CC BY
37
С. Робертс
Россия и НАТО: Пределы частичной интеграции
Russia and NATO: The limits of partial integration
Roberts С. Russia and NATO: The limits of partial integration. - N.Y., 2004. - 12 p. in recto.
Единственное, о чем можно говорить с уверенностью, характеризуя взаимоотношения между Россией и расширившейся Организацией Североатлантического договора (НАТО), - насколько же ошибочным было общепринятое представление об этих отношениях в течение более чем десяти лет! Выражая общее мнение экспертов по России и международной безопасности, Джордж Кен-нан, бывший дипломат и наиболее влиятельный западный ученый, занимающийся российской проблематикой, в статье, опубликованной в передовице газеты «Нью-Йорк таймс» в 1996 г, предупреждал, что расширение НАТО «станет самой роковой ошибкой американской политики в период после окончания холодной войны». Сгущая краски, Дж.Кеннан утверждал, что расширение НАТО, вероятно, «воспламенит националистические, антизападные и милитаристские тенденции в российском общественном мнении, окажет неблагоприятное воздействие на развитие российской демократии, возродит атмосферу времен холодной войны в отношениях между Востоком и Западом и, несомненно, направит российскую внешнюю политику не в ту сторону, которая отвечала бы на-
шим стремлениям»1. В действительности Дж. Кеннан и многие другие авторы, разделявшие его взгляды, были неправы во всех отношениях. Причинами не слишком значительного прогресса России в деле строительства демократических институтов, возможно, являются неблагоприятные исходные условия и напряженная борьба во властных структурах, в которой НАТО была лишь одной из второстепенных проблем. В то же время российская внешняя политика в течение более чем десяти лет скорее последовательно шла навстречу, чем сопротивлялась западным и, в особенности, американским интересам. Бывший секретарь российского Совета безопасности и кандидат в президенты России генерал Александр Лебедь (ныне покойный) близко подошел к сути этой проблемы, когда в 1996 г. во время визита в штаб-квартиру НАТО сказал: «Что бы ни решила НАТО, Россия не собирается впадать в истерику»2. Будучи в Вашингтоне, он заявил одному из высокопоставленных чиновников Государственного департамента, что у русских есть «реальные проблемы - им не нужно искать воображаемые трудности»3. Во время ланча в Военной академии в Вест-Пойнте он заверил небольшую группу лиц, что не рассматривает НАТО в качестве угрозы и выразил надежду, что Россия найдет пути для сотрудничества с Североатлантическим альянсом в рамках программы «Партнер-
4
ство во имя мира» .
1 Kennan G.F. A fateful error// New York times. - 1997. - February 5. Также см.: Talbott S. The Russia hand: A memoir of presidential diplomacy. - N.Y., 2003. - P. 219-220, 231-232.
2 Erlanger S. U.S. pushes bigger NATO despite qualms on Russia // New York times. - 1996. -October 10.
3 Talbott S. Op. cit. - P 221.
4 Однако, находясь в России, Лебедь присоединился к «ядовитому сарказму», высказанному российской элитой, предостерегая, что экспансия НАТО заставит Россию сформировать свой собственный военный блок, выйдя из соглашений с Западом, и также может привести к Третьей Мировой войне! - Lieven A. A new iron curtain // Atlantic monthly. - Boston,1996. -January. - P 22. Неудивительно, что в 90-х годах только немногие из российских аналитиков -наиболее заметным из которых является Т. Пархалина, директор Центра по изучению проблем европейской безопасности - публично высказывались в пользу расширения НАТО и более тесного сотрудничества между Москвой и Альянсом как средства укрепления безопасности России.
Оптимисты, начиная с Михаила Горбачева, говорившего об «общем европейском доме», в своих утверждениях также перегибали палку. В конце 80-х - начале 90-х годов многие исследователи (не только авторы из переживающей трудный период России) надеялись на то, что после холодной войны мировое устройство будет напоминать «Европейский концерт» XIX в., когда великие державы, теперь решающие основные проблемы безопасности с идентичных позиций, отвечали бы за мир и стабильность в Европе5. По менее идеальному варианту (и его меньше критикуют страны Центральной Европы, которые рассматривали проект такого «концерта» как подобие Ялтинских договоренностей), эта же цель могла быть достигнута путем сотрудничества в основных европейских и евроатлантичес-ких структурах безопасности, в том числе ОБСЕ, НАТО и Евросоюзе. Так как в 90-х годах НАТО стала основной организацией в сфере безопасности, многие неолиберальные институционалисты предсказывали ее трансформацию и расширение, объясняя жизнестойкость Альянса его успехами в создании эффективного многостороннего командования, в интеграции и приведении военных структур стран-участниц в соответствие с принятыми нормами и процедурами6. Согласно этой концепции, новая НАТО могла бы во все большей степени сотрудничать с новой Россией, не изолируя ее, и была бы открыта для всех имеющих возможности и желание вступить в нее демократических европейских стран - в теории даже для России и других государств постсоветского пространства. Действительно, в НАТО вступают государства Центральной Европы и Балтии. Даже Украина взялась за программу преобразований, которые, как надеются украинские «западники», однажды позволят ей получить статус кандидата на вступление в Североатлантический альянс. Однако представляется, что Россия, которая сейчас находится на второй ступени формального взаимодействия с НАТО, не
5 См.: Kupchan Ch, Kupchan C. Concerts, collective security and the future of Europe// Intern. security. - Boston,1991. - Vol. 16, N 1. - P. 114-161; Ullman H.R. The changed premises of European security// Conflict after the Cold War: Arguments on causes of war a. peace. - N.Y., 1994. - P. 157-172.
6 Наиболее характерный пример такого подхода см.: Wallander C.A. Institutional assets and adaptability: NATO after the Cold War // Intern. organization. - Cambridge, 2000. - Vol. 54, N 4. - P 705-735.
приближается к тому, чтобы стать полноценным государством-участником. Обращения же к теме вступления России в Альянс, которые время от времени звучат, хотя и довольно нерегулярно, все еще являются лишь прогнозом на будущее7.
Как же можно объяснить, почему не существует ни «концерта», ни «холодного мира», но зато есть бурные «особые отношения», которые, хотя и прогрессируют, но в результате приводят только к неглубокому сотрудничеству между Россией и НАТО? Не исключенная, но в то же время и не охваченная процессом расширения Россия имеет «неуклюжий» статус частично интегрированной страны. Это также характерно для ее отношений с некоторыми другими международными организациями - такими как «Большая семерка» наиболее развитых в финансовом плане держав, переименованная в «Большую восьмерку» после включения в происходящий в ее рамках политический (но не экономический) диалог России. Стоит отметить, что речь идет о международных институтах, в которых полноценное членство не перешло к России от СССР (к примеру, как постоянное место в Совете Безопасности ООН).
