государственной службы.
Реформирование структуры и системы исполнительной власти
Реформирование структуры исполнительной власти рассматривалось в качестве ключевой задачи административных изменений на всех этапах их подготовки. Однако в течение 2000-2002 годов федеральная власть не могла выработать адекватного организационного механизма подготовки данных перемен. Реформа разрабатывалась в
* Слатинов Владимир Борисович - кандидат социологических наук, доцент, зав. кафедрой ГМУ Курского государственного университета.
министерстве экономического развития и торговли, в комиссии, образованной в аппарате Правительства РФ. Политический «вес» последних явно не соответствовал масштабу поставленных задач. В результате попытки провести комплексный анализ ситуации в многочисленных ведомствах и даже «пилотные» проекты административных изменений «тонули» в бесконечных согласованиях и аппаратной конкуренции.
Политический импульс реформе, данный уже упомянутым президентским указом летом 2003 года выразился, помимо прочего, в формировании наделенной широкими полномочиями комиссии во главе с вице-премьером Б. Алешиным, целью которой стала подготовка окончательного варианта административных изменений. Последние были представлены в конце февраля 2004 года и базировались на функциональном подходе: проанализировав более пяти тысяч функций федеральных органов исполнительной власти, комиссия смоделировала новую структуру федерального правительства, предлагая ее трансформировать параллельно с пересмотром властных функций и изменением нормативно-правовых актов, их определяющих1. Однако, как выяснилось, параллельно официально созданной комиссии проект административных изменений готовила рабочая группа под руководством Д. Козака2, и именно наработки последней легли в основу масштабной административной трансформации, произведенной в марте 2004 года.
Указанная трансформация исполнительных органов включала в себя: -разделение федеральных органов исполнительной власти по трем группам функций (правоустанавливающие, контрольно-надзорные, по правоприменению и оказанию государственных услуг) на министерства, службы и агентства;
-реорганизацию аппарата правительства, сокращение количества департаментов и заместителей министров (до двух человек, вице-премьера до одного), увеличение роли департаментов федеральных министерств и политического «веса» последних;
-внедрение программно-целевого финансирования государственных органов (бюджетирование, ориентированное на результат);
-разработку административных регламентов государственных органов и стандартов оказания государственных услуг;
-реформирование системы государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.
Предложенный ранее комиссией Алешина конкретно-функциональный подход к реформированию системы и структуры федеральных органов был проигнорирован: в основу новой системы легла общая логическая схема (три группы функций) и построенная на ее основе структура федеральных ведомств.
Результаты нововведений оказались неоднозначными. Схематизм инновации стал заметным уже сразу, когда выяснилось, что в новой структуре попросту отсутствует метеорологическая служба, которую, по прозвучавшему позже признанию Президента, просто забыли включить в сформированную реформаторскую конструкцию3.
Количество федеральных органов исполнительной власти резко возросло. Если до реформы их насчитывалось 58, то после первой масштабной реорганизации в марте 2004 года
1 См.: Смирнов К. Борис Алешин смоделировал новое правительство // Коммерсант. 2004. 2 марта.
2 См.: Письменная Е. Бесчинства по чину. Административная реформа спустилась с правительственного на ДЕЗовский уровень и окончательно заглохла // Русский NEWSWEK. 2005. 15 августа.
3 См.: Смирнов К. И.о. погоде // Коммерсант-власть. 2004. 17 мая.
стало 76. В мае 2004 года конструкция была «подправлена», в результате чего количество органов возросло до 80. К настоящему моменту их уже 844.
Непрекращающаяся корректировка структуры обусловлена неотработанностью «трехзвенной» схемы органов исполнительной власти. Разделение всех федеральных органов на три вида (министерства, службы, агентства) привнесло некоторую долю функциональной определенности, но не устранило конфликта интересов в случаях подчинения ряда служб и почти всех агентств федеральным министерствам. Таким образом, министерства оказались во главе «кустов» из служб и агентств, а последние, получив в распоряжение бюджетные средства и право издания индивидуальных правовых актов, превратились по факту в «малые» министерства. Следствием стали конфликты между федеральными ведомствами (министерством культуры и федеральным агентством по культуре, министерством сельского хозяйства и федеральным агентством по сельскому хозяйству, которое недавно было просто упразднено). Упразднение федерального агентства по сельскому хозяйству5 стало окончательным признанием, что «трехзвенная» модель не «работает» в целом ряде функциональных областей.
