CC BY
102
И О.Е. Кутафина(МПОА)
ЛОГИКА ПРЕОБРАЗОВАНИИ В ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. Статья посвящена выявлению и обоснованию логики организационно-структурных и функциональных преобразований в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти современной России в контексте политических, экономических и социальных событий и условий, в которых они осуществлялись. На основе анализа нормативных правовых актов Российской Федерации, литературных источников, интернет-ресурсов, а также высказываний главы государства показывается нелогичность отдельных преобразований, осуществленных в ходе административной реформы, начавшейся в 2003 г. Раскрываются предпосылки, условия, а также формальные и фактические основания принятия Президентом РФ решений об изменениях в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, об их отдельных задачах, функциях и полномочиях руководителей. Формулируются гипотезы о перспективах модернизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в увязке со сложившейся внешнеполитической ситуацией, с состоянием экономики страны и задачей строгой экономии бюджетных средств, в том числе ограничения расходов на не вызванные необходимостью преобразования. Ключевые слова: государственное управление, исполнительная власть, органы исполнительной власти, федеральные органы исполнительной власти, административная реформа, реформаторские преобразования, логика.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.073-080
Yu. V. STEPANENKO,
Professor of the Department of Administrative Law and Process of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL); Professor of the Department of Legal Regulation economic activities of the Financial University under the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor,
Honored Lawyer of the Russian Federation YUVSTEPANENKO@msal.ru 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9
LOGIC OF TRANSFORMATIONS IN EXECUTIVE POWER
Abstract. The article is devoted to the identification and justification of the logic of organizational, structural and functional changes in the system and structure of the federal executive authorities of modern Russia in the context of political, economic and social events and the conditions in which they were
Юрий Викторович СТЕПАНЕНКО,
профессор кафедры административного права и процесса Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор Департамента правового регулирования экономической деятельности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации yuvstepanenko@msal.ru 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© Ю. В. Степаненко, 2019
74
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
/" Ж УНИВЕРСИТЕТА
"М имени O.E. Кугафина (МГЮА)
carried out. Based on the analysis of the regulatory legal acts of the Russian Federation, literary sources, Internet resources, as well as the statements of the head of state, the illogical nature of individual reforms carried out during the administrative reform that began in 2003 is shown. The prerequisites, conditions, as well as the formal and factual reasons for the decision by the President of the Russian Federation on changes in the system and structure of federal executive bodies, on their individual tasks, functions and powers of managers are revealed. Hypotheses are formulated about the prospects for modernizing the system and structure of federal executive bodies in conjunction with the prevailing foreign policy situation, the state of the country's economy and the task of austerity in budgetary funds, including limiting spending on unnecessary transformations. Keywords: public administration, executive authority, executive authorities, federal executive authorities, administrative reform, reform reforms, logic.
Преобразования в исполнительной власти современной России могут быть структурными и функциональными. Речь в настоящей статье пойдет и о тех, и о других. Они также могут быть эволюционными и реформаторскими (революционными). Отдадим предпочтение последним. Поскольку реформаторские преобразования в нашей стране чаще всего осуществляются директивным путем, т.е. по инициативе «сверху», и начинаются с федерального уровня, обратим особое внимание на изменения, произошедшие в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ). А в качестве точки отсчета возьмем 25 декабря 1993 г. — день вступления в силу Конституции РФ.
Целью нашего научного исследования являются не реформаторские преобразования в системе и структуре ФОИВ как таковые, а их логика. Конечно, автор не ставил перед собой задачу постичь личную логику трех президентов современной России и девяти председателей Правительства РФ, которой они руководствовались при принятии решений об установлении системы и структуры ФОИВ и внесении в них изменений. Понятно, что это невыполнимая задача. Однако при анализе таких решений в контексте политических, экономических и социальных событий и условий, в которых они принимались, кое-что становится понятным. До определенной степени, конечно. Как верно заметил известный немецкий социолог и экономист Хельмар Нар, «логика — это смирительная рубашка фантазии»1.
Разумеется, нельзя сказать, что в преобразованиях системы и структуры ФОИВ логика отсутствует. Но иногда она заставляет задуматься и прийти к определенным выводам. При этом в целях построения логического ряда нам придется, безусловно, обратиться в ретроспективу и повторить некоторые известные факты, но они не будут доминировать в статье.