Концепция «частичной интеграции» не имеет четкого определения в теории международных отношений. Однако ее можно рассматривать как прототип взаимоотношений между сильным победителем и его ослабленным побежденным противником. Такие отношения возникают, когда победитель стремится снизить издержки и риски своей более выигрышной позиции, чтобы получить дивиденды за счет бывшего противника. Сознавая возможность того, что такие шаги могут вызвать тревогу за безопасность или породить реваншизм, победитель разумно воздерживается от
7 Лишь небольшое количество ученых предполагали, что НАТО должна принять Россию в свои ряды. Некоторые политические лидеры также выступали в пользу этого аргумента, но их взгляды не получили распространения, несмотря на официальную политику «открытых дверей». См.: Bell C. Why an expanded NATO must include Russia // J. of strategic studies. -L.,1994. - Vol. 17, N 4. - P. 27-41; Gaddis J.L. History, grand strategy and NATO enlargement// Survival. - L., 1998. - Vol. 40, N 1. - P. 150; Russett B, Stamm A.C. Courting disaster: An expanded NATO vs Russia a. China // Polit. science quart. - N.Y., 1998. - N 113. -P. 361-382; Kupchan Ch.A. Rethinking Europe// Nat. interest. - N.Y., 1999. - N 56. - P. 73-75. Также см.:. Baker III J.A. Russia in NATO?// Washington quart. - 2002. - Vol. 25, N 1. - P 95-103.
изоляции своего бывшего врага, облегчая его адаптацию к положению более слабой стороны, предлагая компенсацию в виде «особых отношений». Они подразумевают только частичную интеграцию бывшего неприятеля в институты, контролируемые наиболее мощными глобальными участниками международных отношений. Как показывает пример России и НАТО, реципиент получает более высокий статус на международной арене, но в то же время частичная интеграция создает мало позитивных стимулов, предусматривая немного условий или не предусматривая их вовсе.
Мотивация победителя определяется его силой и интересами. Остается объяснить причины, по которым победитель настаивает на сохранении дистанции вместо того, чтобы пригласить проигравшего примкнуть к своей партии, а проигравший принимает такие невыгодные для себя условия. Два дополнительных фактора объясняют существование этого равновесия частичной интеграции. Во-первых, обе стороны предпочитают ограничить ответственность, т.е. избегать принятия обязательств по углублению сотрудничества из-за сделки вокруг условий полной интеграции или опасений стать объектами принуждения. Во-вторых, преимущества частичной интеграции могут усиливаться, когда внутри страны отсутствует политическое согласие относительно выгодности и/или осуществимости сделки на наиболее благоприятных условиях и особенно когда против такого выбора выступают сильные внутренние оппоненты. Хотя частичная интеграция -субоптимальное решение для стабильности и безопасности в долгосрочной перспективе, она является более приемлемым вариантом для внутренних оппонентов, которые считают сотрудничество и полноправное членство в организации вредными для своих целей и предпочитают продолжать соперничество, а не сотрудничать на любом уровне. Таким же образом выгоды с точки зрения престижа и отсутствия условностей позволяют избегать разрешения крупных противоречий в стратегии и политике, что имеет практический смысл в политическом плане, но дорого обходится для национальных интересов в долгосрочной перспективе.
В этой статье дается логическое обоснование моего анализа отношений Россия-НАТО как примера частичной интеграции и приводятся доказательства в поддержку этого подхода. Понимание истоков этих отношений является необходимым условием для того, чтобы выявить факторы и обсто-
ятельства, которые должны быть изменены для достижения оптимального равновесия, особенно принимая во внимание, что у обеих сторон есть общий интерес в достижении долгосрочного решения, которое углубит сотрудничество и укрепит европейскую безопасность. В своей недавно вышедшей статье бывший глава Государственного департамента США Джеймс Бейкер четко указал на эту связь, заявив, что неспособность и нежелание России безоговорочно взять курс на построение демократии и свободного рынка приводят к тому, что Запад, который по понятным причинам «не готов обсуждать вариант брачного союза», вместо этого предлагает практичные, но в конечном счете не удовлетворяющие стороны «соглашения о сожительстве». Однако Дж. Бейкер далее утверждает, что «времена изменились», и высказывает предложение, что НАТО сейчас должна взять «твердое обязательство» принять Россию в свои ряды, если (и когда) она будет соответствовать предъявляемым к странам-участницам требованиям8.
Почему деятельность организаций не обязательно
приводит к оптимальным договоренностям
и международному сотрудничеству
Теория институционализации оказалась плохим советчиком для развивающихся отношений НАТО и России, потому что она переоценивает позитивную роль институтов в решении проблем международного сотрудничества и в то же время игнорирует случаи «тупиковых ситуаций» или «несерьезного поведения на переговорах, когда государства «берут обязательства» по неясно очерченным соглашениям, чтобы достичь различных политических целей». Как отмечает Джеймс Фирон, подобные факты в своей основе связаны либо с «проблемой условий взаимовыгодных договоренностей», либо с озабоченностью возможностью наблюдать за выполнением этих условий, или принудить партнеров к их выполнению. Первая проблема становится очевидной, когда мы рассматриваем «тупиковые ситуации» - в этом случае дискуссия приобретает характер войны
на истощение, и стороны несут убытки от ведения борьбы за лучшие условия для себя вместо того, чтобы сконцентрироваться на варианте, который был бы выгоден всем договаривающимся сторонам. Вероятные варианты соглашения существуют, но стороны, которые предпочитают не приходить ни к какому соглашению, не принимают эти варианты, поскольку они расходятся в их оценке. Так как этот процесс включает проблемы неопределенности и ограниченной информации, нет ничего необычного в том, что обе стороны начинают блефовать и появляется искаженное восприятие их реальных позиций. Что касается второй проблемы, когда стороны считают, что будущее пока не слишком ясно и эффективный мониторинг неосуществим, то наличие стимулов нарушить свои обязательства препятствует любой серьезной сделке или приводит к нечетким предварительным соглашениям9. Переговоры Россия-НАТО (НАТО представляли преимущественно США) в 90-х годах свидетельствовали о наличии двух типов проблем: 1) о рецидивах «дорогостоящего отсутствия договоренности», когда сильная сторона (НАТО) показывала, что она может и дальше «нести потери»; 2) об озабоченности дальнейшими намерениями России, что привело к заключению неясных предварительных соглашений, таких как договоренность об участии Москвы в программе «Партнерство во имя мира» и затем подписание Основополагающего акта Россия-НАТО.
