CC BY
29
ПРЕДСТАВЛЯЕМ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЕ ПРОЕКТЫ
О.М. ЗДРАВОМЫСЛОВА, А.В. РЯБОВ
РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ФЕДЕРАЛИЗМА. О ПРОЕКТЕ «К НОВОЙ МОДЕЛИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: ВЗГЛЯД ИЗ РЕГИОНОВ»1
Цель и задачи проекта
По историческим меркам, современная российская государственность еще очень молода. Отсутствие исторических прецедентов, влияние многочисленных внутриполитических и междуна-
1 Проект «К новой модели российского федерализма: Взгляд из регионов» осуществляется в 2010-2012 гг. на базе Международного фонда социально-экономических и политологических проблем (Горбачёв-фонд) www.gorby.ru при поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Мак-Артуров (проект 09-93558-000-088). Сайт проекта http://www.gfproject.ru - Рабочая группа проекта: координаторы -Ольга Здравомыслова, д.ф.н., Горбачёв-фонд; Андрей Рябов, к.и.н., Горбачёв-фонд; Павел Палажченко, Горбачёв-фонд; эксперты - Михаил Безбородов, Петрозаводский ГУ, Надежда Борисова, доцент, Пермский ГУ, Ирина Бусыгина, д.полит.н., МГИМО(У), МИД РФ, Леонид Вардомский, д.э.н., Институт экономики РАН, Игорь Задорин, исследовательская группа ЦИРКОН, Москва, Андрей Захаров, к.ф.н., журнал «Неприкосновенный запас», Наталья Зубаревич, д.географ.н. Независимый институт социальной политики, Москва, Виктор Ларин, д.и.н., Институт истории, археологии и этнографии народов Дальнего Востока РАН, Владивосток, Андрей Макарычев, д.полит.н., Волго-Вятская Академия государственной службы, Нижний Новгород, Елена Морозова, профессор, Краснодарский ГУ, Михаил Рожанский, к.ф.н., Центр независимых социальных исследований, Иркутск, Ростислав Туровский, д.полит.н. МГУ им. Ломоносова, Мидхат Фарукшин, член-корр. АН РТ, д.ф.н., Казанский ГУ, Ольга Шнырова, к.и.н., Ивановский ГУ, Александр Юсуповский, к.ф.н., член Совета по национальной стратегии.
родных факторов, не совпадающие, а подчас и противоречащие друг другу интересы различных социальных и политических групп, - все это делает процесс ее становления сложным и неоднозначным. До сих пор вопрос о выборе оптимальной формы государственного устройства и организации политического пространства России остается открытым. Обширные размеры, большая численность населения, его языковая, этнонациональная и конфессиональная неоднородность, значительные региональные различия - все это делает, по мнению многих специалистов, федерацию наиболее подходящей для России формой государственно-территориального устройства. Вместе с тем целый ряд связанных с этим серьезнейших политических и социально-культурных проблем делают федерализм своего рода «вызовом», адекватный ответ на который России еще предстоит найти.
В последнее время в связи с новыми вызовами, с которыми сталкивается страна, тема российского федерализма снова начинает привлекать внимание экспертов и более широкой аудитории. Горбачёв-фонд также относит ее к числу приоритетных в своей исследовательской деятельности. Тематика федерализма неоднократно становилась объектом обсуждений на различных «круглых столах» и семинарах, организованных Фондом. Частично материалы этих обсуждений публиковались в изданиях Фонда и периодической печати. Дискуссии, организованные Горбачёв-фондом, выявили необходимость дальнейшего исследования проблемы - особенно в ее политологическом, социологическом и правовом аспектах - в рамках специального проекта с участием ученых из столичных и региональных аналитических центров. При этом многие участники обсуждений отмечали, что с учетом изменившихся общественных реалий возникает настоятельная потребность в разработке новой нормативной модели российского федерализма. Прежняя эмпирическая модель была построена и функционировала на ресурсной базе 90-х годов прошлого века. В связи с существенными переменами, произошедшими в России в 2000-е годы, ее воспроизводство в новых условиях представляется маловероятным. В то же время колоссальные различия в уровне развития российских регионов, а также реальная опасность перерастания экономического кризиса в социальный не могут не сказываться на федеративных отношениях.
