CC BY
387
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
Павел Евгеньевич СПИРИДОНОВ,
доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России, кандидат юридических наук, доцент pavelspiridonov@ ramdler.ru 196105, Россия, г. Санкт-Петербург, пр. Московский, д. 149
СОВРЕМЕННЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы развития системы федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Обращается внимание на то, что эффективность государственного управления зависит от системы его субъектов. В современных условиях, когда меняются формы и методы государственного управления, именно устойчивость системы органов исполнительной власти позволяет решать сложные задачи в разных отраслях и сферах. Делается предположение, что система органов исполнительной власти должна быть эффективной и действенной в любых ситуациях либо должны существовать возможности для ее быстрой перестройки в соответствии со сложившимися чрезвычайными или кризисными условиями. Выделяется ряд недостатков административно-правового статуса некоторых государственных органов (органов Гзнеральной прокуратуры РФ, Центрального банка России). Также автор приходит к выводу о том, что в Российской Федерации сформирована относительно устойчивая система федеральных органов исполнительной власти. Ключевые слова: государственное управление, органы исполнительной власти, государственные органы, административно-правовой статус, формы, методы, эффективность, административное решение.
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.58.6.096-103
© П. Е. Спиридонов, 2019
P. E. SPIRIDONOV, Associate Professor of the Chair of theory and history of state and law at St. Petersburg University of State Fire Service of Emercom of Russia, Candidate of Law, Associate Professor pavelspiridonov@ramdler.ru 196105, Russia, St. Petersburg, pr. Moskovsky, 149 MODERN ISSUES OF DEVELOPMENT OF THE SYSTEM OF FEDERAL EXECUTIVE AUTHORITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION Abstract. The article deals with the development of the system of Federal Executive authorities in the Russian Federation. Attention is drawn to the fact that the effectiveness of public administration depends on the system of its subjects. In modern conditions, when the forms and methods of public administration are changing, it is the stability of the system of Executive authorities that allows to solve complex problems in different industries and
в
' Ш©Т[М1 Ш[К Спиридонов П. Е. fj—r
УНИВЕРСИТЕТА Современные вопросы развития системы федеральных 7
имени o.e. кугафина(мгюА) органов исполнительной власти Российской Федерации
spheres. It is suggested that the system of Executive authorities should be effective and efficient in any situation or there should be opportunities for its rapid restructuring in accordance with the prevailing emergency or crisis conditions. A number of shortcomings of the administrative and legal status of some state bodies (bodies of the Prosecutor General's office of the Russian Federation, the Central Bank of Russia) are singled out. The author also comes to the conclusion that the Russian Federation has formed a relatively stable system of Federal Executive authorities. Keywords: public administration, executive authorities, state body, administrative and legal status, forms, methods, efficiency, administrative decision.
Эффективность государственного управления во многом зависит от того, как выстроена система его субъектов. В современных условиях к таким субъектам будут относиться не только органы государственной власти в лице органов исполнительной, законодательной и судебной властей, но и иные государственные органы1, обладающие властными полномочиями (органы прокуратуры, Центральный банк России, Следственный комитет России и др.), а также, например, некоммерческие организации. Связано это, с одной стороны, с необходимостью получения информации от разных независимых источников, с использованием автономных информационных контуров, относящихся к разным ветвям власти2, а с другой — с использованием разных форм и методов государственного управления.
Именно разнообразие форм и методов государственного управления обусловливает возможность использования некоммерческих организаций в системе государственного управления при преобладающей роли органов государствен- ^
ный власти, особенно органов исполнительной власти. Ю. А. Тихомиров справед- р
ливо отмечает, что осуществление государственных функций всегда протекает Б
а затем и кризисные явления, которые могут привести к критическим ситуациям или краху национальной экономики. Следовательно, это обусловливает созда-
3 m
Ы
в сложных условиях, так как приходится учитывать разные факторы: динамизм экономического развития, политических настроений и поведения в обществе, столкновение интересов государства и трансграничных компаний, природные
и техногенные катастрофы. В жизни государства возникают предкризисные, □
Ш
nm
QP гШ
ние прогнозно-антикризисного механизма в государстве3. Вполне возможно, что Ат
такой механизм не будет лишним, но гарантией устойчивости будет система ор- ° ^
ганов исполнительной власти, позволяющая разрешать любые кризисные, пред- шШ
кризисные ситуации. СВ
Следует констатировать, что проверить, насколько корректно выстроена систе- П А
ма государственного управления, органов исполнительной власти можно только Л J
НШ
1 Т С
1 См.: Россинский Б. В. Исполнительная власть и государственное управление // Lex
Russica. 2018. № 7. С. 30 ; Правовое обеспечение государственного управления и ис- ЬТ
полнительная власть : учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. М., 2016. О ^
2 См.: Россинский Б. В. Указ. соч. С. 31.