По мнению многих ученых и практических работников, одним из проявлений нелогичности, в данном случае и законодателя, стала ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
1 Хельмар Нар — афоризмы, цитаты, высказывания // URL: https://aforisimo.ru/pro-logiku/8539.html (дата обращения: 19.02.2019).
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Федерации» (далее — ФКЗ о Правительстве РФ). В соответствии с ее первой частью система ФОИВ должна была устанавливаться федеральным законом. Во второй части этой статьи предусматривалось, что «предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Председатель Правительства Российской Федерации представляет Президенту Российской Федерации в недельный срок после своего назначения».
По условиям вступления в силу норма просуществовала всего четыре дня и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ была исключена. Причем во второй части этой статьи с самого начала не было необходимости, поскольку она являлась перефразированной копией ч. 1 ст. 112 Конституции РФ.
Представляется, что исключение из ФКЗ о Правительстве РФ статьи 5 было продиктовано необходимостью обеспечить возможность оперативного изменения системы ФОИВ и нежеланием Администрации главы государства ставить Президента в этом вопросе в зависимость от воли законодателя. В связи с этим будет не лишним напомнить о постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 года № 2-П, в котором по запросу Государственной Думы дано официальное толкование соответствующих пунктов ст. 71 (п. «г»), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции РФ. Одним словом, Конституционный Суд принял позицию Президента и оставил все как есть. Кстати сказать, может и напрасно депутаты Государственной Думы беспокоились. С тех пор, как Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 была утверждена трехзвенная система ФОИВ, в ней ничего не изменилось. Лишь однажды, в 2007 г., когда Председателем Правительства был назначен В. А. Зубков, в нее было введено новое звено — государственный комитет. Как известно, Государственный комитет по рыболовству и Государственный комитет по делам молодежи просуществовали совсем недолго. А для Госкомитета по рыболовству (впоследствии — Федеральное агентство по рыболовству) это было только началом длинного и витиеватого пути.
Хотелось бы поддержать инициативу авторского коллектива РАНХиГС и ИЗиСП, которым в 2015 г. разработана концепция, а впоследствии и проект федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации»2. Продемонстрированный разработчиками подход актуален и сегодня. Из него следует, что нам необходим закон не о системе ФОИВ, а о самих этих органах. и
О необходимости принятия закона о ФОИВ говорилось еще в 1994 г., в пер- П вом Послании Президента РФ Федеральному Собранию. Но воз, как говорится, □ и поныне там. Логика здесь, на наш взгляд, достаточно понятна и проста — ис- х полнительной власти всегда было крайне невыгодно укладывать себя в тесное Т «прокрустово ложе» жестких законодательных и других правовых предписаний. □
рА
См.: Южаков В. Н., Александров О. В., Талапина Э. В. О системности правового регулиро- О
1
вания государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского пра- □ щ
□
ва. 2015. № 7. С. 114—121 ; Южаков В. Н. Государственное управление по результатам: М ^ о подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного управления и П в Российской Федерации» // Вопросы государственного и муниципального управления. И : 2016. № 1. С. 129—148. ПЕРСПЕКТИВЫ
>
76
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
Кстати, по этой же причине, по нашему мнению, так долго разрабатывались административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Никому из «исполнительную власть предержащих» не хотелось, например, мириться с мыслью о том, что заявитель, гражданин, обратившийся за услугой, должен быть обслужен в течение 15 минут.
Такая же судьба постигла законопроекты «Об административных процедурах», «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и некоторые другие законодательные инициативы.
Не отрицая многих положительных результатов административной реформы, рискнем предположить, что отсутствие именно таких законодательно оформленных скрепов всей системы государственного управления несколько снизило ее КПД. Нередко реформа пробуксовывала, с годами о ней стали говорить все меньше, а о конечных результатах так и не объявлено. Как говорил В. С. Черномырдин, «реформы находятся на таком этапе, на котором они не видны»3.
Чтобы убедиться в том, что четкой и прозрачной логикой отдельные реформаторские преобразования не отличались, достаточно вспомнить, как административная реформа начиналась. Первый Президент России Б. Н. Ельцин в своих посланиях парламенту неоднократно призывал к ней, начиная с 1997 г. Он даже предлагал установить трехзвенную систему ФОИВ: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные надзоры. Но реформа все откладывалась.