В то же время институционалисты не принимают во внимание центральную роль фактора силы, от которого зависит, кто участвует в игре, устанавливает правила и меняет схему распределения выгод. Как утверждает один из критиков теории институционализации, «политика - это игра, в которой есть и победители, и проигравшие... организации становятся важнейшими средствами, с помощью которых победители выигрывают, а проигрывающие терпят поражение.»10 Сила позволяет некоторым игрокам обеспечивать более благоприятное распределение выгод от международных
9 Fearon J.D. Bargaining, enforcement and international cooperation // Intern. organization. -Cambridge,1998. - Vol. 52, N2. - R 268-305.
10 Это утверждение Терри Моу, цит. по: Krasner S.D. Global communications and national power: Life on the pareto frontier // World politics. - New Haven,1991. - Vol. 43, N 3.
сделок и ограничивать возможности выбора других сторон, порой даже принуждая их принять вариант, который только ухудшит их положение11.
Критерии членства в НАТО: Включение в орбиту
организации без создания демократических структур
НАТО всегда имела три основные задачи, действуя как военный союз, гарантирующий коллективную оборону, как организация, «проецирующая» американскую мощь и влияние в Европе, и как орган, сохраняющий режим безопасности, устраняющий конфликты внутри Альянса, а также обеспечивающий поддержку определенным международным нормам, таким как демократия и отделение военных структур от политики. И все же нельзя с уверенностью говорить о том, что Вашингтон или его союзники когда-либо всерьез рассматривали идею предложить России стать в будущем членом НАТО, если Москва достаточно быстро будет двигаться к созданию демократических институтов, верховенству закона и проведению военной реформы. Примечательно, что западные союзники не предложили «большой сделки» даже в короткий период «исключительной политики» 19911 992 гг., когда Борис Ельцин и его весьма радикальная команда реформаторов пытались быстро ликвидировать советские институты и откреститься от советской политики. В бурные дни после распада Советского Союза вице-президент России Александр Руцкой в беседах с представителями НАТО выражал интерес к участию российской армии в действиях Североатлантического альянса. Также и Б. Ельцин в телеграмме, направленной в штаб-квартиру НАТО в Брюсселе, заявлял, что Россия желает вступить в НАТО, но впоследствии российские дипломаты «прояснили» позицию президента и исправили предполагаемую ошибку в телеграмме таким образом, что она стала выражать «нежелание» Москвы стать членом организации. Новое российское руководство явно не понимало, что Генеральный секретарь НАТО не имеет полномочий вести переговоры с Россией, но с тех пор ни Вашингтон, ни какая-либо другая из столиц стран-участниц не
11 Krasner S.D. Op. cit. Также см.: Gruber L. Ruling the world: Power politics a. the rise of supranat. institutions. - Princeton, 2000.
вели разговор о вступлении России в Альянс, и потенциально важный шанс был упущен.
Отсутствие инициативы со стороны Запада, плохие стартовые условия в России - в особенности поляризованная политическая система и наличие влиятельной консолидированной оппозиции либеральным реформам -в сочетании с ошибками политики Б. Ельцина, как оказалось, по прошествии времени создали трудно преодолимые препятствия. Таким образом, маловероятно, хотя и не невозможно, что сочетание позитивных международных стимулов (например, вероятное обязательство интегрироваться в западные организации), выполнение стандартных условий для стран-участниц и радикальные внутренние реформы смогут создать «волшебный круг» политических изменений, способных привести к тому, что Россия в конце концов вступит в НАТО и другие западные институты.
Как уже подчеркивалось выше, «окно возможностей» для решительных и радикальных действий быстро закрылось в 1993 г. Обратная реакция на издержки неудачного переходного периода и потеря Россией статуса сверхдержавы вскормили правое крыло, антизападные националистические идеи, которые формируют политику Либерально-демократической партии Владимира Жириновского и Коммунистической партии Геннадия Зюганова и сдвигают политический центр. Либеральные западники, такие как первый министр иностранных дел в команде Б. Ельцина Андрей Козырев, которого воспринимали как человека, торгующего национальными интересами России, изменили свои взгляды на умеренно националистические и государственные или были окончательно дискредитированы12 (А. Козырев пережил политическую смерть, еще занимая пост министра, но не был смещен до января 1996 г.). Б. Ельцин сохранил свои сильные антикоммунистические инстинкты и прозападную ориентацию, но показательно, что даже А. Козырев поддался давлению со стороны внутриполитической оппозиции в августе 1993 г., как свидетельствуют его попытки нивелировать значение совместного заявления Б. Ельцина и президента Польши Леха Валенсы о том, что вступление Польши в НАТО не противоречит российским интересам. В сентябре 1 993 г., незадолго до роспуска Верховного Со-
12 Арбатов А. Безопасность: Российский выбор. - М, 1999. - С. 194-200.
вета и отмены старой конституции, когда Б. Ельцин очень нуждался в поддержке армии, правительство открыто заявило об оппозиции расширению НАТО. В декабре бывший глава Госдепа США Джеймс Бейкер выдвинул в передовой газетной статье предложение, согласно которому НАТО должна была разработать план расширения Альянса на восток, охватывающий не только страны Восточной Европы, но и демократическую Россию. Дж. Бейкер позже признал, что «никогда не существовало большой вероятности» участия России в НАТО13. К концу 1993 г. оно было уже невозможно.
По иронии судьбы, Соединенные Штаты и их союзники к тому времени еще не приняли индивидуальное или совместное решение о будущем Альянса. В 1991 г. по инициативе администрации Дж. Буша под эгидой НАТО был создан Совет североатлантического сотрудничества. Очень символично, что в него вошли 38 стран, когда-то разделенных «железным занавесом». Совет предоставил государствам Центральной Европы и другим членам бывшего советского блока возможность обращаться к США, чтобы получить возможность вступить в НАТО. В 1 993 г. администрация У. Клинтона выступила с идеей программы «Партнерство во имя мира», которая стала первым значительным шагом к принятию новых членов в Североатлантический альянс на более позднем этапе. Хотя У. Клинтон, как говорят, разделял стратегическую логику, предполагавшую включение России в НАТО, эта идея была только своего рода отдаленной точкой на горизонте14, а непосредственным предметом внимания являлись практические и безотлагательные задачи, такие как воздействие на администрацию Б. Ельцина с тем, чтобы Россия закончила вывод российских войск из стран Балтии, подписала программу «Партнерство во имя мира» и взяла под контроль преступных чиновников, которые продавали ядерные технологии в Иран. К срочным задачам относились также вовлечение Альянса в разрешение кризиса в Боснии и начало переговоров по вопросу расширения.
Только в сентябре 1 995 г. Альянс обнародовал Исследование о расширении НАТО. В нем оговаривались условия и факторы, которые должны были учитываться при принятии решения о возможных кандидатах. Тре-
13 Вакег III ].А. Ор.сП. - Р 96.
14 Об этой дисуссии см.: Та!ЬоП S. Op.сit. - Р. 132.