3 См.: Тихомиров Ю. А. Государство : монография. М. : Норма ; Инфра-М, 2013. С. 178. ВЛАСТИ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
в кризисных условиях, когда проявляются ее слабости. Любая система органов исполнительной власти (будь то федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъектов РФ) должна быть эффективной и действенной в любых ситуациях либо должны существовать возможности для ее быстрой перестройки в соответствии со сложившимися чрезвычайными или кризисными условиями. При этом такие понятия, как «система» и «структура» элементов органов исполнительной власти, обеспечивают ее целостность и целенаправленность, а обеспечение устойчивого взаимодействия элементов в рамках единой системы невозможно без установления соподчиненности между ними по «вертикали» и «горизонтали» на основе отношений координации, власти — подчинения, согласования деятельности всех звеньев системы вокруг общей цели4.
Существующий «скелет» системы федеральных органов исполнительной власти мало изменился с 2004 г. Да, часть федеральных министерств, служб и агентств была реорганизована, но сама построенная система функционирует практически без изменений. При этом она постоянно проверяется на жизнестойкость различного рода кризисами: природными катастрофами, экономическими кризисами и кризисами в международных отношениях.
В то же время можно наблюдать, когда система государственного управления в Российской Федерации носит «ручной» характер. Многие административные решения принимаются на высших уровнях государственного управления вместо рассмотрения соответствующих вопросов на его более низких иерархических уровнях. В связи с этим необходимо найти баланс между взаимозависимостью федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Увеличение зависимости органов исполнительной власти субъектов РФ от федеральных органов исполнительной власти ведет к увеличению ответственности федеральных органов за состояние дел в социально-экономической сфере в субъектах России. Следовательно, органы исполнительной власти субъектов РФ будут принимать административные решения с «оглядкой» на федеральный центр, а федеральные органы не всегда смогут оперативно среагировать на быстро меняющуюся обстановку на местах. Все это ведет к утрате гибкости государственного управления и снижению уровня адаптивности к быстро меняющейся обстановке всех государственных органов.
Какие же тенденции и перспективы организации системы федеральных органов исполнительной власти нас могут ожидать?
Например, к интересным выводам пришли В. Н. Южаков, Э. В. Талапина, О. В. Александров, Ю. А. Тихомиров, Е. И. Добролюбов5. Представляется необходимым привести в данной работе ряд сделанных ими выводов: 1) предлагается разделить органы государственного управления на несколько видов: а) органы исполнительной власти, так как они обладают властными полномочиями; б) другие органы государственного управления, не облада-
4 См.: Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. № 8. С. 68—69.
5 Южаков В. Н., Талапина Э. В., Александров О. В., Тихомиров Ю. А., Добролюбов Е. И. Концепция федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации. М. : РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2015.
в
СпиРидонов П. Е. __
УНИВЕРСИТЕТА Современные вопросы развития системы федеральных имени o.e. кугафина(мгюА) органов исполнительной власти Российской Федерации
ющие властными полномочиями; в) государственные учреждения, государственные корпорации, хозяйственные общества с государственным участием;
2) упразднить в системе органов исполнительной власти такой институт, как «федеральное агентство» и передать его функции по предоставлению государственных услуг государственным учреждениям или другим видам органов государственного управления (например, министерствам);
3) министерство определить как орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, «мониторингу и контролю реализации управленческих решений, принятых другими субъектами государственного управления в установленной сфере деятельности (за исключением "надзоров"), а также функции по управлению государственным имуществом»6;
4) воссоздать вместо федеральной службы такой вид органа исполнительной власти, как «надзор», в компетенцию которого будет входить осуществление функции по надзору за соблюдением законодательства в установленной соответствующими нормативными правовыми актами сфере деятельности, а также функции по управлению государственным имуществом;
5) воссоздать такие органы государственного управления, как «комитет», «комиссия», которые будут осуществлять правоприменительные функции. Данные органы должны будут находиться в административном подчинении соответствующего «министерства» или нескольких «министерств»7. Несложно заметить, что создание (воссоздание) таких видов федеральных
органов исполнительной власти, как надзоры, комитеты, комиссии и другие напоминает систему федеральных органов исполнительной власти, которая существовала в разное время до 2003 г.8 и в дальнейшем была изменена.