В результате 16 мая 2003 г., обращаясь с очередным посланием к Федеральному Собранию РФ, В. В. Путин заявил о необходимости придания Правительству дополнительного политического импульса. Свое выражение этот импульс получил в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах».
Нетрудно догадаться, что в условиях острого дефицита времени эти меры осуществлялись Правительством в спешке, а потому не всегда продуманно, без достаточной научной проработки и обоснования. В результате был допущен ряд ошибок, которые очень скоро дали о себе знать.
В структуре ФОИВ появились не вполне успешные плоды отраслевой интеграции в виде Минтранссвязи, Минэкономразвития и торговли, Минпромэнерго, Минздравсоцразвития и т.д. Одни министерства просуществовали меньше, другие больше, но у всех у них одна судьба — они были упразднены или реорганизованы. Утвержденная Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 структура ФОИВ просуществовала всего 2,5 месяца и в связи с Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 утратила силу. В сам Указ также были внесены существенные изменения.
Таким образом, тогда можно было сделать вывод о том, что укрупнение ФОИВ в целях сокращения их количества — нерациональный путь. Тем более что до реформы их было 58, в ходе ее проведения численность органов доходила до 84, а сейчас их 72.
В феврале 2008 г. на ежегодной пресс-конференции Президент РФ В. В. Путин с сожалением констатировал просчеты в разграничении функций и попенял
3 Цитаты и афоризмы // URL: http://citaty.su/reforma-citaty-i-aforizmy (дата обращения: 19.02.2019).
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
министрам на то, что они «натягивают на себя административное одеяло». Казалось бы, Президент здесь выступил в защиту функциональной и в какой-то степени административной независимости подведомственных федеральным министерствам федеральных служб и федеральных агентств. Однако вскоре эта спорная ситуация была разрешена противоположным образом. Почувствовав себя несколько обделенными властью, федеральные министерства не захотели довольствоваться только выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. Поэтому в положениях об отдельных федеральных министерствах (Минобороны, Минюсте и др.) функция выработки государственной политики была дополнена функцией ее реализации, что в общем-то не было предусмотрено Указом № 314.
В Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (уже применительно ко всем преобразованным министерствам) говорится о возложении на них функции по выработке и реализации государственной политики в установленной сфере деятельности.
Тогда же федеральные министерства, в ведении которых находились федеральные службы и федеральные агентства, утратили монополию на функции надзора и управления государственным имуществом. Кроме того, руководители подведомственных федеральных служб и федеральных агентств, воодушевленные предоставленной широкой автономией, нередко стали бойкотировать поручения и решения федеральных министров. Достаточно вспомнить получивший широкую огласку конфликт между бывшим министром культуры и массовых коммуникаций М. Е. Швыдким и сменившим его на этом посту бывшим ректором консерватории А. С. Соколовым4. С этим, конечно, федеральные министерства смириться не могли и стали еще настойчивее тянуть на себя «административное одеяло».
Это противостояние было разрешено пунктом 15 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724, который обязал руководителей федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных соответствующим министерствам, строго следовать указаниям министров.
Однако проблема этим не была исчерпана. Полагаем, что монопольные амбиции федеральных министров и министерств существенно ускорили процесс поглощения ими подведомственных федеральных агентств. Так, например, Указом № 724 было упразднено шесть федеральных агентств, функции четырех из которых переданы министерствам, в ведении которых они находились. и
Этот процесс продолжился и далее. Указом Президента РФ от 4 марта 2010 г. П № 271 упразднены Федеральное агентство по науке и инновациям и Федераль- □ ное агентство по образованию, а их функции переданы Минобрнауки России. х
5
Т
гп □
В целом на сегодняшний день функционирует 20 федеральных агентств, в то время как в структуре ФОИВ, утвержденной Указом № 314, их было 26. Не следует, правда, забывать о существующих государственных корпорациях, реализующих сходные функции. О^ Представляется, что теперь процесс сокращения количества федеральных □ ш агентств не подчиняется логике восстановления монополии министерств. В этой тА
4 I Т
4 Швыдкой — Соколов: битва культур // URL: https://www.vesti.ru/doc.html?id=117359 (дата ^ :
обращения: 19.02.2019). ПЕРСПЕКТИВЫ
>
78 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
зШ в^ и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
проблеме, на наш взгляд, поставлена точка, когда Указом Президента РФ от 12 мая 2012 г. № 636 (п. 16) было установлено, что «на заместителя федерального министра может одновременно возлагаться функция руководителя (директора) федерального агентства, подведомственного данному министерству, если это предусмотрено актом Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Указом Президента РФ от 10 октября 2016 г. № 537 эта норма была распространена и на руководителя (директора) федеральной службы. Наверное, теперь федеральные министры удовлетворены своим положением.