В этой связи в рамках проекта «К новой модели российского федерализма: Взгляд из регионов» особо выделены следующие вопросы:
• как будут складываться конструкции региональных властей и строиться отношения между ними и центром;
• как будут разрешаться конфликты, представляющие угрозы для сохранения целостности государства и, в конечном счете, для перспектив демократии и модернизации России.
Эксперты - участники проекта исходят из того, что формирование федерализма неразрывно связано с развитием демократии, что предполагает публичность процесса принятия решений, значимых для центра и регионов, развитие местного самоуправления, усиление влиятельности гражданского общества в целом. Этим определяются цель и задача проекта.
Цель проекта состоит в исследовании состояния и перспектив российского федерализма как одной из ключевых проблем укрепления и развития демократии в России. Задачей проекта является разработка новой модели российского федерализма и рекомендаций для ее практической реализации на основе анализа позиций регионов и процессов, происходящих в публичном пространстве, где реализуются отношения между гражданским обществом и политической властью.
В настоящее время в академическом и экспертном дискурсах преобладает одностороннее представление об этих проблемах. Существующие аналитические разработки и практические рекомендации для нужд государственного строительства преимущественно исходят из видения проблем российского федерализма из центра, а также на основе интересов наиболее влиятельных групп федеральной бюрократии и национального бизнеса. Взгляды и позиции регионов в отношении желательной модели федеративных отношений оставались за пределами соответствующих проектов. Новизна нынешнего проекта заключается в том, чтобы разработать проект модели российского федерализма на основе обобщения позиций регионов различных типов: обладающих большой экономической и политической самодостаточностью; полностью зависимых от центра, национальных республик, где этнический фактор играет значительную роль в политике.
Важнейшими результатами проекта являются анализ проблемы федерализма, осуществленный на базе социологического исследования, проведенного в нескольких регионах1, а также создание новых научных региональных коллективов, развивающих исследовательский дискурс федерализма, и поддержание координации между ними - как посредством общения на «круглых столах» в Москве и регионах, так и в интернет-пространстве. С этой целью создан сайт проекта (http://www.gfproject.ru/), на котором освещается ход работы, представлены наиболее значительные публикации и дискуссия.
В экспертных обсуждениях российский федерализм, как правило, рассматривается исключительно в качестве административной или бюджетной проблемы. При этом отсутствует понимание глубокого политического и общественного смысла, который содержит в себе федерализм, и его значения как основы конституционного строя современной России. В результате проблемы федерализма практически не артикулируются значимыми общественными и политическими силами и исчезают из публичного пространства. Проект Горбачёв-фонда направлен на то, чтобы развивать тему федерализма не только как научный, но и как общественно значимый дискурс. Непосредственными результатами проекта станут:
• серия аналитических разработок и обобщающий доклад, содержащий концептуальное изложение нормативной модели российского федерализма и рекомендации для ее практической реализации;
• сайт проекта;
• монография по результатам проекта.
Проект в целом направлен на развитие таких сфер, как политическая наука, социология, образование, а также на разработку практических рекомендаций в области политики, связанной с решением проблем федерализма и укреплением демократии, разработкой правовой реформы, развитием средств массовой информации.