На наш взгляд, введение новых, восстановление старых, ликвидация суще- р
ствующих органов должна осуществляться не только во взаимосвязи с функциями Б
органов исполнительной власти, но и с учетом того, насколько реально выпол- Е
нение целей и задач, которые будут ставиться при таком реформировании. Например, когда в 2004 г. создали четырехвидовую систему федеральных органов
исполнительной власти, до конца не было понятно, как удастся развести в фе- □
В
Е
QP гш
момент существовали федеральные министерства (например, МВД России, МЧС Ат
России), которые выполняли все эти функции, и их невозможно было передать °С
в федеральные службы и федеральные агентства. С другой стороны, разделение ШВ
на федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства п А
□Н
6 См.: Южаков В. Н., Талапина Э. В., Александров О. В., Тихомиров Ю. А., Добролюбова Е. И. Указ. соч. С. 66. И Ш
Т
7 См.: Указ. соч. С. 61, 67. ЕИ
8 Следует отметить, что на международной НПК «Система и структура органов исполни- ЬТ тельной власти: новые подходы», состоявшейся 27 ноября 2018 г. в Университете имени О ^ О.Е. Кутафина (МГЮА), В. Н. Южаков и Э. В. Талапина уже не настаивали на создании ^Ы таких видов органов исполнительной власти. ВЛАСТИ
деральных органах исполнительной власти функции нормативно-правового регулирования, контроля и надзора и предоставления государственных услуг. На тот
сг
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
повлекло увеличение федеральных расходов, что обусловило в дальнейшем преобразование этих органов. Однако на сегодняшний день можно констатировать, что одно из серьезных достижений существующей системы федеральных органов исполнительной власти заключается в стабильности самой этой системы.
Как справедливо отмечает Т. А. Назаренко, «эффективная деятельность государственного аппарата зависит от четкого понимания целей и задач государственного управления, государственных функций, грамотного их распределения по соответствующим направлениям, выработки подхода в государственном управлении, исключающего излишнее административное регулирование, а также учета исторического опыта, создания необходимого и достаточного количества федеральных органов исполнительной власти, исключения из практики постоянного изменения их структуры, профессионального и грамотного руководства, изменения кадровой политики, а постоянные изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, их полномочий и кадрового состава исключают поступательное развитие власти и эффективного государственного управления»9.
Другим направлением совершенствования системы государственного управления является, по мнению Ю. Н. Старилова, принятие отдельного Федерального закона «О федеральных органах исполнительной власти», где будут определены: принципы образования системы этих органов, порядок взаимодействия между ними и другими государственными органами10. На наш взгляд, если поднимать вопрос о принятии отдельного Федерального закона, то следует принять во внимание следующее: при наличии Федеральных конституционных законов «О Правительстве Российской Федерации» и «О судебной системе Российской Федерации» такой закон должен иметь статус федерального конституционного закона и включать в себя положения не только о федеральных органах исполнительной власти, но и ряд положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Представляется, что примерным названием такого нормативного правового акта может быть Федеральный конституционный закон «Об органах исполнительной власти в Российской Федерации». В случае, если федеральный конституционный закон назвать «О системе органов исполнительной власти», то это название будет противоречить ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом11.
9 См.: Назаренко Т. А. Изменение системы и структуры органов федеральной исполнительной власти (2004—2017 годы) // Вестник Нижегородской правовой академии. 2017. № 14. С. 28.
10 См.: Старилов Ю. Н. Система федеральных органов исполнительной власти: формирование в порядке транспарентного законотворчества или правительственных процедур? // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2016. № 3. С. 22—24.
11 Урегулирование системы органов исполнительной власти в одном федеральном конституционном законе, возможно, было бы наиболее лучшим решением.
^ \ УНИВЕРСИТЕТА Современные вопросы развития системы федеральных |0|
L_имени o.e. кугафина(мгюА) органов исполнительной власти Российской Федерации
С другой стороны, следует учитывать, что согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, а в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти относится к ведению Российской Федерации.
