CC BY
62
В. А. Ковалёв
РОССИЯ: ФЕДЕРАЛИЗМ «ДО ВОСТРЕБОВАНИЯ». Ч. 2. ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В статье автор рассматривает историю взаимоотношений между Центром и регионами в России, перспективы и трудности становления российского федерализма. При всех проблемах федерализм и демократия остаются стратегическими перспективами политической модернизации в Российской Федерации.
Ключевые слова: федерализм, Российская Федерация, модернизация, демократизация, Центр и периферия, история России, регионы.
Перед Россией стоит задача трансформации из (псевдо) имперской формы в современное национальное государство. Но при сложности, разнообразности и огромности нашей страны такая трансформация может вестись только в федеративных формах. Еще со времен «Федералиста» и А. де Токвиля известно, что федеративные отношения могут способствовать установлению демократических порядков на большой территории, хотя долгое время удержание под своей властью больших территорий было прерогативой империй. Риски трансформации империи в федеративное государство очень велики и гарантий здесь никто дать не может. Возможно и попятное движение. Совершенно справедливо об этих рисках пишут И. Бусыгина и М. Филиппов, утверждая, что «колебания между империей и федерацией могут происходить многократно: распадающаяся империя становится этнической федерацией, а та снова сменяется имперской моделью. В качестве примера можно привести режимы в СССР, Пакистане, Индонезии. Эфиопии, Уганде и Нигерии... в России с 1999 г. начался дрейф в сторону имперской модели» (Бусыгина, Филиппов, 2009, с. 134).
После прихода к власти Путина в 2001 г. в отношениях Центра и регионов произошел резкий поворот, но возник этот новый курс не на пустом месте. Мы можем выделить несколько факторов, в решающей степени подготовивших это изменение. Во-первых, экономическая зависимость и дотационность резко ограничивали политические возможности субъектов РФ, зачастую сводили их протест к пустой риторике. Особенно драматичным оказалось положение многих региональных элит после дефолта 1998 г., когда они столкнулись с перспективой голодных бунтов и стали взывать к прави-
© В. А. Ковалев, 2011
тельству Е. Примакова, назначенного той осенью премьер-министром, с мольбами о срочной помощи. Во-вторых, к концу 1990-х годов резко возросла роль крупного бизнеса. Для приватизации предпринимателям был выгоден хаос внутри государства. Но, получив в собственность огромные богатства, «олигархи» стали проявлять заинтересованность в их упорядочивании и в более предсказуемой среде для бизнеса. Региональная «пестрота» и необходимость каждый раз по-новому договариваться с «хозяевами» регионов, новым «капитанам» российской экономики откровенно мешала. Отсюда и тяга к твердой руке единого Хозяина, на роль которого окончательно скомпрометировавший себя Б. Ельцин уже совершенно не годился. В-третьих, население России в массе своей испытывало сильнейшее разочарование тем, как на практике реализуются экономические реформы, проводятся «демократические» выборы, воплощаются в регионах принципы федерализма (подчеркнем особо значимость этого фактора!). Последние успешно компрометировались произволом и жадностью региональных «баронов». Не в этом ли состояли глубинные причины проигрыша на парламентских выборах 1999 г. движения «Отечество — Вся Россия», которое возглавляли наиболее успешные региональные лидеры 1990-х годов (Ю. Лужков. М. Шаймиев, М. Рахимов и др.). Они усиленно «тренировались» на роль новой «партии власти», нападая на ельцинскую «Семью». Но население больше поверило тогда телевизионным разоблачениям С. Доренко, потому что уже узнало, что значит самоуправство региональных «феодалов». В качестве альтернативы российские граждане проголосовали за наскоро сшитый список «Единства» и поддержали приход к власти В. Путина.
Первые же шаги В. Путина на посту президента России были связаны, как известно, с устранением явного политического дисбаланса, который наметился в отношениях Центра и субъектов федерации. Сразу же после своего вступления в должность в мае 2000 г. новый президент ввел в каждом регионе институт главных федеральных инспекторов (ГФИ, «смотрящих», как их сразу окрестили в народе), разбил страну на семь федеральных округов со своими Полномочными представителями в каждом. Резко усилилось влияние территориальных подразделений федеральных органов на местах. Региональным властям было предписано привести в соответствие с федеральными нормами свое законодательство, а контролировать этот процесс было поручено как традиционному «оку государеву» — прокуратуре, так и новым чиновникам — полпредам и ГФИ. Вторая чеченская война продемонстрировала, что новый лидер страны шутить не любит.
