Россия - НАТО: в поисках перспективы Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

РОССИЯ - НАТО:

В ПОИСКАХ ПЕРСПЕКТИВЫ

Проф. Ю.П.Давыдов,

Институт США и Канады, главный научный сотрудник

Оценивая нынешние отношения Россия-НАТО в рамках Основополагающего акта, обе стороны, скорее всего, испытывают определенное удовлетворение. В самом деле, регулярно проходят сессии Совместного Постоянного Совета (СПС), встречаются министры иностранных дел и обороны, созданы российские представительства при штаб-квартире НАТО (политическое) и штабе Объединенных вооруженных сил союза в Европе (военное). В декабре 1998г. в Москве, возможно, появится военная миссия связи Североатлантического союза. В здании ИНИОН РАН функционирует Центр документации НАТО по вопросам европейской безопасности. При СПС образованы совместные рабочие группы по миротворчеству, терроризму, нераспространению ОМУ и др. В рамках Совета были обсуждены вопросы сокращения, хранения, нераспространения ядерного оружия, военной стратегии, оборонной политики и военных доктрин, сотрудничества в области производства вооружений. В мае 1998г. на сессии Североатлантической ассамблеи парламентарии России (присутствующие на сессии) и стран-членов НАТО создали совместную рабочую группу (по семь представителей с каждой стороны) по наблюдению за развитием отношений между Россией и НАТО, она будет собираться дважды в год. 28 мая 1998г. СПС опубликовал заявление, осудившее проведение ядерных испытаний Индией и Пакистаном. На протяжении текущего года в рамках СПС трижды обсуждалась ситуация в Косово. Позиции России и НАТО по будущему статусу Косово не расходятся, однако есть различия в путях его достижения.

верхушечное сотрудничество. Вместе с тем, после подписания Основополагающего акта те, кто видел в нем программу совместных действий, а не декларацию, ожидали большего - какого-то прорыва во взаимоотношениях партнеров на уровне военных и прочих структур, в продвижении к новой системе ев-

ропейской безопасности, основанной на стратегическом взаимодействии России и НАТО. Однако, ожидаемого прорыва пока не произошло. Единственным реальным полем их сотрудничества остаются Силы стабилизации в Боснии (SFOR) и проводимые в рамках ПИМ маневры, в которых Россия обычно участвует через раз. И хотя Москва вроде бы уже признает, что в Боснии отрабатывается модель взаимодействия Россия-НАТО в военной области, она вряд ли охватывает все его аспекты.

Между тем, органическое взаимодействие России с альянсом приобретает для нее особое значение в условиях трансформирующейся НАТО. Наметился процесс европеизации союза, его европейская составляющая более склонна к поиску новых форм сотрудничества с нашей страной. Россия могла бы более активно реагировать на эти сдвиги, в частности, путем повышения уровня своих отношений (в том числе военных) с ЗЕС. Идет серьезная структурная перестройка альянса. Создаются, Совместные объединенные оперативно-тактические груп-пы1 - СООТГ (многонациональные штабы и соединения, предназначенные не столько для ведения широких наступательных операций, сколько для действий в чрезвычайных, кризисных ситуациях; они будут формироваться не только из членов альянса, но и участников ПИМ). СООТГ повышают коллективную (прежде всего европейскую) ответственность в союзе, они могут быть использованы в операциях ЗЕС. Вместе с тем, значительно сокращается число региональных командований (в Европе - с 3-х до 2-х) и штабов (с 65 до 20). Штаб-квартира НАТО прорабатывает вопрос об установлении более тесных политических и рабочих контактов с ОБСЕ на основе разделения труда между ними, отрабатывает схемы возможных миротворческих операций (с участием партнеров) за пределами сферы действия альянса. Идет, хотя и не без сложностей, адаптация новых членов к условиям союза, рассматриваются планы (очередность) дальнейшего расширения НАТО. Продолжается уточнение новой военно-политической концепции (стратегии)

4

В русском варианте Многонациональные оперативные силы (МОС) - прим. ред.

союза, которая, судя по всему, предполагает переход от коллективной обороны территории (охватываемой Договором) к принципу защиты коллективных интересов. Союз не исключает при этом использование военной силы, но отдает предпочтение (во всяком случае в теории) ее проецированию. По мнению разработчиков концепции, идея взаимного ядерного устрашения уже не отражает нынешние реалии, в частности отношения между союзом и его новыми партнерами. При всей важности этих процессов Россия в них фактически не участвует (Москва отклонила приглашение НАТО поучаствовать на уровне министров обороны в обсуждении стратегической концепции союза на следующее тысячелетие) и не оказывает того влияния на деятельность альянса, которое могла бы оказывать.