Необходимо обратить внимание на то, что если исполнительную деятельность рассматривать как основанную на законах реализацию соответствующим органом государственной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и т.д.12, то выделяется ряд недостатков административно-правового статуса некоторых государственных органов. Они заключаются в следующем:
1. Существуют государственные органы, обладающие властными полномочиями и не относящиеся ни к одному из органов государственной власти (например, органы Генеральной прокуратуры РФ, Центральный банк РФ). При этом существуют ряд государственных органов, которые в своем названии содержат термины «комиссия» и «комитет». К таким государственным органам, например, будут относиться: Национальный антитеррористический комитет, Государственный антинаркотический комитет, Военно-промышленная комиссия РФ, Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, Межведомственная комиссия по противодействию финансированию терроризма, межведомственная комиссия по специальным инвестиционным контрактам, Межведомственная комиссия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения и др.13 П В основном такие государственные органы создаются для повышения уровня р координации органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, Б
Правительства РФ, а статус последнего государственного органа установлен ведом-
3 m
Ы
государственных и негосударственных организаций по отдельным вопросам, направлениям деятельности. Деятельность таких органов носит властный характер. Например, в Положении о Национальном антитеррористическом комитете указывается на то, что его решения обязательны для исполнения государственными □ органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными ^ лицами и гражданами14, решения Военно-промышленной комиссии РФ, принятые в пределах ее компетенции, являются обязательными для исполнения федераль- >т
ВТ
12 См.: Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: совершенствование и соотношение. М. : Норма ; Инфра-М, 2011. С Щ С. 126. Д>
13 Следует отметить, что административно-правовой статус первых пяти государственных
IЯ
органов определяется указами Президента РФ, правовое положение межведомственной и _
Т ^'
комиссии по специальным инвестиционным контрактам определяется постановлением Е ^
ЛП
сг
m
ственным нормативным правовым актом. О
14 Положение о Национальном антитеррористическом комитете, утв. Указом Президен- ^сЫ
та РФ от 26 декабря 2015 г № 664. ВЛАСТИ
>
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ными органами исполнительной власти15, решения Межведомственной комиссии по защите государственной тайны уже обязательны для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами16 и т.п. Конечно, деятельность таких органов обеспечена государственным принуждением (например, ст. 19.5.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусматривает ответственность за неисполнение решения коллегиального органа, координирующего и организующего деятельность по противодействию терроризму).
Имеет свои особенности правовое положение Следственного комитета РФ. Можно задаться вопросом: почему Следственный комитет России не является органом исполнительной власти? Следственный комитет России является правоприменительным органом, осуществляющим предварительное расследование по уголовным делам. МВД России, ФСБ России также осуществляют предварительное расследование и выполняют другие специфические функции по обеспечению безопасности и общественного порядка. Вполне возможно, данный государственный орган следует отнести к органам исполнительной власти.
Также представляется возможным подойти разумно к реформированию органов прокуратуры и, может быть, отнести их к органам судебной власти, ликвидировав одновременно с этим так называемый «общий надзор». В этом случае на них можно возложить функции по рассмотрению и принятию решений по жалобам граждан на действия и решения органов исполнительной власти, нарушающих права и свободы граждан. Тем самым может решиться проблема создания административных судов, так как их функции будут выполнять органы прокуратуры.
2. Если касаться вопроса предоставления государственных услуг, то, конечно, надо постепенно возложить эти функции на специализированные государственные учреждения и многофункциональные центры. Однако в исключительных случаях предоставление государственных услуг должно будет находиться в ведении органов исполнительной власти, особенно если это касается сфер обеспечения безопасности, общественного порядка (например, лицензирование в сфере работ с государственной тайной, оборота оружия)17.
На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что в Российской Федерации, с одной стороны, сформирована относительно устойчивая система федеральных органов исполнительной власти, с другой — формируются государственные органы, которые в силу политических или каких-то других причин выводятся из-под действия конституционного принципа разделения властей, тем самым им придается «исключительный» административно-правовой статус. Представляется, что в дальнейшем следует уходить от такой ситуации, «узаконив» соответствующие организационно-правовые формы государственных органов и отнеся их к соответствующему виду государственной власти.
15 Положение о Военно-промышленной комиссии Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 10 сентября 2014 г. № 627.
16 Положение о Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утв. Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286.
17 По всей видимости, без исключений нельзя.
/ / ^ \ униВЕРСИТЕТА Современные вопросы развития системы федеральных L_имени o.e. кутафина(мгюА) органов исполнительной власти Российской Федерации
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Вишняков В. Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. — 2006. — № 8. — С. 67—83.
2. Назаренко Т. А. Изменение системы и структуры органов федеральной исполнительной власти (2004—2017 годы) // Вестник Нижегородской правовой академии. — 2017. — № 14. — С. 27—28.
3. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: совершенствование и соотношение. — М. : Норма ; Инфра-М, 2011.
4. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть : учебник для магистров / под ред. С. А. Старостина. — М., 2016.
5. Россинский Б. В. Исполнительная власть и государственное управление // Lex Russica. — 2018. — № 7. — С. 24—38.
6. Старилов Ю. Н. Система федеральных органов исполнительной власти: формирование в порядке транспарентного законотворчества или правительственных процедур? // Вестник Воронежского государственного университета. — Серия «Право». — 2016. — № 3. — С. 16—57.
7. Тихомиров Ю. А. Государство : монография. — М. : Норма ; Инфра-М, 2013.
8. Южаков В. Н., Талапина Э. В., Александров О. В., Тихомиров Ю. А., Добролюбов Е. И. Концепция федерального закона о государственном управлении в Российской Федерации. — М. : РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2015.