бования включали не только возможность выделения вооруженных сил для коллективной обороны, миротворчества и других задач НАТО, но и приверженность демократии, верховенству закона, соблюдению прав человека, гражданский контроль над вооруженными силами, прозрачность военного планирования и военных бюджетов, а также мирное урегулирование всех этнических конфликтов, внутренних противоречий между властями всех уровней и территориальных споров с другими странами. Поэтому первый решающий шаг в процессе расширения был реально сделан по прошествии длительного времени после того, как «окно возможностей» для проведения экстраординарной политики путем принятия обязательства интегрировать Россию закрылось, а Москва начала в Чечне свою первую в постсоветское время войну. Двумя годами позже, когда Государственный секретарь Мадлен Олбрайт поздравляла со вступлением в НАТО Польшу, Венгрию и Чешскую Республику, стало ясно, что политика России значительно изменилась в противоположном направлении и что правительство Б. Ельцина, допускавшее ошибки, уже охваченное противоречиями и интригами, пыталось усилить свои позиции, переходя к более националистическому курсу, одним из главных отличий которого было противодействие политике Запада15. М. Олбрайт говорила о том, как цент-ральноевропейские страны, демонстрируя готовность вступить в НАТО, «укрепили свои демократические институты, усилили контроль за соблюдением прав меньшинств, удостоверились, что солдаты выполняют приказы гражданских должностных лиц, и реально урегулировали все давние пограничные и этнические споры в регионе». Она также добавила: «Это тот вид прогресса, который может гарантировать, что внешние силы никогда больше не ввяжутся в конфликт в этом регионе»16.
В более широком смысле значение требований НАТО к возможным кандидатам состоит в обнадеживающем подтверждении желания сохранить международный статус-кво. В обстановке недоверия (к примеру, связанного с этническим конфликтом между Венгрией и Румынией) от буду-
15 Подробный обзор см.: Shevtsova L. Yeltsin's Russia: Myths a. realities. - Washington, 1999.
16 Albright M. NATO enlargement: Advancing America's strategic interests// U.S. Department of State. - Wash.,1998. - March. - P. 13-18.
щих кандидатов требуется показать готовность к этому. Таким же образом условие приверженности внутренним демократическим структурам и сохранение гражданского контроля над военными дают еще одну серьезную гарантию на будущее17. Эти признаки надежного вероятного обязательства касаются не только участников международных отношений, но и граждан страны. Таким образом, правительства реформаторов стараются связать себя с международными институтами не только для того, чтобы получить выгоды от участия в них, но также и для стабилизации внутриполитического статус-кво и противодействия антидемократическим угрозам18.
Конечно, важно отметить, что присоединение к НАТО ни в коем случае не может выступать в качестве замены внутренних стимулов проведения реформ, будучи лишь поддерживающим фактором. Демократическая инициатива должна в первую очередь и в основном исходить изнутри. Многие посткоммунистические страны хотели вступить в НАТО и ЕС, и в течение 90-х годов стало ясно, что сочетание ожидаемых позитивных результатов и международных условий (особенно касающихся членства в ЕС) влияло на внутриполитические решения стран, но наиболее серьезно этот процесс шел в тех государствах, где либеральные силы были консолидированы. Перспективы членства в европейских организациях также помогли дискредитировать националистические правительства в Румынии, Словакии и других странах и сделать прозападные реформаторские политические силы более привлекательными для электората19.
Совершенно очевидно, что такие условия отсутствовали в России, где не было согласия о том, государством какого типа она должна стать, и существовало острое чувство негодования относительно сокращения военной мощи и международного влияния страны. Было в высшей степени невероятно, чтобы в течение короткого срока пребывания у власти либеральных атлантистов - А. Козырева и Е. Гайдара - администрация Б. Ельцина
17 Kydd A. Trust building, trust breaking: The dilemma of NATO enlargement // Intern. organization. - Cambridge, 2001. - Vol. 55, N 4. - P. 801-828.
18 Moravcsik A. The origins of human rights regimes: Democratic delegation in postwar Europe // Ibid. - 2000. - Vol. 54, N2. - P 217-252.
19 Vachudova M.A. The leverage of international institutions on democratizing states: Eastern Europe a. the European Union/ Europ. Union inst. working paper. - Brussels, 2001.
сделала бы возможным серьезное обращение России с просьбой о членстве в НАТО. Причем влияние их наивности, неопытности и ошибок на российскую политику было ничтожным в сравнении с воздействием оппозиции, которая строго придерживалась курса на сохранение советских силовых структур, включая огромный военно-промышленный комплекс и бюрократическую систему. Сторонники жесткой политики среди элиты, большинство из которых занимали посты в министерствах внешней политики и обороны (МИД и МО), привыкли к уважению и привилегиям, связанными со службой сверхдержаве, и предпочитали противостояние и громкие слова тому, что они рассматривали как капитуляцию перед диктатом Запада. Согласно их образу мышления, Б. Ельцин являлся предателем и марионеткой США, а любое сотрудничество с НАТО было бы даже хуже очковтирательства.
Таким образом, А. Козырев, встав на трудный путь сотрудничества, но не проявляя при этом уступчивости, первым в декабре 1994 г. отказался подписать документы о присоединении России к программе «Партнерство во имя мира». Однако он постарался завершить начатое дело в мае следующего года, отразив попытку Евгения Примакова, в то время главы российской Службы внешней разведки, и Олега Лобова, председателя Совета безопасности, склонить правительство к отказу от обещания, данного Б. Ельциным У. Клинтону о присоединении к программе «Партнерство во имя мира»20. Эта программа разрабатывалась для того, чтобы помочь странам, не входящим в НАТО, улучшить свои возможности для сотрудничества с Альянсом в миротворческих операциях. Сочетание политических целей программы, распространение прозрачности и демократического контроля над вооруженными силами, большое количество стран-участниц и быстрая трансформация в орган промежуточного характера для государств, желающих вступить в НАТО, вызывали враждебность Москвы. Подобный геополитический плюрализм в значительной степени понижал статус России и уменьшал ее роль в мире, одновременно диктуя необходимость того, что в широких кругах воспринималось как угроза, - реформы политической сферы и бюрократического аппарата. Более того, про-
грамма «Партнерство во имя мира» означала ограничение возможностей для разведки, устанавливая определенные условия передвижения военной делегации, приглашенной для работы в плановой группе штаба Верховного главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе (SHAPE) в Монсе, в дополнение к политическому представительству в Брюсселе в Совете североатлантического сотрудничества. В общем для дипломатов, генералов и руководителей разведки, таких как Е. Примаков, мало изменившихся с советских времен, и для тысяч низкооплачиваемых представителей государственной бюрократии среднего уровня продолжение соперничества в качестве великой державы и политическая конфронтация с США (но не с Западной Европой) были предпочтительней, чем незначительные соглашения типа «бери или не трогай», за которые ратовала НАТО. Сохраняя за собой максимальную свободу маневра, Вашингтон и его союзники предлагали сделку, которая давала незначительные преимущества, сулила дополнительные геополитические потери и огромные расходы на организационные реформы, а с психологической точки зрения - очередную «волну» унижения.