Сами функциональные сферы, определенные для некоторых из созданных органов чрезвычайно обширно, явно превысили порог управляемости. Министерство транспорта и связи спустя некоторое время было вновь расформировано на отдельные министерство транспорта и министерство связи. Та же участь постигла созданное в процессе реформы федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму. Ныне спорт и туризм «разведены» по разным агентствам. До сих пор ведутся дискуссии о функциональной целесообразности объединения в рамках одного министерства таких обширных областей как социальное развитие и здравоохранение.
Целый ряд служб и агентств, подчиненных первоначально министерствам, в последующее время перешли в непосредственное подчинение к главе Правительства (в начале реформы их было 2, сейчас - 11). К этому привел очевидный конфликт интересов (когда, например, федеральная служба государственной статистики оказалась подчиненной министерству экономического развития и торговли), а также необходимость обеспечения политического «веса» отдельных служб и независимости их контрольно-надзорной деятельности. При этом Президент РФ спустя два месяца после первой попытки реформы структуры федеральных исполнительных органов дал право подчиненным главе Правительства РФ службам издавать нормативно-правовые акты, то есть фактически наделил отдельные службы правоустанавливающими функциями (закрепленными ранее только за министерствами).
Схематизм административных инноваций наиболее ярко проявился в вопросе радикального сокращения должностей заместителей министров (до двух) и вице-премьеров (до одного). Сокращение заместителей министров объяснялось необходимостью повысить роль менеджеров среднего звена управления в министерствах (директоров департаментов) с одновременным резким увеличением высшему и среднему уровню управления денежного содержания. Последнее, действительно, существенно возросло, однако, вопросы координации деятельности структур среднего уровня «провисли». Примечательно, что
4 Подсчет сделан в результате анализа Указов Президента РФ, устанавливающих структуру федеральных органов исполнительной власти.
5 См.: Арсюхин Е. Россельхоз «ушли» в отставку. Федеральное агентство не выдержало административной реформы // Российская газета. 2005. 5 октября.
максимально «пострадали» от сокращения заместителей министры финансов и экономического развития и торговли, то есть сторонники либеральных изменений. У главы МЭРТа Г. Грефа на момент проведения реформы было 14 заместителей, осталось, подобно другим министрам, два. В результате, как выяснилось позже, оставшиеся заместители просто физически не могли справиться с колоссальным объемом управленческой нагрузки (в том же МЭРТе на оставшихся двух заместителей министра в день приходилось не менее 500 документов для рассмотрения)6.
Проблема радикального и схематического сокращения должностей вице-премьеров и заместителей федеральных министров носила не только технический, но и политико-административный характер. Реформа федерального правительства ставила целью повысить политическую роль министерств (в формировании курса, подготовке проектов законов и других нормативно-правовых актов) с одновременным ослаблением роли аппарата правительства и премьер министра. Последнему была уготована роль технического руководителя Правительства (в этом контексте следует рассматривать и персональную кандидатуру М. Фрадкова). Однако вся отстроенная конструкция (высокая роль менеджеров среднего звена министерств, минимизация «промежуточных звеньев» в лице замминистров и вице-премьеров, резкое повышение политического «веса» министров при техническом статусе главы правительства) оказалась нежизнеспособной. Любопытно, что, сокращая замминистров, упразднили посты статс-секретарей - тех, кто отвечал за связи министерств с парламентом. Как это сообразовывалось с целью реформы - повысить законопроектную роль федеральных министерств как центров разработки государственной политики - было неясно.