Среди населения и даже части экспертного сообщества возникла надежда, что при новом президенте посредством выстраивания «вертикали власти» будет не только преодолена опасность сепаратизма и распада государства, укрощена «региональная вольница» и губернаторский произвол, но федеративные отношения приобретут прочную правовую основу, граждане получат возможность реализо-вывать свои конституционные права, существующие политические институты (партии, парламент и др.) наполнятся реальным содержанием, с масштабными фальсификациями на выборах разного уровня будет покончено. Увы, все это оказалось иллюзией. Маятник слишком резко и далеко пошел в другую сторону.
Уже в первые годы путинского правления было слишком много фактов, свидетельствующих о том, что российская полития развивается не в сторону политического плюрализма и гражданских свобод, а по направлению к «суверенной демократии» (обозначение, маскирующие наличие в стране авторитарно политического режима, пока относительно мягкого). С отношением Путина к федерализму все стало ясно, когда он в сентябре 2004 г., воспользовавшись как предлогом произошедшими накануне терактами, объявил об отмене прямых губернаторских выборов. (Никакой логической связи между взрывами и диверсиями, совершаемыми террористами и политикой в подавляющем большинстве российских регионов не было, и быть не могло!) Мы считаем, что это лекарство оказалось хуже болезни. При всех издержках, связанных с практикой региональных выборов и работы заезжих «пиарщиков», включении административного ресурса, постоянных попытках подправить результаты голосования, у этой системы все же были шансы постепенно приобрести более цивилизованные очертания. И с нарушениями в ходе выборов, и с сепаратистскими тенденциями можно было бороться правовым путем, добиваясь соблюдения всеми законов России. Новый порядок назначения губернаторов таких политических возможностей не дает, демократическая политика заменена бюрократическим администрированием. Очевидные последствия укрепления «вертикали власти» в русле дальнейшего уничтожения публичной политики в современной РФ связаны с выхолащиванием демократических и федеративных принципов организации российской политии.
Новый порядок, когда губернаторы получают свою власть из рук президента (см.: Титков, 2007)1, — фактическая отмена выборов
1 Подробная информация о формировании губернаторского корпуса в РФ по новым правилам на сайте Института региональной политики (www.regionalistica.ru)
54 _
глав исполнительной власти субъектов РФ2. Словосочетание «новый порядок наделения полномочиями» является казуистикой, так как фактически кандидатуры губернаторов, предложенные президентом РФ, не могут быть отвергнуты. При внесении нескольких кандидатур одна из них все равно является «опорной». Ссылки на «мировой опыт», на практику других федеративных государств в этом случае звучат неубедительно. Конечно, не во всех двадцати с лишним федеративных государствах практикуются прямые выборы губернаторов. Но это может быть связано с иной практикой разделения властей: правительство субъектов федерации формируется, например, по итогам выборов в региональные парламенты. Наблюдается и своеобразная симметрия между федеральным и субнациональным уровнями власти, когда исполнительная власть формируется депутатами легислатур или проходят выборы населением как президента, так и губернаторов3. Во многих из федеративных государств есть особенности, связанные с колониальным наследием, наличием монархий и т. д. (см.: Туровский, 2007). В России отмена губернаторских выборов при существующей после 1993 г. тенденции к ослаблению роли региональных законодательных представительных органов, которые должны «наделять полномочиями» губернаторов, привело российский федерализм в состояние «клинической смерти» и резкой потере возможностей для граждан повлиять на власть в субъектах РФ.
Главные политический эффект — это быстрое сокращение зоны публичной политики в регионах. Наиболее характерные черты трансформации политических режимов в российских регионах — снижение роли законодательной власти в регионах, изменение положения политических партий в региональной политике, противоречивое влияние на развитие местного самоуправления, сопровождаемое постоянными требованиями установить «вертикаль власти» до местного уровня. На уровне региональных элит происходит замена политики администрированием. Не оправдывается, на наш взгляд, и предположение о повышении роли региональных законодательных собраний. Они еще больше попадают под контроль ис-
2 Символично, что последний из избранных (2005 г.) населением губернаторов В. Бари-нов (Ненецкий автономный округ) оказался в тюрьме.