В чем причины взаимной сдержанности, если не пассивности, которая как будто всех устраивает?. В наибольшей мере на нынешнее состояние отношений двух сторон влияет неблагоприятная ситуация, сложившаяся в России. В самом деле, политический, финансовый, социально-экономический кризис не только подорвал ее международный престиж, но и парализовал ее внешнюю активность. Российский политический класс вынужден признать, что основные наши беды - изнутри, что их истоки не в расширении НАТО на восток, а в деформации процесса демократизации и рыночных реформ, пугающем непрофессионализме политических лидеров. Российское общество обеспокоено ныне не столько внешней опасностью, сколько бессилием власти остановить падение жизненного уровня населения. В этих условиях оно не может не признать, что при наличии кризиса, ослабляющего страну, наличие Основополагающий акт обеспечивает ее безопасность на западном направлении политическими средствами.

Между тем внутриполитический и экономический кризисы вряд ли оправдывают внешнеполитическую пассивность. Хотя отношения с НАТО напрямую не затрагивают перспектив получения внешней помощи России, интенсивность ее взаимодействия с альянсом могла бы сдерживать усиливающийся на Западе настрой, который выражается в призна-

нии несостоятельности своих попыток спасти российские реформы. Помимо общей ситуации нынешняя пассивность в отношениях России и НАТО обусловлена рядом конкретных обстоятельств.

Во-первых, Основополагающий акт был компромиссом, помимо всего прочего давший возможность обеим сторонам "спасти лицо" в трудной ситуации, не меняя в принципе своих фундаментальных установок. Если эта основная проблема была решена - а это, видимо, так и было - то все остальное, в свете нынешних событий, может подождать своего решения. Тем более, что ни российское, ни натовское руководство, по-видимому, не имеют четкого представления о перспективах взаимодействия, его целевых установках (ограничиваться полумерами или решиться на радикальные меры по сближению).

Во-вторых, сотрудничество России и НАТО развивается ныне главным образом на верхушечном уровне, сводясь к констатации общих истин, которые редко содержат созидательную программу или новые идеи. Возможно, это и неизбежно для этапа познавания друг друга, но, к сожалению, двустороннее сотрудничество, особенно в военной сфере, фактически застыло на «высокодоговаривающемся» (генеральском) уровне и пока не отмечено стремлением c обеих сторон спустить его на уровень более низкий (хотя бы до майора или капитана, не говоря уже о нижних чинах).

В-третьих, структурное оформление взаимодействия России и НАТО пошло по традиционно наезженной колее, свойственной военной бюрократии обеих сторон. Вместо того, чтобы стыковать свои существующие военные структуры, концепции, стратегии, нормативную базу, российские и натовские политики начали строить параллельные отдельные структуры (и писать правила) для взаимодействия. Подобные «спецструктуры», создавая видимость созидательной кооперации («великой дружбы»), на деле выводят Россию за рамки повседневной натовской активности. В результате возникают две (а может и более) НАТО: одна - для выполнения своих основных (реформированных) реальных функций, другая - для демонстрации сотрудничества с Россией (Украиной и т.д.). В самом

деле, есть Совет НАТО, но специально для взаимодействия с Россией создан Совместный Постоянный Совет; есть Военный комитет альянса, представленный Генеральными штабами государств-членов, но теперь создан и параллельный Военный комитет - те же плюс Россия. Будто бы все работают, но создается впечатление, что, в основном, на публику.

В-четвертых, во взаимодействии России и НАТО обозначилось противоречие между провозглашаемым стремлением к взаимной транспарентности и сохраняющейся (хотя и не афишируемой) взаимной подозрительностью. Оно особенно заметно на уровне бюрократических военных структур, которые стойко стоят на страже своих корпоративных интересов и не желают впускать туда «чужих».

Перечисленные факторы сдерживают взаимодействие сторон не только в их конкретной совместной военно-политической деятельности, но и в осуществлении более фундаментальных евро-атлантических проектов (создание зоны безопасности от Ванкувера до Владивостока, например).

что делать дальше? В этих условиях Россия имеет три основных выбора. Первый - восстановить образ внешнего врага в лице НАТО, что может переключить внимание общества с проблем внутренних на внешние, оправдывая отход от реформ. Второй - ничего не делать, предоставив событиям определять отношения с Западом (НАТО). Третий -расширить (углубить) взаимодействие с НАТО по всем направлениям, используя опыт и помощь, гарантии безопасности Запада для модернизации страны. Первое уже было испробовано в годы холодной войны. Второе - в ходе бесплодной борьбы с расширением НАТО. Остается испробовать третье.