Возвращение министрам по третьему заместителю - статс-секретарю стало естественным следствием образовавшегося вакуума между правительством с усилившимися министерствами и парламентом . Не оправдалась и ставка на чисто «техническую» роль главы правительства. В условиях суперпрезидентской республики глава государства не в состоянии целиком и детально контролировать выработку политического курса и правоустанавливающую деятельность министерств. Поэтому политическая значимость главы правительства объективно усиливается (пусть и в рамках президентской стратегии). Но при политически «сильных» министрах, часть из которых имеет прямой доступ к Президенту, и беспартийном характере правительства конфликт между его главой и министрами по ключевым вопросам экономической политики становится почти неизбежным. Что полностью подтвердила нынешняя российская реальность. Наиболее вопиющим в этом плане является то обстоятельство, что только к концу 2005 года у правительства появилась среднесрочная программа, принятие которой регулярно переносилось в течение более чем полутора лет8. Впрочем, при сохраняющейся конструкции исполнительной власти выработка любого консолидированного и ответственного политического курса (в том числе в отношении административных преобразований) представляется практически невозможной.
Политическое усиление федеральных министров при наличии одного вице-премьера привели к тому, что, по словам главы правительства М. Фрадкова, стало «невозможно договариваться на уровне министров»9, иначе говоря, до предела обострилась проблема
6 См.: Кузьминов Я. Не увязаны в систему и подвисли... // Профиль. 2004 25 октября.
7 См.: Лашкина Е. Чем будет заниматься третий? Статс-секретарь пополнит штат заместителей министров // Российская газета. 2005. 19 августа.
8 См.: Нетреба П. Правительство утвердило трехлетнюю программу разногласий // Коммерсант. 2005. 30 декабря. Фрумкин К. Герман Греф получи новогодний подарок. Правительство одобрило трехлетнюю экономическую программу // Известия. 2005. 30 декабря.
9 См.: Лашкина Е. Здоровый интерес // Российская газета. 2005. 18 ноября.
координации при выработке согласованной социально-экономической политики. Непрекращающиеся «сигналы» об этом со стороны оборонной промышленности и министерства обороны и выдвижение «национальных проектов», требующих широких координирующих усилий, подтолкнули Президента к введению двух дополнительных должностей вице-премьеров10. Глава правительства при этом намекнул на возможность введения в некоторых министерствах поста четвертого заместителя министра11. Что и было сделано в декабре 2005 года: четвертый заместитель министра, курирующий вопросы взаимодействия с регионами появился в министерстве финансов12. При этом все указанные структурные изменения (слияние агентства по сельскому хозяйству с министерством, введение дополнительных постов замминистра и вице-премьеров) совпали с назначением главой правительственной комиссии по административной реформе С. Нарышкина, возглавляющего аппарат правительства, а также с провозглашением нового - второго этапа административной реформы. Так что можно говорить о существенной, если не радикальной коррекции прежних, весьма схематических, принципов, по которым она была осуществлена в первой половине 2004 года.
Говоря о недостатках проведенных административных инноваций, следует особо отметить, что сформированная из логической схемы новая конструкция федеральных органов исполнительной власти, введенная в действие в марте 2004 года, долгое время находилась в институциональном «вакууме»: министерства, службы и агентства сначала создавались, а затем (в течение полугода, а иногда и более) появлялись положения о них. Произошло вопиющее игнорирование принципов управления изменениями. Любая реорганизация означает некоторое уменьшение управляемости, но реорганизация без своевременного нормативного наполнения приводит к фактической утрате полноценного управления. Слова премьер-министра М. Фрадкова о «хаосе административной реформы» точно отразили фактическое положение дел в федеральных органах исполнительной власти. Замедлился документооборот, количество принятых нормативно-правовых актов в 2004 году оказалось примерно в два раза ниже, чем в предыдущие годы13.
Процессуальный порядок функционирования новых органов должным образом так и не определен. Отсутствуют административные регламенты федеральных государственных органов, только зимой 2005 года увидел свет общий порядок взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой14. В августе 2005 года (спустя более года с начала реформы) был обнародован типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти15. Стандарты государственных услуг не разработаны. Отсутствуют должностные регламенты подавляющего большинства гражданских служащих, несмотря на указание Президента об их разработке к маю 2005 года. Заработная плата федеральным государственным служащим была повышена весной 2004 года только по центральному аппарату, так и не достигнув конкурентоспособного уровня. Федеральным государственным служащим в территориальных аппаратах установлена надбавка в размере
10 См.: Тропкина О. Назначения: от Кремля до самых до окраин. Новые люди в администрации Президента, правительстве, двух федеральных округах // Российская газета. 2005. 15 ноября.