3 Выборы населением губернаторов проводятся в США, Мексике, Бразилии, Аргентине, Венесуэле, Федеративных Штатах Микронезии, на Коморских островах, в Нигерии. Народ Республики Сербской, входящий в состав Боснии и Герцеговины, также избирает себе президента напрямую. А, например, в Колумбии, Перу и Боливии губернаторы тоже избираются населением, хотя эти латиноамериканские страны и не входят в число федераций.
_ 55
полнительной власти. Отличие от ситуации 1990-х годов состоит в том, что тогда исполнительная власть была представлена главами субъектов РФ. Сейчас действует механизм предписанного Центром введения в регионах принципа формирования ассамблей через пропорциональную систему (не менее половины депутатов). Произошло становление еще одного канала контроля над региональной политикой — через представительство «партии власти».
«Руководители субъектов Российской Федерации за короткий период упускают значительное влияние, обретенноё на федеральном уровне: достаточно сравнить положение Совета Федерации во второй половине 1990-х годов и то, чем верхняя палата Федерального собрания является сегодня» (Ковалев, 2005, с. 5) . Почему? Ошибочно полагать, что в «нулевые» годы «умирание региональной политики» произошло исключительно в силу путинских реформ. Скорее, губернаторский корпус РФ, который в конце 1990-х годов приобрел изрядное политическое влияние, стал тяготиться демократическими методами разрешения политических противоречий. На местах региональные власти постоянно прибегали к фальсификации результатов выборов, тормозили местное самоуправление. Но когда они столкнулись с организованным давлением федеральной бюрократии, напуганной ростом региональной «вольницы», то не имели достаточных ресурсов поддержки на местах и легко согласились на зависимое от Москвы положение. Несогласные были «вычищены» из региональной власти различными способами.
Потеря политических возможностей для регионов бесследно не проходит. Вот один из примеров: по подсчетам аудиторов Счетной палаты РФ только из-за налоговых новаций в 2003-2006 гг. региональные бюджеты потеряли почти 600 млрд рублей доходов, а приобрели только 53 млрд рублей (Иванова, Беккер, 2006). После отмены губернаторских выборов у регионального руководства просто нет политических стимулов для оздоровления и развития экономики своей территории, эти задачи становятся второстепенными. Важно не поссориться с Москвой, получить от Центра материальную помощь на «прокорм», а потом пойти на повышение или получить благодарность от бизнес-структур, работающих в регионе. Российская провинция сейчас — это бесправная колония для чиновничьего и олигархического произвола. Можно представить себе страну, где примерно 4/5 населения были бы иждивенцами и жили на подачки, распределяемые по произволу хозяина, без стимулов и возможностей изменить свое унизительное положение? Но в административно-территориальном отношении положение в Российской Федерации обстоит именно так, а политические возможности улучшения для представителей регионов сведены к минимуму.
Изменения в порядке формирования губернаторского корпуса не решили декларируемых после объявления этого шага целей. Об этом хорошо пишет Н. Петров: «Среди резонов, приводящихся в обоснование новой системы, доминировали следующие: очищение губернаторского корпуса от безответственных популистов, от криминала и коррупции и особенно обновление руководства северокавказских республик, отказ от затратных, парализующих нормальную жизнь региона кампаний и попадания политической власти регионов в чрезвычайную зависимость от местных олигархов» (Петров, 2006, с. 1). Мы понимаем, что большинство населения не очень расстроилось из-за того, что его лишили возможности лишний раз приходить на избирательные участки. Но и молчаливое большинство, и недовольное меньшинство страдает от отвратительного качества госуправления в России. Если бы президент-реформатор решился на авторитарную модернизацию, решительный прорыв и ради этого временно ограничил бы избирательные права граждан, расставил бы в регионах людей, которые могли бы вытолкнуть Россию из колеи стагнации, экономической отсталости и нищеты, это встретило бы понимание и поддержку народа. Но этого как раз и нет!
По состоянию на 2011 г. очевидно, что попытки отечественных реформ в отношении демократизации и федерализма окончились неудачей. Мы имеем дело с псевдофедерацией, во многом схожей с практикой квазифедералистских отношений в СССР. Ситуация возвратилась к традиционной для России подмене политики администрированием. Когда назначенные губернаторы выполняют «план» по голосам избирателей для Путина и «Единой России», а в государственные и негосударственные учреждения уходят распоряжения проконтролировать «свободное волеизъявление» сотрудников в пользу определенной партии, стоит ли делать вид, что политика в регионах еще осталась? Региональная политика как комплекс мероприятий центральной власти по отношению к регионам, несомненно, уничтожена быть не может, поскольку существует в государствах любого типа, но региональной политики, связанной с публичным разделением власти, в субъектах РФ практически нет. Реальные политические противоречия, в том числе проблемы, накопившиеся по линии «центр - регионы», бюрократически заморожены, а власть ожидает, что они разрешатся сами собой. Катастрофический опыт распада СССР показывает, что не решаются.