1 Аналитический доклад по результатам социологического исследования «Состояние и перспективы развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках» см. на сайте проекта. - Режим доступа: http://www. gfproject.ru/info/show_34/
Проблемная ситуация
Федерализм не сводим лишь к взаимоотношениям между центром и регионами. Федеральная система представляет собой определенное состояние политии. При этом федерализм не является универсальным средством решения проблем страны, хотя он позволяет своевременно фиксировать, «отображать» эти проблемы, открывая путь к наиболее эффективному согласованию интересов и снижая риски принятия заведомо неэффективных решений. В то же время оппоненты федералистского выбора указывают, что сложность и многосоставность современной России как государства и общества, напротив, являются препятствиями для утверждения федералистских начал. С точки зрения этой позиции тот факт, что Россия состоит из множества субъектов, различающихся как географически и климатически, так и по уровню ресурсного обеспечения, социально-экономического и культурного развития, требует сильной политики интеграции, которую власть способна проводить лишь в рамках унитарной модели государства. По сути дела, современная Россия представляет собой «мир миров», в котором одновременно присутствуют элементы постиндустриального общества, индустриально-сырьевые анклавы и деградирующая периферия. Все это, по утверждению оппонентов внедрения федеративной модели на российской почве, чревато опасностью отчуждения между территориями, ростом социальной напряженности в регионах. Это делает исключительно трудным использование моделей федерализма, доказавших свою применимость в других странах. Спор между сторонниками и противниками федерализма в российских условиях отражает сложности и противоречия становления российской государственности за последние два десятилетия.
Новая, постсоветская Россия была официально провозглашена федеративным государством. На практике же российский федерализм явился результатом взаимодействия различных политических проектов. Так, его фундамент как объединения национально-территориальных образований был заложен еще в советскую эпоху. В то же время на современный облик федерального устройства страны огромное влияние оказал процесс политико-правового и экономического обособления национальных автономий, начавшийся еще в последние годы существования Советского
Союза. Этот процесс обусловливался тогда ростом национализма и амбиций национальных бюрократий. Что же касается конституционного дизайна российского федерализма, то он во многом позаимствован с Запада. Это обусловило выбор в пользу демократизации, который Россия сделала в начале 90-х годов прошлого века.
С момента законодательного оформления в 1992-1993 гг. российский федерализм прошел 2 этапа становления. На первом из них, в 90-е годы прошлого века, в его становлении решающую роль сыграли 2 фактора: (1) утрата федеральным центром из-за глубокого системного кризиса рычагов хозяйственного воздействия на регионы; (2) курс на создание инфраструктуры демократического развития в соответствии с универсальными стандартами. Результатом взаимодействия этих тенденций стала внутренне противоречивая модель. Политическую повестку дня определял процесс приватизации бывшей государственной собственности, а особенностью взаимодействия между центром и регионами стали неформальные отношения между федеральной властью и субъектами Федерации. Это нашло отражение в практике заключения двусторонних договоров между центром и регионами. Демократический фасад (конкурентные выборы местных властных институтов, разделение властей) не помешал процессам складывания моноцентрических, а в ряде случаев авторитарных политических режимов в регионах. При слабости центра экономическая и политическая автономизация вела к неуправляемой регионализации.
На втором этапе, в 2000-е годы, центр укрепил ресурсную базу, и это позволило федеральной элите восстановить централизованную систему управления страной через создание «вертикали власти». В результате федеральной реформы региональное представительство в органах федеральной власти было значительно ослаблено, а демократические начала в организации местной политики в значительной мере свернуты (прямые выборы глав субъектов Федерации заменены их фактическим назначением, запрещены региональные партии). Закономерным итогом этих процессов в экономике стало перераспределение ключевых активов в пользу ведущих федеральных групп интересов. В то же время политика централизации помогла ослабить центробежные тенденции в России и стабилизировать новую государственность.