11 См.: Лашкина Е. По четвертому заместителю // Российская газета. 2005. 7 ноября.
12 См.: Гордиенко Ю. и др. Четвертое колесо Кудрина // Профиль. 2005. 19 декабря.
13 См.: Миндич Д. Ума - не надо // Профиль. 2004 25 октября.
14 Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти // Российская газета. 2005. 25 января.
15 Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти // Российская газета. 2005. 5 августа.
оклада, при этом, отсутствует (по состоянию на конец 2005 года) указ Президента об их денежном содержании. Проект закона об информационной открытости органов государственной власти пока не рассмотрен Государственной Думой даже в первом чтении.
О промежуточных результатах административной реформы красноречиво говорят рейтинги международных организаций, оценивающих качество государственного управления. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е место16.
Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным Банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга .
По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место. В
представленном в октябре 2005 года докладе "Транспэренси Интернэшнл" поместило Россию
18
уже на 126 место из 158 возможных .
Попытки отдельных представителей федеральной бюрократии активизировать процесс административной реформы через принятие в конце 2004 года федеральной целевой программы «Административная реформа» потерпели фиаско: министерство финансов не одобрило дополнительных расходов на программу19. В полной мере проявился «замкнутый круг» российской политико-административной системы: существующая конструкция федеральной исполнительной власти не позволяет выработать консолидированного политического курса, в том числе в сфере административных изменений, а это, в свою очередь, консервирует неэффективную структуру той же власти. Вместо федеральной целевой программы утверждена концепция административной реформы, реализация которой поручена самим ведомствам при координирующей роли правительственной комиссии (в проекте целевой программы предлагалось создание специального органа по управлению реформой - Дирекции с широкими полномочиями)20. Что касается российских регионов, то в них реализация принципов административной реформы осуществляется локально и только в виде экспериментов.
Реформа государственной службы
Преобразования государственной службы осуществляются параллельно с реформой системы и структуры федеральной исполнительной власти и базируются на концепции реформы системы государственной службы РФ 2001 года (официально опубликована не была) и федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005
16 См.: Мау В. Иностранные инвестиции растут, а рейтинги падают // Профиль. 2005. 31 октября
17 Там же.
18 См.: Вислогузов В. Россия опустилась на 126 место в мировом рейтинге коррупции // Коммерсант. 2005. 19 октября.
19 См.: Короп Е. Отказ от административной реформы и Курильских островов // Профиль. 2005. 27 июня.
20 См.: Одноколенко О. Вся власть - директории. Через шесть лет народ должен любить своих чиновников на 90 процентов // Итоги. 2004. 9 ноября.
годы)21. В этом смысле концептуальная и нормативная проработка изменений государственно-служебных отношений более существенна, ибо, по признанию одного из разработчиков реформирования системы органов исполнительной власти М. Дмитриева «как такового плана административной реформы не было»22.
Процесс реформирования государственной службы был начат в 2003 году с принятия ФЗ «О системе государственной службы РФ», который заложил новую модель правового регулирования государственной службы РФ посредством разделения ее на три вида -гражданскую, военную и правоохранительную.
1 февраля 2005 года вступил в действие ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», существенно меняющий сложившуюся модель государственной службы. В частности, введены новые категории должностей гражданской службы (более точно отражен характер разделения политико-патронажных и административных функций в государственном аппарате), классные чины гражданской службы и порядок их присвоения (через квалификационный экзамен), расширен и конкретизирован перечень правоограничений и требований к служебному поведению гражданских служащих, введено понятие конфликта интересов на гражданской службе, конкретизированы условия и порядок проведения конкурса для замещения должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих, их переподготовки и повышения квалификации. Детальным образом отрегулированы особенности заключения служебных контрактов, их содержание и изменения. Точно определено понятие «кадровая работа» на гражданской службе, уточнены социально-правовые гарантии гражданским служащим. Введено понятие должностного регламента гражданского служащего, детализированы порядок наложения дисциплинарных взысканий и служебных проверок, предусмотрено создание комиссий по служебным спорам, служебному поведению и конфликту интересов. Введена возможность более гибкой и дифференцированной оплаты труда гражданских служащих. Все эти законодательные новеллы призваны сделать государство конкурентоспособным работодателем, а государственных служащих - эффективными исполнителями функций государства. В этом основное значение реформы государственной службы для административной реформы.