Основополагающий акт Россия-НАТО и Совместный
постоянный совет
В январе 1996 г., когда пост министра иностранных дел занял Евгений Примаков, были, как и ожидалось, предприняты весьма настойчивые попытки убедить Москву заключить Основополагающий акт Россия-НАТО и создать Совместный постоянный совет, который и появился в 1997 г. В действительности, это было более престижной формой компенсации за согласие на расширение НАТО; по мнению Е. Примакова, Основополагающий акт и Совет формализовали уменьшившуюся роль России в строительстве структур европейской безопасности21. Учитывая постоянное недоверие Запада и беспокойство за будущее, НАТО создавала СПС таким образом, чтобы Россия могла заявлять о своей позиции по предмету обсуждения на этом отдельном форуме для двусторонних дискуссий только после
21 Примаков Е. Годы в большой политике. - М., 1999. - С. 226-305.
того, как Североатлантический совет примет решение относительно действий в той или иной ситуации. Российское правительство добивалось формального совместного механизма принятия решений в СПС, точных гарантий того, что НАТО не будет разворачивать военную технику или войска в новых странах-участницах, и права вето на все действия за пределами зоны ответственности НАТО (например, в бывшей Югославии), но проиграло по всем пунктам. Несмотря на риторику Запада о стабилизирующем влиянии сотрудничества, нельзя заблуждаться относительно роли и значимости дисбаланса сил - выбор Москвы был очень сильно ограничен. Если Россия не хотела быть полностью исключенной из основных институтов европейской безопасности, особые отношения и частичная интеграция в НАТО были лучшим результатом, которого Москва могла достичь в реальности.
Влияние доминирования США и внутренней политики
на условия сотрудничества
Бывший заместитель государственного секретаря Строуб Тэлботт утверждает, что «оба процесса - расширение НАТО и сотрудничество между Россией и НАТО - неизбежно становились заложниками внутренней политики в обеих странах»22. В самом деле, факты, приводимые в его мемуарах и в работах других исследователей, показывают, насколько сильно США доминировали в определении повестки дня, чувствительно реагируя только на потребность России в «дополнительных компенсациях» и внимательно относясь к выбору времени для принятия решений. Выступая в качестве гегемона, Соединенные Штаты в период правления У. Клинтона следовали курсу, которому положил начало его предшественник, используя американское могущество, чтобы устанавливать повестку дня и условия сотрудничества с Россией в соответствии прежде всего с интересами США (и когда необходимо - Запада). Хотя американские политики ясно понимали, что демократическая трансформация России в долгосрочной перспективе является важной стратегической целью, у них не было ясных пред-
ставлений о том, как добиться этого результата. Более безотлагательные задачи внешней политики неизбежно брали верх над соображениями политического процесса. Вашингтон был поглощен контролем за «расставанием» России с советской империей и помощью в ее мирном приспособлении к новому положению, возникшему после исчезновения советской мощи.
Тот факт, что Соединенные Штаты определяли повестку дня, позволял им более свободно, чем другим участникам, решать проблемы, связанные с внутренним политическим соперничеством, на международной арене. С. Тэлботт был осведомлен, как говорится, из первых рук о том, что администрация У. Клинтона стремилась поддержать Б. Ельцина и его команду реформаторов в их внутренних политических сражениях, но остро реагировала на внутриполитическую критику (и лоббирование Вацлавом Гавелом, Лехом Валенсой и другими лидерами центральноевропейских стран) по поводу опасности предоставления России крупных «дополнительных компенсаций» и отсрочек при расширении НАТО. Определенный круг внутриполитических сил (включая значительное польское землячество в США) уже давно отдавал предпочтение расширению, а не смягчению болезненной реакции России на этот процесс. В США консерваторы, которые опасались возрождения России, оказывали давление на администрацию У Клинтона с целью ускорить вступление центральноевропейских стран в НАТО. Отражая сохраняющееся взаимное недоверие между россиянами и демократами из Белого дома, Генри Киссинджер публично предупреждал, что новый Совместный постоянный совет Россия-НАТО может ослабить Североатлантический совет. Он говорил это, хотя и знал, что Россия не будет иметь права вето в отношении решений НАТО23. Другой известный бывший государственный деятель характеризовал Россию как «постколониальное слабое государство», которое сохраняет возможность и склонность создавать проблемы - например, в Грузии и в Чечне - и продавать ядерные технологии в Иран. Он утверждал, что «Россия такого типа», неудовлетворенная существующим международным статус-кво, может на долгое время быть отстранена от участия в западных институтах без неконтроли-
23 Kissinger H. The dilution of NATO // Washington post. - 1997. - June 8.
руемых неприемлемых последствий. При таком подходе сдержанность Запада укрепляла позиции сторонников жесткой политики в России, которые считали, что их угрозы остановят расширение; в то же время из-за подобной линии становилось опасным откровенно высказываться тем, кто был сторонником новой системы европейской безопасности24. В сочетании эти факторы заставляли Вашингтон предлагать незначительную, символическую систему соглашений, которая одновременно служила бы компенсацией и средством контроля за поведением России, вместо установления более глубоких форм сотрудничества.
Почему Москва принимает соглашения на невыгодных условиях и почему у нее не получается сделать их действенными
Чтобы оценить причину, по которой Россия не отвергла условий США и НАТО, важно учесть не только слабость и упадок России, которые ограничивали свободу маневра Москвы и не позволяли ей ни достигать наиболее приоритетных для нее целей, ни предотвращать многие нежелательные результаты. На самом деле Россия была вынуждена пережить значительную адаптацию в международном плане из-за того, что в период после М. Горбачева стратегический акцент был сделан на экономическую модернизацию, а это требовало западных инвестиций и поддержки. Так как Москва была слишком слаба, чтобы добиться партнерства на своих условиях, она приняла особые отношения и частичную интеграцию. «Большая двойка» - «дуэт Билла и Бориса», который доминировал в 90-х годах, - символизировала проблематичный характер этих отношений. Этого было слишком мало, чтобы маскировать неохотное согласие России со следующими одно за другим решениями США и НАТО, о которых ее извещали как об уже свершившихся фактах. Задачей было прикрыть сделки, которые отражали действительный баланс сил (вопреки неадекватному мнению о позиции России, которые разделяли многие представители
24 Odom W.E. Russia's several seats at the table// Intern. affairs. - L, 1998. - Vol. 74, N 4. -R 809-821.
элиты), и придать им, в угоду российскому общественному мнению, видимость того, что результат был достигнут по обоюдному согласию, а не под диктатом США или НАТО. Основополагающий акт Россия-НАТО и создание Совместного постоянного совета, конечно, не ввели в заблуждение никого из тех, кто не был заинтересован в сотрудничестве.