Итак, принципы федерализма были фактически изгнаны из реальной российской политики последнего десятилетия. При невозможности проводить дальше существующую политику, связанную с исчерпанием ресурсов от продажи дорогой нефти, встает вопрос о
том, что с населением в регионах придется вести более равноправный и цивилизованный, нежели сейчас, диалог. Тема наполнения новым содержанием федеративных отношений неизбежно встанет тогда в повестку дня. (Другой вариант — «закручивание гаек» — также возможен. Но прогноз в этом направлении нуждается в специальном рассмотрении.) Каким будет это содержание?
Вариант «возрождения империи» в евразийской или какой-либо иной экзотической форме следует отбросить по причине крайней невыгодности и смертельной опасности возрождения настоящей империи именно для русских, хотя часть людей, называющих себя патриотами и националистами, буквально бредит империей4. «Нет у нас больше сил на империю», а попытка реализовать какой-нибудь неоимперский проект приведет к ускоренной гибели русского этноса. Принципиальное убеждение в этом не мешает нам видеть, что ситуативное, инструментальное использование каких-то элементов неоимперской политики на постсоветском пространстве иногда возможно, но нужно быть очень осторожным, дабы не пустить в скудный распыл наши ограниченные и сокращающиеся ресурсы.
Федеральные реформы пока подменяются кадровыми перестановками, смысл которых не всегда ясен. В последние годы покинули свои посты такие региональные «монстры», как К. Илюмжинов. М. Рахимов, М. Шаймиев. Особенно много шума наделало «снятие московской кепки» Юрия Лужкова осенью 2010 г. Эти события — только аппаратная борьба «в верхах» и перераспределение номенклатурной ренты? Если политические события конца 2011 г. получат продолжение, то в РФ неизбежен пересмотр отношений между Центром и регионами, ибо резко меняются условия среды.
Созданный в «нулевые» годы в РФ режим в принципе не способен к каким-либо значительным инновациям, ибо их введение разрушило бы его, ведь политический порядок оказывает решающее влияние на внедрение инноваций в различных сферах жизни (см.: Сергеев, 2008). Нынешний режим был сконструирован для более успешного присвоения ренты верхушечными слоями. На протяжении последнего десятилетия в Кремле можно было «царствовать, лежа на боку», нефтедоллары поступали исправно и в огромном количестве. У региональных элит не было серьезной мотивации
4 Помимо бесчисленных писаний А. Дугина мы в качестве самого одиозного примера сослались бы на книгу М. Юрьева «Третья империя. Россия, которая должна быть» (СПб.: Лимбус-пресс, 2007). (Вот уж не найти лучшего примера реакционной антирусской антиутопии и лишнего повода заклеймить наш народ в антидемократизме, «фашизме» и т. п. По поводу подобных писаний всегда возникает вопрос: глупость или провокация?)
58 _
развивать свои регионы; риски потерять власть перевешивали реформаторские амбиции. После 2005 г., если чиновник сохранял (получал) губернаторский пост, то от него требовалась полная политическая лояльность, выполнение «плана по голосам» для «Единой России» и недопущение заметных провалов на территории руководимого региона. Бюджетных денег на решение тактических задач хватало, какие-то крохи доставались регулярно даже традиционно нищим бюджетникам и аграриям (канал — так называемые «национальные проекты»); но стимулы к разработке и реализации новых проектов была подорваны. Именно поэтому за прошедшие «тучные годы» многие проекты на территориях так и не были реализованы, хотя средства для них были. Сейчас, когда в мире разворачивается экономический кризис, большинство руководителей в российской провинции ожидает «ценных указаний» и финансовой помощи из Москвы. В 2/3 российских регионов в разгар глобального кризиса так и не были приняты свои антикризисные программы; в большинстве регионов заметно падают реальные доходы населения, дорожает продовольствие; число регионов-доноров после некоторого приращения вновь сократилось до полутора десятков, пропасть между богатыми и бедными субъектами федерации стала еще шире (Испытание, 2009).