Между тем, способность России эффективно взаимодействовать с НАТО, влиять на ее решения в значительной мере обуславливается тем, в какой мере Москва встроена в натовские структуры, насколько необходимым их элементом она может стать (является ли она элементом структуры, который не только берет, но и дает). Ситуация нелегкая, поскольку в ряде случаев альянс очень заинтересован в присутствии России (в

Дейтоне, в силах по стабилизации в Югославии); в других случаях - меньше или не заинтересован вовсе (например, в ее присутствии в своем Комитете ядерного планирования). Россия же, несмотря на эмоции или неприятие натовской бюрократии, должна добиваться значительного повышения уровня своего участия в делах альянса, даже на условиях паритетного расширения натовского присутствия в российских военных структурах. Она все равно оказалась бы в выигрыше.

Поэтому Россию вряд ли может устроить «почетное» участие в специально создаваемых для ее формального присутствия органах при НАТО (а не в НАТО). Для нее предпочтительнее иметь гостевой статус или статус наблюдателя в Военном комитете, чем быть «свадебным генералом» в специально для нее созданном паллиативе Военного комитета и заниматься там пустыми разговорами, официально именуемыми обменом мнений. Конечно, для России было бы важно получить статус наблюдателя (без права голоса) в Комитете ядерного или военного планирования (и можно надеяться, что со временем она его приобретет). Но, видимо, начинать надо с тех структур союза, присутствие Москвы в которых вызывало бы меньшее неприятие натовцев. Это, прежде всего, - Комитеты по проблемам современного общества, по науке, по планированию использования гражданских служб в чрезвычайных ситуациях, по распространению ОМУ, а также экономический, по информации и культурным связям и так далее. Следует отметить, что среди политиков и военных в НАТО отношение к присутствию России в структурах альянса неоднозначно: первые воспринимают его более либерально, вторые - более консервативно.

Большие возможности для расширения российского присутствия в натовских военных структурах представляют СООТГ. По сути дела это - воинские соединения или разного рода командования, создаваемые в рамках альянса, но также и ПИМ. Они находятся в двойном -национальном и оперативно - натовском подчинении (как и все воинские подразделения союза, не имеющего чисто своих, подчиненных только ему подразделений (военнослужащих)). Все они оплачиваются своими странами и могут быть

выведены из военной организации, заменены в любой момент. Практически СООТГ сотканы из разных национальных блоков: танковое подразделение (обеспечение) из одной страны, инженерное - из другой, тыловое обеспечение - из третьей и т.д. Это создает мобильность, но и значительную взаимозависимость стран, входящих в союз. Участие российских подразделений в СООТГ, что натовским руководством в принципе не исключается (пока в рамках ПИМ, но Москва, пользуясь своим особым статусом, могла бы надеется и на большее), обеспечивало бы не только присутствие, но и влияние, ибо любое соединение с российским участием уже рассматривается как боеспособное только с ее участием. Вопрос же командования - в большой мере вопрос престижа.

В рамках европеизации атлантической безопасности ряд стран создают совместные воинские соединения вне рамок НАТО ( хотя их взаимодействие с альянсом и предполагается). Первой такой ласточкой был франко-немецкий корпус, сейчас создается польско-немецко-датский корпус с штаб-квартирой в Щецине на польской территории. Существуют планы и других подобных соединений, которые по идее, должны быть больше привязаны к ЗЕС, чем к НАТО. Россия, которая не настолько богата, чтобы иметь огромную национальную армию, способную выполнять все миссии или задачи по нейтрализации современных вызовов и рисков, могла бы в большей мере строить свою безопасность в интернациональных рамках, участвуя в создании многонациональных соединений типа СООТГ или упомянутых выше корпусов. Это позволило бы Москве обеспечить более высокий уровень безопасности с меньшими затратами плюс влияние на партнеров.

Большое значение для сближения России и НАТО имеет взаимодействие на гуманитарном уровне. Однако человеческий фактор одинаково плохо используется обеими сторонами. Между тем, он мог бы в значительной степени способствовать снятию взаимной подозрительности, наслаивавшейся десятилетиями, и росту взаимного доверия. В какой-то мере, ненормальность подобной ситуации -результат верхушечного взаимодействия: бюрократию интересуют связи, а не

человеческое общение. Существенное значение имеет и языковой барьер. Генерал Заварзин - прекрасный и опытный офицер, он мог бы стать "своим" в натовской верхушке, но этому мешает незнание им английского языка (к сожалению, в российской армии владение иностранными языками не поощрялось). Сегодня для взаимодействия с НАТО ей нужны десятки и сотни офицеров высшего и среднего звена, знающие английский и/или французский (рабочие языки союза), но они вынуждены пользоваться услугами переводчиков, что усложняет и служебные контакты, и просто человеческое общение. А без знания языков наши офицеры в НАТО будут постоянно ощущать отчуждение окружающей их среды.