Однако, будучи концептуально более проработанной и нормативно обеспеченной, чем реформа органов исполнительной власти, реформа госслужбы столкнулась с тем же комплексом проблем. Главные из них - отсутствие координации при проведении изменений и затянутость самих инноваций, в результате чего институциональные нестыковки и явное запаздывание с нормативным обеспечением осуществляемых преобразований приводит к девальвации уже принятых мер и введенных норм.
Так, в развитие закона о гражданской службе приняты Указы Президента РФ, касающиеся вопросов проведения аттестаций, конкурсов и присвоения чинов, в то же время «подвешенными» остаются такие важные аспекты как формирование комиссий по служебному поведению и конфликту интересов, новый порядок выплат денежного содержания и пенсионного обеспечения гражданских служащих. По последнему вопросу, как и в части медицинского страхования должны быть приняты специальные законы, которых пока нет.
21 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Российская газета. 2002. 23 ноября.
22 См.: Короп Е. Главная тема // Профиль. 2004. 6 декабря.
Несложно понять, что вопрос о денежном содержании является одним из наиболее значимых с точки зрения мотивации служащих и социально-психологического климата в государственных органах. Если в субъектах Федерации новый порядок выплат введен (этот вопрос находится в их ведении), то по состоянию на конец 2005 года Указ Президента о денежном содержании федеральных гражданских служащих отсутствовал, а без его принятия не вводится в действие глава закона в части денежного содержания федеральных чиновников.
Но наиболее вопиющим является факт, что после введения в действие закона о гражданской службе в течение десяти месяцев не был принят новый реестр должностей федеральных госслужащих. Закон ввел новые категории должностей, но кто есть кто в соответствии с ними в федеральных органах можно было определить только интуитивно. Отсутствие реестра делало невозможным принятие указа о денежном содержании федеральных чиновников, что, в свою очередь тормозило перезаключение контрактов и введение нового порядка оплаты труда. Новый реестр увидел свет только в начале 2006 года, когда негативный (в частности, демотивирующий служащих) характер подобной «затяжки» стал уже вполне очевиден.
Указанные пробелы нормативного регулирования и затягивание очевидных организационных мер не в последнюю очередь связаны с отсутствием полноценной системы управления государственной службой и ее реформой (как и в случае с реформой органов исполнительной власти). Стоит отметить, что в подавляющем большинстве консолидированных демократий существуют специальные исполнительные органы по вопросам государственной службы и государственных реформ (во Франции - министерство государственной службы; Швеции - министерство государственного управления, и.т.п.). В России верховная власть все 90-е годы категорически отказывалась создавать подобную структуру, и только закон о гражданской службе 2004 года, наконец, предусмотрел возникновение подобного органа. Однако, несмотря на введенную норму закона, специальный орган по делам государственной службы до сих пор не создан. Доходит до курьезов: согласно указу Президента РФ № 159 от 16 февраля 2005 года в трехмесячный срок предписывалось разработать и утвердить должностные регламенты гражданских служащих23. Но закон о гражданской службе 2004 года поручает разработку этих регламентов органу по делам госслужбы, которого нет. Правда, переходные положения закона возлагают функции данного органа на существующие структуры до его формирования. Но стоит отметить, что федеральный орган по вопросам государственной службы, предусмотренный прежним законом «Об основах государственной службы РФ»24, фактически бездействует.
Представители администрации Президента (где в 2004 году создано управление государственной службы) утверждают, что пакет законов и подзаконных актов, конкретизирующих и развивающих положения реформы госслужбы, будут приняты в течение 2005-2006 годов25. Однако уже сейчас ясно, что реформа госсужбы попала в ту же институциональную ловушку, что и реформа исполнительных органов - несвоевременность нормативного наполнения и отсутствие координации в правовом и организационном обеспечении привели резкому снижению эффективности уже введенных норм и принятых мер. Те же представители президентской администрации оговариваются, что планируемые
23 Указ Президента РФ «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы» // Российская газета. 2005. 18 февраля.