Сходную ситуацию под названием «поставторитарнорго синдрома» нам приходилось описывать применительно к отдельному региону (Ковалёв, 2002). Уже сейчас есть уверенность, что реанимация российского федерализма по модели 1990-х годов бессмысленна и опасна. Новая попытка развития федеративных отношений в России, в которых такая огромная страна объективно нуждается, должна сопровождаться новыми подходами, отказом от «данайских даров» советской эпохи и децентрализации первого постсоветского десятилетия. Помимо принципов либеральной демократии в практике воссоздания реальных федеративных отношений в перспективе необходимо учитывать и другие уроки неудач федеративного строительства ельцинской эпохи. Это касается следующих факторов: а) криминализации политики, а также жизни общества в регионах РФ и стране в целом; б) излишне большого количества субъектов федерации; в) порочной практики существования «матрешеч-ных» регионов; г) ситуации, когда большинство федеративных единиц были дотационными регионами; д) смешения (а порой и противопоставления) принципов, на основании которых выделялись субъекты РФ — административно-территориального, а также этно-национального, связанного с выделением регионов в соответствии с титульным этносом; е) дисбалансом и резким контрастом в «на_ 59
ПОЯИТЭКС. 2011. Том 7. № 4
резке» АТД, когда разница в территории, численности населения, экономическом потенциале и т. д. варьировалась в десятки, а порой даже в сотни раз; е) практики манипулирования выборами в регионах (в самых разных формах); ж) возврата к практике широкого демократического участия населения в вопросах, касающихся федеративных отношений в России. Этот список далек от завершения. Необходимо избежать подмены стратегии развития федеративных отношений ситуационным тактическим реагированием.
Важнейшим фактором, негативно влияющим на ситуацию в регионах, является криминализация и использование силового ресурса в виде судебных решений и деятельности правоохранительных органов для разрешения возникших противоречий.
В ряде регионов «в 2007 г. наметились довольно существенные изменения к лучшему, связанные прежде всего с выводом региональных силовых структур... из зависимости от губернаторов. Если раньше те чувствовали себя полными хозяевами в регионах и творили практически что хотели, то теперь боятся, так как каждое ведомство, часто коррумпированное, но преследующее собственные корпоративные интересы, может начать безнаказанно "копать" под них» (Делягин, 2008, с. 324). На наш взгляд, делать из этого далеко идущие оптимистические выводы, как поступает автор приведенного пассажа М. Делягин, рано. По его мнению, «связанное с разрушением монополии губернаторов на власть улучшение делового климата наблюдается в большинстве крупных и коммерчески привлекательных регионов. При этом раздробленность региональных силовиков создает объективную потребность в независимом, ни от кого из них, суде» (Там же, с. 325). Потребность налицо, но будет ли она удовлетворена — это большой вопрос. Да, у прокуроров и полиции появилась возможность «копать» под региональную и местную «элиту». Но оздоровит ли это ситуацию в целом, появится ли потребность в независимом суде? При просвещенном авторитаризме, как мечтает Ф. Закария (Закария, 2005), вряд ли. Авторитарный режим заботится вовсе не о законности и большей прозрачности региональной власти, но о своем самосохранении. При отсутствии независимого суда, честных выборов и демократических свобод можно ли обеспечить хотя бы минимальную управляемость?
Путинский режим даже в условиях безусловного административного доминирования Центра так и не смог решить вопросы, связанные с оптимизацией политико-административного деления РФ; было лишь немного сокращено количество субъектов федерации за счет укрупнения регионов и ликвидации нескольких «матрешек». Но и разнокалиберность субъектов РФ, и вхождение одного субъекта в состав другого, и общее слишком большое число АТЕ первого
уровня продолжают существовать. Все это в перспективе затрудняет возврат к практике жизнеспособных федеративных отношений, без подмены их партийной (как при Советах) или административной (как сейчас) «вертикалями власти».
Доставшаяся от советского периода структура федерации очень трудно поддается исправлению как политическими демократическими, так и бюрократическими средствами. В 2003 г. в качестве первой «жертвы» сокращения был выбран Коми-Пермяцкий автономный округ в Пермской области, бедный сельский район без железной дороги. В дальнейшем удалось провести еще несколько «поглощений» АО5, но потом этот процесс застопорился. По случайному ли совпадению не удалось ликвидировать «матрешки» с автономными округами, богатыми запасами углеводородного сырья: Ненецкий в Архангельской области, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий в Тюменской области, Чукотский АО, прославившийся губернаторством Романа Абрамовича? В сложном состоянии находятся отношения Краснодарского края и Адыгеи, Республики Алтай и Алтайского края. Идут разговоры об объединении Москвы и Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области6. Список примеров сложного межрегионального взаимодействия можно долго продолжать... Мы останавливаемся на данном сюжете, чтобы показать, что федеральный Центр не всесилен, и центр-периферийные противоречия, конфликты власти и бизнеса, столкновение лоббистов и ведомств никуда не исчезли, но лишь ушли в «тень», что значительно осложнило цивилизованное решение этих вопросов с учетом интересов населения. В отдельном изучении нуждаются проблемы и перспективы выстраивания новой системы отношений между губернаторами и законодательными собраниями субъектов РФ, региональными властями и органами местно самоуправления (см. Губернаторы, 2007; Локальная политика, 2008).