Надежды НАТО на то, что сотрудничество «снизу вверх» между Альянсом и Россией будет способствовать росту обоюдного доверия, оправдались только в военной сфере, в рамках совместной деятельности в Штабе ВГК ОВС НАТО в Европе. Опыт участия в Силах по выполнению мирного соглашения и по стабилизации в бы вшей Югославии (ИФОР и СФОР) был, можно сказать, самым значительным достижением в отношениях между НАТО и Россией в 90-х годах. 27 тысяч российских десантников повысили оперативную готовность и боевую эффективность, изучая многие программы США и НАТО и принимая в них участие25. То, что руководители российских силовых ведомств позволили россиянам участвовать в этих программах, в основном ради того, чтобы уравновесить геополитическое доминирование НАТО на Балканах, и не привлекли участников этих программ к работе в генеральном штабе, объясняет, почему этот опыт не имел более значимого результата.
Не получив равного права голоса в принятии решений, Россия имела мало стимулов стремиться к успешной работе Совместного постоянного совета. Проводились встречи, но они проходили с минимальными конкретными результатами, и члены НАТО потеряли к ним интерес. Совет вскоре стал по сути бесполезным. Что еще хуже, символическое сотрудничество в СПС не смогло сдержать усиление противоречий по вопросу бомбардировок НАТО в Сербии в 1999 г., которые были предприняты с целью предотвратить гуманитарную катастрофу в Косово, несмотря на оппозицию России. Россия приостановила формальное участие в Совместном постоянном совете в 1999 г. в ответ на решение НАТО действовать военными средствами. Однако, следуя российской линии умиротворения, Б. Ельцин направил Виктора Черномырдина, бывшего премьер-министра, пользо-
25 Shevtsov L. Russia - NATO military cooperation in Bosnia: A basis for the future? // NATO rev. - Brussels, 1997. - Vol. 45, N 2. - R 17-21.
вавшегося его доверием, убедить Слободана Милошевича капитулировать. На последней стадии кризиса Россия согласилась предоставить 3,6 тыс. солдат и офицеров для участия в КФОР - группировке сил для миротворческой операции под эгидой НАТО. Сотрудничество и консультации в рамках СПС были возобновлены в 2000 г.
В напоминающей спектакль двухуровневой игре, которая делала российскую внешнюю политику в 90-е годы столь непостоянной, Б. Ельцин являлся главным вдохновителем выбора курса и верховным арбитром, но Кремль редко обладал достаточными возможностями, чтобы воплотить свои заявления в жизнь. Соотношение сил в российской политике все более менялось в пользу приверженцев жесткой линии по отношению к Западу, а их идеологическим установкам и узконаправленным целям в большей мере соответствовали ограниченные враждебные отношения, чем присоединение к победителям («Ьапс^адоп») - США и НАТО. Сила оппозиции увеличилась, когда Е. Примаков сменил А. Козырева, и возросла еще больше, когда он стал премьер-министром, так как Б. Ельцин пытался умиротворить державников и прийти к компромиссу между старой номенклатурой в силовых ведомствах и оставшимися в правительстве реформаторами. Поэтому едва ли можно было удивляться тому, что в то время как В. Черномырдин помогал «таскать каштаны из сербского огня» для НАТО, националисты в правительстве пытались убедить Китай и страны СНГ присоединиться к России в попытках создать противовес американской гегемонии и ограничить ее. Направляемая премьер-министром и его когортой, отвергавшими либерализм в пользу национализма и считавшими экономический кризис результатом десятилетия неудавшихся рыночных «реформ», Россия вновь склонялась к антизападному мышлению в категориях победителя и побежденного. Кроме того, министерство обороны обнародовало обновленную военную доктрину, в которой совершенно очевидно делался акцент на международные угрозы, мешавшие Российской Федерации стать одной из влиятельных держав в многополярном мире. Хотя движение к этому происходило в течение нескольких лет, конфликт в Косово, как сообщалось, укрепил общественную поддержку такой позиции.
Е. Примаков и другие, не изменившие своего мышления бывшие советские функционеры, такие как генерал-полковник Л.Г. Ивашов, поощряли
аппаратчиков в МИДе и Минобороны, которые разделяли их взгляды, помогали сдерживать развитие сотрудничества с НАТО, лишая работу Совместного постоянного совета и Основополагающий акт всякого реального значения задолго до того, как напряженность в отношениях между Россией и НАТО переросла в разрыв по вопросу Косова. Их целью являлись вовсе не поддержка конструктивного вступления России в диалог с Альянсом и затем переговоры об улучшении условий сотрудничества; функционеры стремились саботировать отношения и пресекать любые проявления партнерства, идущие снизу. Л. Ивашов сократил масштаб сотрудничества в военной сфере и сделал так, что опыт Боснии «положили под сукно», вместо того чтобы распространить его в вооруженных силах.
Таким образом, в течение большей части 90-х годов продолжалась битва внутри России по условиям сотрудничества с Западом и НАТО. Время от времени оппоненты пытались «раскачать лодку» с целью вынудить Запад предоставить России лучшие условия, например, когда российские войска попытались войти в Косово раньше частей НАТО и заняли плацдарм, чтобы путем принуждения добиться согласия Запада на требование России предоставить ей собственный независимый сектор для контроля. Хотя этот безрассудный поступок окончился провалом, не успев вызвать полномасштабный кризис, такое поведение подчеркивало, что Москва не является партнером, которому стоит доверять, и что Россия не разделяет в достаточной степени заинтересованность в успехе особых отношений между ней и НАТО. Б. Ельцин все более использовал характерную для оппозиции риторику, но на реальных переговорах, которые проводились в закрытом режиме, российский президент практически не возражал против требований Соединенных Штатов или Запада. Из-за некомпетентности, плохого здоровья, слабого контроля за действиями чиновников Б. Ельцин предоставлял подчиненным выполнять или, как это часто случалось, пытаться сорвать эти договоренности. Даже российских должностных лиц, выступавших за некоторую степень сотрудничества с Западом, не устраивали условия договоров, которые они должны были проводить в жизнь. Их также раздражало все возрастающее безразличие Запада и самоуверенность США во взаимоотношениях с Россией. Предаваясь ностальгическим воспоминаниям о том, насколько легче было враждовать в годы хо-
лодной войны, когда Советский Союз так же, как и США являлся сверхдержавой, один из высокопоставленных российских дипломатов в разговоре с американским коллегой горько сожалел: «В качестве ваших друзей мы постоянно должны выслушивать от вас, что мы должны любить всех девушек, которых любите вы, и ненавидеть всех парней, которых вы не-навидите»26.