24 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
25 См: Карпенко А. С. Профессия - государственный служащий // Государственная служба. 2005. № 3.
изменения «должны быть синхронизированы с бюджетными возможностями в текущем году и в последующие годы»26. Таким образом, вновь всплывает проблема межведомственных согласований, которые не могут эффективно осуществляться без создания адекватной системы управления административной реформой, включающей и реформу госслужбы.
Весьма определенный вердикт вынес промежуточным результатам реформы государственной службы первый вице-премьер и бывший глава администрации Президента РФ Д.Медведев (курировавший, кстати, эту реформу в период пребывания в администрации). В интервью газете «Известия» в декабре 2005 года он прямо признал, что реформа «увязла в бюрократических проблемах, в неспособности правильным образом организовать работу»27.
Второй этап административной реформы: параметры и проблемы
Объявленный второй этап административной реформы, очевидно, становится периодом исправления структурных ошибок первого этапа (это уже активно происходит). Преодоление структурного хаоса означает фактическое возвращение к тем задачам, которые первоначально декларировались при разработке идеологии административной трансформации - построения «отзывчивой» и транспарентной административной системы, ориентации государственного аппарата «на клиента», то есть на граждан. Утверждена концепция административной реформы, рассчитанная на 2006-2008 годы28. В числе ее основных приоритетов - введение принципа управления по результатам, стандартизация и регламентация государственных услуг (планируется внедрить стандарты всех общественно значимых госуслуг), введение антикоррупционной экспертизы правовых актов и механизма досудебного обжалования решений государственных органов. Продекларировано фактическое возвращение к идее инвентаризации государственных функций на предмет избыточности и дублирования с последующей их трансформацией и изменением структуры федеральных органов. Предполагается принятие закона об информационной открытости органов государственной власти и последовательная реализация идеи «электронного правительства».
Уже сам факт принятия концептуального документа по второму этапу административных изменений радует (напомним, что первый этап проходил без всякой концепции). Однако необходимо заметить, что значительная часть положений концепции носит декларативный характер. В частности, о том, каков конкретно будет механизм досудебного обжалования решений госорганов, не сказано ни слова. То же касается механизма антикоррупционной экспертизы правовых актов и целого ряда других элементов второго этапа реформы.
Еще одна интересная деталь: в концепции в качестве первоочередных государственных услуг, подлежащих стандартизации, названы государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним и выдача паспорта гражданина РФ. О том, что эти услуги будут в ближайшее время стандартизированы, руководитель департамента
29
госрегулирования в экономике МЭРТа Шаров А.В. говорил еще в январе 2005 года . И вот теперь речь идет, как минимум, о годе 2006-м. Более чем красноречивое свидетельство темпов качественных административных изменений.
26 Там же.
27 Медведев Д. Приоритетов не должно быть много // Известия. 2005. 27 декабря.
28 См. официальный сайт министерства экономического развития и торговли РФ: www.economy.gov.ru
29 См.: Велетминский И. Регламент для реформы // Российская газета. 2005. 25 января.
Осторожный оптимизм в этом отношении вселяет факт объявления в конце 2005 года об упрощении процедуры прохождения техосмотра автомобилей и последующей передаче данной госфункции от ГИБДД в аккредитованные частные техцентры. Правительство сообщило, что «на очереди» стандартизация и регламентация, а также частичная передача саморегулируемым организациям и частному сектору порядка 40 государственных услуг30.
Вместе с тем предполагаемый в концепции механизм управления реформой передает основные мероприятия по ее осуществлению в ведение самих ведомств. Координацией реформы, как и ранее, будет заниматься правительственная комиссия, не имеющая полноценного статуса в системе органов исполнительной власти. Таким образом, основная проблема реформы - создание адекватного механизма управления изменениями - по-прежнему не решена, что ставит под сомнение достижение планируемых институциональных эффектов.
30 См.: Хмелев М. Автовладельцев избавили от ежегодных техосмотров // Известия. 2005. 26 декабря.