Разговоры об оптимизации численности субъектов РФ хотя бы до полусотни (пример США) пока остаются только разговорами. Серьезную проблему для нормального развития РФ создает тот факт, что ее субъекты чрезвычайно разнятся друг от друга по численности населения, территории, экономическому потенциалу. В
5 Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский АО слились с Красноярским краем, Корякский АО с Камчатской, Агинский Бурятский с Читинской, Усть-Ордынский Бурятский с Иркутской областью.
6 Если уже объединившиеся регионы РФ были «матрёшками», то Ленобласть — это «бублик», управление которым производится с территории другого субъекта федерации, областные органы власти расположены в Санкт-Петербурге.
_ 61
целях оптимизации управления, стоило бы принять новую сетку АТД, чтобы субъекты федерации были более устойчивыми в плане обеспечения и диверсификации экономическими ресурсами. Но и здесь планы оптимизации натыкаются на стену политических и бюрократических амбиций. Не очень заинтересована в экономической самостоятельности регионов и федеральная бюрократия — как в таком случае она будет манипулировать бюджетными и прочими ресурсами, проводя политику «разделяй и властвуй», с помощью перераспределения средств, дотаций регионам держать их руководство на «коротком поводке»? Не слишком удачным вышел и опыт создания семи (теперь уже восьми) федеральных округов. В период укрощения «региональной вольницы» они имели смысл, но в дальнейшем все больше создавалось впечатление, что расплодившейся в федеральных округах бюрократии просто нечем заниматься.
Почти неразрешимой проблемой на сегодняшний день выглядит наличие в составе единой России одновременно территориальных и этно-территориальных образований. Наличие последних выгодно правящей там бюрократии. Преференции титульным этносам, обиды представителей национальностей, у которых нет своего национального образования, крайне неравномерное соотношение этнических групп в самих этнорегионах, двойные стандарты и фактическое неравенство по признаку национальности — реалии российской жизни. Российская власть в 1990-е годы говорила о необходимости формирования в России единой «гражданской нации», но эти заявления шли вразрез с реальной практикой сохранения и приумножения поощрения этно-территоиральных единиц в составе федерации. Шло ли это на пользу формированию общероссийской идентичности? Вспомним советский опыт, где была сделана попытка сформировать «новую историческую общность - советский народ». В итоге большинство русских считали себя прежде всего советскими людьми, а грузины, латыши, казахи и т. д. — в первую очередь представителями своего этноса и идентифицировали себя не со всем Союзом, а со своими национальными государственными образованиями, в создании которых коммунистическое руководство в Москве столь преуспело. Не повторяется ли аналогичная ситуация сегодня в интересах новой «этно-номенклатуры», спекулирующей на интересах своих наций? «Рубить с плеча» в вопросах национально-государственных образований на территории РФ очень опасно. Если рубануть разом, не задумываясь о последствиях, можно получить еще одну проблему наподобие кавказской, только в более широких, действительно общероссийских масштабах. В национальном вопросе следует действовать очень осторожно, каковы бы ни были наши чувства по этому поводу.