быть или не быть? В отношениях Россия-НАТО назревает проблема, требующая объединения усилий для своего решения. Речь идет о расширении зоны ответственности союза в рамках миротворческих операций. По Вашингтонскому договору 1949г. (ст.6), зона ответственности НАТО ограничена территориями стран-участниц и прилегающими к ним районами Северной Атлантики и Средиземного моря. Однако на деле эта зона, например в Боснии, уже вышла за пределы означенного региона. Россия -участием в дейтонских договоренностях, военном контингенте по их выполнению, а затем стабилизации - в известной мере, поддержала этот процесс. Москва исходила из того, что это - исключительная мера, случай (кроме того, имелся мандат СБ ООН). Она не исключает подобного и в будущем, но полагает, что использование военной силы в ходе миротворческих операций на территории суверенного государства должно быть санкционировано СБ ООН или, по крайней мере, ОБСЕ. Позиция Москвы кажется логичной, но возможно только ей самой.

Западным лидерам подобное ограничение представляется неоправданным. По их мнению, промедление с военным вмешательством в Боснии привело к затягиванию кровавого конфликта. Поэтому они считают, что альянс в ряде случаев, когда для этого есть рациональные основания, сам может оценить степень угрозы миру (региону) и определить характер ответа на нее (типичный пример - американские бомбардировки Судана и Афганистана). В этих же целях

используются расширительность и неопределенность (как результат компромисса) формулировок резолюций СБ ООН, таких как: принять все меры, необходимые меры, эффективные меры для прекращения вооруженных столкновений. Дефиниции подобного рода - все, необходимые, эффективные - могут быть поняты и истолкованы по-разному, в том числе и как призывы использовать военную силу. В самом деле в России еще бытует тоталитарный принцип - запрещено все, что не разрешено; на Западе иной подход - разрешено все, что не запрещено. Но если российская дипломатия голосует за подобные формулировки, она должна просчитывать варианты их последствий. Ясно одно: нормативная база миротворчества несовершенна. Именно по этому поводу России и НАТО (вместо взаимных упреков) стоило бы начать конструктивный диалог в СПС.

Решение многих проблем в системе отношений Россия-НАТО осложняется, а во многом и порождается тем, что Россия не состоит в альянсе. Еще в ходе дебатов по расширению НАТО Москва вывела за скобки вопрос о своем членстве в союзе. Между тем ее вступление в альянс сняло бы напряженность, периодически возникающую в их отношениях, а многие из проблем (и такая болезненная для России, как вторая волна расширения) автоматически снимались бы. Под новым и более перспективным углом рассматривался бы вопрос о новой системе безопасности в Европе; расширение зоны ответственности альянса воспринималось бы намного спокойнее Россией (и с большим опасением - Западом).

Конечно, в России есть силы, которые, стремясь нажить политический капитал на ультра-патриотизме, игнорируя и проблему российской безопасности, и ее стоимости, активно выступят против вступления страны в НАТО. Что же касается общества, одуревшего от проводимых над ним социальных экспериментов, то оно вряд ли воспримет вступление России в альянс, то есть в клуб избранных, как очередное поражение, скорее наоборот - увидит в этом попытку снять напряженность в отношениях с Западом. Наверное, членство России в НАТО не очень обрадует некоторых политиков в Центральной и Восточной Европе, ибо присутствие России в союзе объективно

отодвигает их на вторые роли. Да и на Западе немало тех, кто опасается распространения обязательств альянса на Россию. Однако, и среди них усиливается настрой в пользу вступления России в НАТО. Результаты опросов подтверждают, что большинство американцев (65%) приветствовало бы членство демократической России в союзе.

Между тем, речь идет не о том, чтобы немедленно принять ее туда - все (включая ее саму) понимают, что сейчас это вряд ли возможно, Проблема - в признании открытости союза для всех демократий, в том числе и для России. Со своей стороны, Москва могла бы подтвердить, что со временем, учитывая обстановку в стране и в Европе, она готова стать полноправным членом союза со всеми вытекающими для нее обязательствами. В этом плане СПС мог бы регулярно (раз в год или - в два) на уровне министров иностранных дел или обороны решать вопрос о желательности, целесообразности, готовности России формально вступить в альянс. Это предполагало бы, что вопрос о членстве России в НАТО в принципе решен, речь идет лишь о том - когда и на каких условиях.

Конечно, добиться всего этого в нынешней невыигрышной для России ситуации будет нелегко. Но страна судит о своей дипломатии по эффективности ее влияния на мир, а не по количеству ее жалоб на коварство несговорчивых партнеров.

♦ ♦ ♦