Указанные и некоторые другие отступления от объявленных принципов модернизации исполнительной власти внешне напоминали контрреформу, которая в общем-то свойственна реформам, осуществляемым сверху вниз. Реформаторские преобразования того времени можно было бы назвать и своеобразной деноминацией государственного аппарата, образно напоминающей деноминацию рубля 1998 г., когда из денежных купюр исчезло несколько нулей. В частности, много писали о том, что не оправдал ожиданий институт одного заместителя Председателя Правительства. Представляется, что от этого института ничего и не следовало ожидать. Тут прослеживается другая логика — смена президентской команды в Правительстве с одновременным сокращением бюджетных расходов на содержание госаппарата. Действительно, у М. Е. Фрадкова после его назначения в 2004 г. на должность Председателя Правительства РФ был только один заместитель — А. Д. Жуков. Это уже само по себе противоречило ст. 83, 110 и 112 Конституции РФ, в которых говорится не о заместителе, а о заместителях Председателя Правительства. Пятнадцать раз об этом упоминается и в ФКЗ о Правительстве РФ.
Очевидно, что у Президента В. В. Путина были обязательства перед первым Президентом России Б. Н. Ельциным в течение первого срока не трогать его команду. Так и получилось: до марта 2004 г. Председателем Правительства был М. М. Касьянов, руководителем Администрации Президента — А. С. Волошин, министром внутренних дел — В. Б. Рушайло и т.д.
Обновление тогда коснулось и руководителей ФОИВ. У федеральных министров, руководителей других органов было существенно сокращено количество заместителей. В некоторых министерствах их было очень много. Например, у Г. О. Грефа в его бытность министром экономического развития и торговли было 19 заместителей, в том числе шесть первых. В результате реформы на тот момент осталось только два заместителя — А. Шаронов и В. Савельев.
Но со временем все вернулось на круги своя. Сейчас у Председателя Правительства РФ уже десять заместителей. У министра Минэкономразвития России М. С. Орешкина их стало уже не два, а одиннадцать. Постепенно у всех министров вновь появились заместители — статс-секретари. Вот уж, поистине, как говорил Ксенофонт, история развивается по спирали. Только ее витки становятся все короче и короче.
На наш взгляд, нельзя обойти вниманием преобразования в структуре ФОИВ, отчасти обусловленные различного рода противоправными действиями и чрезвычайными обстоятельствами. В частности, Указом Президента РФ от 11 мая 2006 г № 473 Федеральная таможенная служба была выведена из ведения Минэкономразвития и торговли и руководство ею было возложено на Правительство РФ.
79
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Этому предшествовали криминальные события, связанные с так называемым мебельным скандалом, масштабной контрабандой мебели с участием крупных компаний «Гранд» и «Три кита» и сотрудников таможенных органов. Руководство федеральной службы тогда было отправлено в отставку.
Судьбу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, как представляется, решили результаты расследования уголовного дела, возбужденного по факту двух взрывов, произошедших 8 и 9 мая 2010 г. на шахте «Распадская» в городе Междуреченске Кемеровской области. Взрывы унесли тогда жизни 91 горняка и спасателя. Дело в том, что после первого взрыва в выработках уже работали спасатели. 133 человека получили различные травмы. Следователями выявлены грубые нарушения технологии угледобычи и обеспечения безопасности при производстве работ. По нашему мнению, это стало одной из причин того, что Указом Президента РФ от 23 июня 2010 г. № 780 Ростехнадзор был выведен из ведения Минприроды России и передан в ведение Правительства РФ.