Россия по составу населения, скорее, мононациональное государство, так как 4/5 в нем русские. Действительно, по итогам переписи 2002 г. доля русских составляла 82,95%7. Но ситуация не столь однозначна, даже если отвлечься от факта постепенного сокращения русских в составе населения из-за неблагоприятных демографических и социальных процессов, снижающих численность русских в России и относительно, и абсолютно, а также из-за наплыва миллионов мигрантов из-за рубежа. В составе населения многих автономий русские не находятся в большинстве8, а межнациональные отношения на многих территориях очень сложные. «Когда ресурсы иссякают, имперские модели вынужденно заменяются федеративными (обычно к этому времени территория оказывается усеченной). При этом в российских условиях альтернативой империи является не классический федерализм... а ассиметричная этническая федерация, в которой значительное дотирование меньшинств по-прежнему необходимо. Однако по сравнению с империей, в работающей этнической федерации поддержание территориальной целостности обходится большинству всё же намного дешевле. В такой федерации прямая покупка лояльности этнических элит отчасти заменяется перераспределением прав и прерогатив. Но при том, что этнический федерализм отличается большей финансовой эффективностью, эта модель сложнее имперской, а для её реализации требуется политическое мастерство», — пишут И. Бусыгина и М. Филиппов (Бусыгина, Филиппов, 2009, с. 134). По нашему мнению, от этнофедерализма, этого ужасного наследия советского «интернационального государства», в перспективе следует отказаться, но пока он — вынужденная уступка региональным элитам.
Если «загнать в угол» региональные и/или этноэлиты, то они не преминут обратиться за помощью к «своему» населению, представляющему титульные этносы под предлогом ущемления национальных прав, борьбы с «русским империализмом» и т. д. Этнич-ность имеет значительный мобилизационный потенциал. Что можно противопоставить этому? Пока ничего. Годы «неозастоя» и «промывки мозгов» по всем телеканалам не прошли даром. Население политически деморализовано, его этническая мобилизация выглядит в этих условиях более вероятной, чем объединение вокруг ценностей народовластия, политических и гражданских свобод, которые были скомпрометированы в прошлом десятилетии.
7 www.perepis2002.ru
8 www.perepis2002.ru
Реальные гражданские и политические права призваны разрушить химеру «племенной» солидарности, тогда, может быть, сам вопрос о существовании этно-территориальных образований не будет восприниматься так остро. Чтобы в этом убедиться, многонациональному народу России потребуется немалое время и политические рамки реально работающей на всех уровнях демократии.
С демократизацией связан и другой, главный, на наш взгляд, сегодня для России русский вопрос. Очевидно, что по готовности к национальной мобилизации русские существенно отстают от многих других народов России. Тема «опасная», но мы говорим здесь вовсе не о призывах типа «Россия для русских» или планах создания особой «Русской республики». Нет, речь идет о том, чтобы наконец-то почувствовать себя хозяевами в собственном доме, т. е. иметь возможность решать, как распоряжаться запасами в своих кладовых (выстраивание экономической политики в интересах большинства населения, а не кучки олигархов и чиновников-коррупционеров), как проводить «перепланировку» своего дома (создать оптимальную для экономики и управления сетку АТД), как строить отношения с соседями и кого приглашать в гости (вопросы международной политики, особенно на бывшем постсоветском пространстве, острейшие вопросы миграции в Россию и т. д.), иметь возможность решать другие вопросы российского обустройства, обычно связываемые с суверенитетом народа (Ковалев, 2010). Но как практически реализовать этот суверенитет без работающих механизмов демократии? Вновь надеяться на «доброго царя»?
Ни советский, ни постсоветский опыт так и не привел к успешной трансформации империи в государство современное (modern — в социологическом понимании, как современность, качественно отличающаяся от традиционных «досовременных» обществ). Политические отношения в нашей стране сохраняются в глубоко архаичной, неопатримониальной, «феодальной»9 форме. По нашему убеждению, современное, так называемое национальное государство (Nation-State, l'Etat-Nation) невозможно создать без национализма. Конечно, учитывая огромные размеры, контрасты, сложности и противоречия нашей страны во всех буквально областях, российское национальное государство должно принять форму федерации. Но отечественный федерализм обречен оставаться пародией на свое предыдущее неоимперское воплощение («путинский» по отношению к советскому и т. д.) до тех пор, пока население страны через
9 Недаром ельцинский федерализм многие сравнивали с неофеодализмом, говорили о «региональных баронах» и т. д.