Новые лидеры, но не такие уж новые схемы
взаимодействия
После 11 сентября и известной инициативы президента Владимира Путина в отношении Соединенных Штатов - демонстрации реальной поддержки и солидарности в борьбе с терроризмом - последовало предсказуемое укрепление взаимоотношений Москвы с Вашингтоном и НАТО. Тем не менее сохранившийся дисбаланс в уровне мощи поставил В. Путина, который, как и его предшественники, добивался поддержки Западом экономического развития России, в невыгодную позицию по отношению к Джорджу Бушу, самому «унилатералистскому» президенту со времен Теодора Рузвельта. Приспосабливаясь к модели, созданной М. Горбачевым и Б. Ельциным, Россия под руководством В. Путина пошла на дальнейшие серьезные стратегические уступки, наиболее значительными из которых были: во-первых, согласие на отмену Договора по ПРО, во-вторых, следующий этап расширения НАТО, включивший три бывшие советские республики, и, в-третьих, развертывание американских войск в жизненно важном для России пограничном Центрально-азиатском регионе. От такого подведения геополитического баланса с представителями российской Госдумы в 90-х годах случился бы апоплексический удар.
В действительности администрация В. Путина демонстрировала больший прагматизм (даже до 11 сентября), чем многие исследователи ожидали от президента, который ранее был функционером среднего звена КГБ. Знаменательный факт: В. Путин понимает, что, несмотря на интенсификацию в США научных исследований и опытно-конструкторских разработок
в области стратегических оборонных технологий, Россия сохраняет полноценный сдерживающий потенциал, что расширение НАТО не представляет собой военной угрозы и что благожелательное отношение США является ключевым условием экономической модернизации России - ее стратегической приоритетной задачей. Важный фактор в управлении В. Путина -это успех в укреплении позиций президента в государстве, так же как и в расширении возможностей государства действовать, хотя, к сожалению, централизация власти в Кремле одновременно резко ослабила хрупкий процесс развития российской демократии. Российские лидеры, похоже, решили, что можно модернизировать экономическую сферу, не реформируя политическую систему и, в частности, не соблюдая принципов верховенства закона и индивидуальных свобод. Другие противоречия в политике России и ее отклонения от западной ориентации также порождают недоверие, например, силовые меры в российских пограничных районах, терпимость в отношении российских и белорусских фирм, занимающихся продажей оружия и военных технологий государствам, которые поддерживают террористов, в особенности Ираку при Саддаме Хусейне и Ирану, и ужасающие операции в Чечне. Тот факт, что Москва могла выдвинуть принципиальные возражения против войны США в Ираке, не меняет подобное положение вещей.
Кроме того, в отличие от Б. Ельцина, В. Путин спокойно относится к нападкам по поводу того, что Россия - «младший партнер» США. Ему также не нужно делать уступки сторонникам жесткой политики, потому что он сам является их лидером. Таким образом, В. Путин игнорирует советы как умеренных, так и радикальных националистов относительно более активных выступлений против США по вопросу Афганистана или требований компенсации взамен российской помощи. Он смело и по-новому оценил угрозу безопасности скорее как уменьшившуюся, чем усилившуюся, когда НАТО решила еще больше расширить свои ряды, в том числе и за счет государств Восточной Европы, включая страны Балтии. Вместо выражений о «холодном мире», в духе оскорбленной стороны представитель Кремля Сергей Ястржембский заявил репортерам, что расширение НАТО «происходит по инерции», т.е. не в результате злонамеренных планов США, имеющих целью угрожать России. По его словам, «абсолютно очевидно» так-
же, что прием трех новых членов в НАТО в ходе первой волны расширения не привел к изменениям оперативных возможностей Альянса или его боевой эффективности27.
Лучшие условия для России: Новый Совет Россия-НАТО -
«Группа двадцати»
Вскоре после избрания В. Путина президентом, в феврале 2000 г., Генеральный секретарь НАТО лорд Робертсон посетил Москву. В результате было принято совместное заявление о восстановлении в полном объеме отношений между Альянсом и Россией. Дж. Робертсон сыграл определяющую роль, убедив В. Путина в том, что НАТО может быть надежным партнером в сфере европейской безопасности и что Россия упустила бы серьезную возможность, если бы не удалось использовать представившийся шанс по созданию особых отношений. В середине 2000 г. члены российского представительства в НАТО вернулись в Брюссель. В июне на заседании Совместного постоянного совета во Флоренции Россия и НАТО пришли к соглашению о возобновлении участия в совместных программах.
После 11 сентября в отношениях между Россией и НАТО произошел заметный прогресс, но что более важно, этот прогресс не подразумевал серьезного отхода от равновесия, достигнутого в рамках частичной интеграции. Под влиянием уверенной поддержки В. Путиным сотрудничества с США и Западом британский премьер-министр Энтони Блэр в ноябре 2001 г. призвал Альянс более серьезно привлекать Москву к планированию и принятию решений. Сотрудничество в таких сферах общих интересов, как борьба с международным терроризмом, приостановка распространения оружия массового уничтожения и проведение миротворческих операций, имело очевидные потенциальные выгоды. Однако стало совершенно ясно, особенно после визита Дж. Робертсона в Москву, что необходимо исправление структурных недостатков СПС, который блокировал активное участие России.
27 Statement of November 15, 2002, Ргадие.
В 2002 г. обе стороны пришли к соглашению о создании нового Совета Россия-НАТО, который привлек бы Москву к дискуссиям в рамках Альянса на начальном этапе, а не после того, как союзники выработают совместное решение. Новый Совет обеспечивает механизм не только для достижения консенсуса, но также для совместного принятия решений и совместных действий. Таким образом, вместо получения очередной символической «дополнительной компенсации», которая оставляла бы РФ де-факто вне ведущих международных институтов безопасности, России удалось заключить «сделку» на более выгодных условиях, обеспечивающих ей большую роль и влияние в процессе принятия решений в НАТО. В рамках новой «двадцатки»28 сформированы более 12 специальных экспертных групп и начата серия совместных проектов, важных для демонстрации возможностей успешного сотрудничества, созданы «традиции сотрудничества» и поощряются реформы, идущие снизу вверх. К примеру, осенью 2002 г. натовские и российские подразделения по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций провели учения по устранению химической опасности в Ногинске. К лету 2003 г. НАТО и Россия уже пришли к соглашению по 21 программе - от семинаров и конференций до совместного оперативного планирования по вопросу материально-технического обеспечения операций, проводимых под эгидой НАТО, не подпадающих под действие ст. 5 Североатлантического договора. Кроме того, новая схема расширяет сотрудничество и повышает эффективность действий в таких сферах, как поиск и спасение на море и исследование возможностей практических совместных программ в области противоракетной обороны. Список областей, в которых взаимодействие пока не налажено, но планируется, также включает двустороннее военное сотрудничество и военную реформу, хотя здесь пока остаются вызывающие беспокойство российской стороны аспекты. Офицеры и персонал Штаба ВГК ОВС НАТО в Европе с особым вниманием занимаются инициативами, касающимися программы взаимодействия России и НАТО, чтобы расширить и углубить масштабы сотрудничества. Главная цель - создание основы способных к взаимо-
28 С апреля 2004 г. - «двадцатисемерки». - Прим. ред.