Вспоминается, как летом 2010 г. жители и гости Москвы и Московской области задыхались от дыма лесных пожаров и горевших торфяников. По данным Центра охраны дикой природы, в то лето произошло более 29 тыс. природных пожаров на общей площади 927,5 тыс. гектаров, в том числе в 60 федеральных заповедниках и национальных парках. В результате погибли более 50 человек, сгорели 2,5 тыс. домов. Экономический ущерб, причиненный только лесу, составил более 300 млрд долл.5 Но кроме аномальной жары и пресловутого человеческого фактора (неосторожное обращение с огнем и умышленный поджог) можно назвать и еще одну причину этого стихийного бедствия, а именно низкую эффективность государственного управления в области лесных отношений. Как следствие, Указом Президента РФ от 27 августа 2010 г. № 1074 Рослесхоз был выведен из зоны ответственности Минприроды России и передан в ведение Правительства РФ.
Представляется, что в приведенных примерах Президент РФ своими решениями выразил определенное недоверие соответствующим федеральным министрам, не справившимся с функцией контроля и координации деятельности подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств.
Симптоматично, что в последние годы в структуре ФОИВ стали появляться органы, сформированные не по отраслевому, как обычно, или функциональному принципу, а по территориальному. Это Министерство РФ по развитию Дальнего и Востока (2012 г.), Министерство РФ по делам Северного Кавказа (2014 г.), Ми- -нистерство РФ по делам Крыма (2014—2015 гг.). Общая логика этих решений — □ комплексное решение вопросов, связанных с созданием условий для социально- т экономического развития региона, продвижение государственных и федеральных программ, управление федеральным имуществом.
m Л
Передача в 2016 г. в ведение Минфина России Федеральной таможенной службы (к тому времени она уже «попутешествовала») и Федеральной службы О^ по регулированию алкогольного рынка официально объяснялась необходимостью л ш оптимизации структуры ФОИВ, совершенствования государственного управле- тА
5 I Т
5 Ущерб от лесных пожаров в России превысил 300 миллиардов долларов // URL: https:// ^ :
rg.ru/2010/08/26/pojar-anons.html (дата обращения: 19.02.2019). ПЕРСПЕКТИВЫ
>
80 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ ^У^ерситета
Я в^ и мени О. Е. Кугафи на (МГЮА)
ния в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и в области таможенного регулирования. А по-простому это решение можно объяснить необходимостью «хранить деньги в одном кармане», создания резерва дополнительных доходов. Чтобы таможенные сборы и другие обязательные неналоговые платежи, закупки, цены и акцизы на алкогольную продукцию администрировало одно федеральное ведомство, а не три. Раньше этих доходов Минфин России не видел и не отслеживал.
Что касается логики будущих преобразований в системе и структуре ФОИВ, то здесь она упирается в непреодолимое препятствие: строжайшую экономию бюджетных средств. Факторов, указывающих на это, достаточно много. По разным экспертным оценкам, на боевые операции российских ВКС в Сирии ежедневно тратилось из бюджетных средств 2,5 млн долларов США6. Президент Путин еще на параде в честь 70-летия победы в Великой Отечественной войне сказал, что втягиваться в гонку вооружений мы не собираемся, но наверстать упущенное обязаны. Поэтому много бюджетных средств направляется сейчас на развитие ОПК и модернизацию Вооруженных Сил РФ. Добавим к этому Украину, недружественную внешнюю политику США и большинства их союзников по НАТО, включая экономические санкции, нарастающую русофобию, и станет понятно, что все предстоящие преобразования в системе и структуре ФОИВ будут подчинены логике экономии бюджетных средств. Скорее всего, следует ожидать серьезного сокращения количества федеральных агентств, а также федеральных служб, осуществляющих исключительно контрольно-надзорные функции. Поэтому вполне реалистичен вариант преобразований, в 2015 г. обсуждавшийся в СМИ, — образование девяти крупных федеральных надзоров. Но он реализуем при одном условии — если для этого найдутся деньги.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Южаков В. Н. Государственное управление по результатам: о подготовке проекта федерального закона «Об основах государственного управления в Российской Федерации» // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2016. — № 1. — С. 129—148.
2. Южаков В. Н., Александров О. В., Талапина Э. В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2015. — № 7. — С. 114—121.
6 Расследование РБК: сколько тратит Россия на войну в Сирии // URL: https://www.rbc.ru/ investigation/politics/28/10/2015/562f9e119a79471d5d7c64e7 (дата обращения: 19.02.2019).