64 _
механизмы современной демократии не обретет возможностей реального контроля над своими элитами, не станет политической нацией. А нации, как считал, например, Э. Геллнер, создаются национализмом (Геллнер, 1991; 2002) . Каким же может быть в России такой созидающий политическую нацию и современное государство национализм? Мы полностью солидаризируемся с выводом, к которому пришли Татьяна и Валерий Соловей: «Русские — единственный народ страны, массово отождествляющий себя со всем её пространством (курсив мой. — В. К.) и считающий себя за нее ответственным. Россия и русские — тождество, одно невозможно без другого. Теоретически Россия может существовать без любого из населяющих её народов. Хотя наша этническая и культурная палитра при этом обеднеет, но Россия сохранится. Ослабнут русские — исчезнет Россия. Пора признать и принять очевидное: Россия может быть только государством русского народа или ее вообще не будет как государства. Это не значит враждебности такового государства к другим живущим в нем народам или их дискриминации в пользу русских. Фундаментальные интересы русского народа и других этнических групп России не противоречат друг другу и совпадают» (Соловей Т., Соловей В., 2009, с. 428). Однако проявление этих фундаментальных интересов невозможно без демократии. Помимо опоры на русский народ и формирования новой российской идентичности, Россия сможет сохраниться как жизнеспособное государство путем вывода национального вопроса, проблемы многонацио-нальности из сферы политики в область культуры (поддержки национально-культурных автономий), за счет снижения значения исполнительной власти на региональном уровне, за счет развития местного самоуправления — «самой близкой народу власти»10. Мы полагает, что еще сохраняется возможность укрепить страну, сделать ее систему более гибкой, обеспечить страховку от распада в случае того или иного катаклизма (социального, экономического, экологического и т. д.) путем введения элементов прямой демократии.
Спорной представляется критика Г. Голосовым прямой выборности губернаторов. «Их отмена, безусловно, была шагом назад, но и восстановление стало бы контрпродуктивным топтанием на месте... Представляется, что в ближайшей перспективе восстановление выборности губернаторов вернуло бы страну к авторитарной децентрализации» (Голосов, 2008, с. 34). Г. Голосов настаивает на
10 Мы считаем эти меры очень разумными в отличие от автора статьи, в которой они клеймятся как «национально-консервативный проект» (Сидоренко, 2009, с. 114).
_ 65
укреплении института партийных выборов в регионах с демократическим потенциалом и необходимости существенно расширить полномочия региональных законодательных собраний. Нам представляется, что даже в среднесрочной перспективе в субъектах федерации механизмы партийной демократии вряд ли могут быть эффективными. Путь к возврату хоть какого-то контроля и влияния населения за властью лежит все же на пути восстановления выборов первых лиц в регионах, пусть и с опасностью авторитарных последствий принципа «победитель получает всё». Политические партии могут выступать в регионах проводниками политики именно федерального Центра. Целесообразно перейти к избранию депутатов Совета Федерации РФ прямым голосованием населения. Разумеется, все это имеет смысл, если сами демократические процедуры наполнятся реальным содержанием.
Литература
Бусыгина И., Филиппов М. Проблема вынужденной федерализации // Pro et Contra. 2009. № 3-4.
Виноградов М. Наступит ли «медведевская оттепель»? // Pro et Contra. 2008. № 5-6.
Геллнер Э. Нации и национализм. М.: Прогресс. 1991.
Геллнер Э. Пришествие национализма. Мифы нации и класса // Нации и национализм: Сборник. М.: Праксис. 2002.
Голосов Г. Электоральный авторитаризм в России // Pro et Contra. 2008. № 1.
Губернаторы в России: От выборов к назначениям // Политическая наука. 2007. № 2.
Делягин М. Реванш России. М., 2008.
Закария Ф. Будущее свободы. М., 2005.
Иванова С., Беккер А. Неравноценный обмен. За четыре года федеральный центр отнял у регионов в 11 раз больше налоговых доходов, чем отдал // Ведомости (Москва). 2006. 20 июня.
Испытание государственности. Требуется усиление антикризисной региональной политики // Независимая газета. 2009. 28 мая.
Ковалев В. Общага «Россия» // АПН.ру. 2010. 11 октября.
Ковалев В. А. Политика, власть и бизнес в республике Коми: современные проблемы. Сыктывкар: Изд-во СГУ, 2005.
Ковалев В. А. Поставторитарный синдром в регионе // Полис. 2002. № 6.
Локальная политика, местное самоуправление: Российский и зарубежный опыт // Политическая наука. 2008. № 3.
Петров Н. Назначения губернаторов: итоги первого года // Брифинг Московского центра Карнеги. 2006. Апрель.
Сергеев В. М. Инновации как политическая проблема // Полития. 2008. № 1.
Сидоренко А. Ф. Этнический вызов российскому федерализму // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2009. № 1.
Соловей Т. Д., Соловей В. Д. Несостоявшаяся революция. Исторические смыслы русского национализма. М.: «Русский мiр». 2009.
Титков А. Кризис назначений // Pro et Contra. 2007. № 4-5.