действию подразделений России и Альянса, а также возможностей для проведения в будущем совместных операций.
Важно, что В. Путин предпринял дальнейшие шаги, которые должны гарантировать, чтобы работу Совета не срывали российские должностные лица, как это имело место при Б. Ельцине. Интересно, что после саммита в Риме в мае 2002 г., где был учрежден Совет, начальник российского Генерального штаба Анатолий Квашнин по настоянию В. Путина был вынужден участвовать в развитии новых партнерских отношений с НАТО. Между тем В. Путин не обладает волшебной силой, способной в один момент заставить исчезнуть тысячи аппаратчиков, которые мыслят устаревшими категориями, и у него нет готовых кадровых резервов, способных заменить этих чиновников для воплощения в жизнь новых партнерских отношений. Показатель противоречий в его собственной стратегии: В. Путин, по-видимому, сам разделяет многое из того, что определяет националистические подходы к защите российских интересов, и пока не известно, как он будет, и будет ли вообще пытаться сделать практически невозможное - совмещать сотрудничество и сопротивление. Соратник В. Путина, министр обороны Сергей Иванов, и в целом аппарат МО все еще демонстративно отказываются остановить подготовку к глобальной войне с НАТО, пустив на самотек имеющую важное значение военную реформу. Сохраняются благодатная почва для подозрений относительно конечных целей крепнущего сотрудничества и неопределенность относительно того, какая степень открытости и интеграции будет в конечном счете желательна в Кремле.
Разумеется, в министерстве обороны, министерстве иностранных дел и других ведомствах еще существуют сопротивление и коррупция, но интервью, проведенные автором в 2002 и 2003 гг. с российскими должностными лицами в Москве, показывают новый уровень серьезного отношения в некоторых властных структурах к отстаиванию общих интересов с помощью практических форм сотрудничества, как двустороннего - с Соединенными Штатами, так и многостороннего - с НАТО. И, несмотря на продолжающиеся трения по поводу угроз и трудностей в отношениях с Вашингтоном и Брюсселем, российские чиновники сейчас в большей мере чем, когда-либо в прошлом, вовлечены в продуктивный диалог с НАТО. К примеру, в дискуссиях о будущем Боснии российские дипломаты первоначально настаивали
на создании двух министерств обороны - одного для сербов, другого - для боснийцев, но в процессе консультаций и диалога стороны пришли к соглашению о предпочтительности одного министерства. Одновременно сопротивление в США и других странах идее совместных миротворческих операций было преодолено, планируются совместные штабные учения.
Развитие таких тактических и технических форм сотрудничества будет потенциально полезным для следующей стадии отношений между Россией и НАТО, предполагающей возможность совместных операций. Взаимодействие позволило бы провести тактическое развертывание частей в случае чрезвычайных ситуаций или миротворческих акций, таких как операции в Афганистане и даже в Ираке. Разумеется, в более долгосрочном плане практические выгоды от подобного развития отношений значат меньше, чем потенциальное повышение уровня доверия и открытости. Ни для НАТО, ни для Соединенных Штатов оперативная поддержка России не является жизненно необходимой. Основной проверкой значимости партнерства между Россией и НАТО будет появление серьезных, даже «избыточных» связей, которые способны не только укрепить традиции сотрудничества, но также распространить в России западные нормы и западную практику соотношения гражданской и военной сфер, демократический контроль над вооруженными силами и другими структурами. Если сотрудничество, к примеру, подтолкнет Россию к проведению серьезной военной реформы и даже поможет ей в реализации данной задачи, это будет свидетельствовать, что деятельность, идущая снизу вверх, имеет не только символическое или оперативное значение, как в течение долгого времени говорят об этом сторонники такой деятельности. Однако пока незаметно ни одного признака подобного прогресса.
Заключение
Как Б. Ельцин (и до него М. Горбачев), В. Путин открыто заявляет, что не видит препятствий для вступления России в НАТО, но это постоянство в предпочтениях России подчеркивает главную причину того, почему равновесие частичной интеграции до сих пор существует и, скорее всего, сохранится и впредь. Тот факт, что российские лидеры и элита не считают ин-
теграцию с Западом несовместимой с авторитарной формой правления, увеличивает недоверие и неопределенность относительно будущих намерений России. Рассмотренные как двухуровневая игра особые отношения могут быть субоптимальными для Кремля и других политических сил России в краткосрочном плане, потому что они не требуют от России заплатить «международную неустойку», если реформы потерпят крах. Отсутствие четких условий позволяет российским лидерам избегать устранения фундаментальных противоречий в их стратегии и политике. Вполне понятно, что российские элиты не воспринимают выгоды сотрудничества и полноценного членства в НАТО как окупающие реорганизацию страны в соответствии со стандартами Альянса, несмотря на преимущества, которые они могут принести в долгосрочном плане с точки зрения международной безопасности. В то же время, если бы в России предпочитали оптимальную схему отношений, исходя из ожидаемых результатов, у Москвы, вероятно, нашлась бы политическая воля, чтобы добиваться вступления в Альянс, несмотря на издержки модернизации и возможные первоначальные потери в плане престижа (переход от особых отношений в формате «20 или 27» к статусу обычного члена, такого же, как у остальных участников).
Вызывает сомнения, что даже успешное строительство «традиций сотрудничества» снизу вверх перевесит негативизм, характерный для поведения России в других сферах, и ее асимметричные предпочтения. Союзники по НАТО, которые не видят жизненно важной необходимости в побуждении России к вступлению в Альянс, несмотря на долгосрочные интересы, касающиеся политической трансформации РФ, скорее всего, столкнутся с трудностями в обеспечении даже нынешнего уровня партнерства. Более того, недостаток открытости, который существует в настоящее время, и общие для обеих сторон нормы, показывающие реальную приверженность сохранению международного статус-кво, делают в высшей степени невероятным предположение, что Соединенные Штаты и их союзники рискнут пойти на дальнейшее углубление сотрудничества. Таким образом, вопреки рекомендациям бывшего Государственного секретаря США Дж. Бейкера, еще не настало время для того, чтобы поставить последнюю точку в холодной войне и обеспечить полноценное членство России в НАТО.
Перевод с английского О.В.Кузина