Результатом этих изменений, обозначивших движение к модели унитарного устройства страны, стало новое направление дискуссии, связанное с утверждением, что федерализм, в целом, не является подходящей для России моделью, поскольку он не позволяет эффективно решать российские проблемы, а, напротив, порождает угрозу дезинтеграции государства. На самом деле появление подобного пессимизма лишь подтверждало правомерность теоретического положения о том, что федерализм не является «самоподдерживающимся порядком». Для сохранения и развития федеративная система нуждается в базовых условиях (выборность органов местной власти, наличие интегрированной партийной системы, эффективная судебная власть, и особенно Конституционный суд). В России же федерализм носит, скорее, административно-правовой и отчасти по-прежнему этнический характер. В то же время в ее нынешней политике наличествуют серьезные факторы, препятствующие созданию устойчивого режима «самоподдерживания» федеративной системы.
Во-первых, отсутствует федеративный способ мышления, нацеленный на создание базисных особенностей политической системы и управленческих практик.
Во-вторых, слабо укоренен социальный федерализм, основанный на общественных практиках, договорных отношениях, горизонтальных объединениях.
В-третьих, ключевые институты (Совет Федерации, главы субъектов Федерации) либо подвержены частым изменениям в угоду политической конъюнктуре, либо откровенно слабы (местное самоуправление).
В-четвертых, региональная идентичность является слабой и размытой; в таких условиях развитие феномена политических регионов становится характерным лишь для меньшинства субъектов Федерации.
Актуализация проблематики федерализма в российском обществе и социальных исследованиях
Хотя первое десятилетие ХХ1 в. в России отмечено доминированием тенденции к усилению централизации в государственном строительстве и общественной жизни, глобальный финансово-экономический кризис, серьезно затронувший страну, привел к
резкому сокращению ресурсов у Федерального правительства. В то же время кризис продемонстрировал историческую ограниченность утвердившейся в России в «нулевые» годы общественно-политической модели. Она основана на доминировании государства в экономике, политической централизации и сдерживании попыток осуществления независимой от правительства социальной и политической активности. В этих условиях резко снизилась эффективность бюрократической властной вертикали, все более дистанцировавшейся от реальных процессов и интересов в обществе и переориентировавшейся на обслуживание собственных корпоративных устремлений. Это не может не влиять, с одной стороны, на конфигурацию и поведение элит, а с другой - на положение населения в регионах и роль гражданского общества в процессах принятия решений. В таких условиях стремление к поддержанию прежней централизованной модели государственности и контролю центральной власти над общественной жизнью в регионах существенно затрудняется. Большинство исследователей и аналитиков предсказывают неизбежность усиления экономической и политической роли регионов, что влечет за собой изменение существующей модели отношений между центром и субъектами Федерации. В этой связи можно с уверенностью прогнозировать, что исследовательские и аналитические разработки, затрагивающие эволюцию отношений по линии «центр - регионы», а также перспективы российского федерализма будут представлять все больший научный и практический интерес.
Серьезным вызовом сложившейся в России общественной системе, имеющим «сквозное» во временном плане значение, является характер проблем экономического развития, стоящих перед страной. В России объективно существует сильная социально-экономическая асимметрия пространства, в то время как по Конституции страна является симметричной федерацией. Реализации принципа симметрии в политической практике препятствует и влияние национального фактора на взаимоотношения центра и регионов: некоторые национальные субъекты Федерации в силу исторических особенностей, остроты межэтнических отношений имеют гораздо больше прав и возможностей по сравнению с другими субъектами Федерации (Чечня). В странах догоняющего развития в социально-экономической политике упор делается на стимулирование территорий с конкурент-
ными преимуществами1. Неизбежным следствием такой политики становится усиление пространственного неравенства. В России же принята стратегия, аналогичная региональной политике Евросоюза, которая нацелена на выравнивание и ускорение развития отстающих регионов. Это ведет к концентрации ресурсов в федеральном центре, ослабляет потенциал территорий с конкурентными преимуществами, стимулирует продвижение дорогостоящих и неэффективных инфраструктурных проектов. В итоге диспропорции в развитии регионов не уменьшаются. В этой ситуации перемещение полномочий, ресурсов и ответственности на уровень регионов не только стимулирует конкуренцию, развивает потенциал регионов с конкурентными преимуществами, но и является единственно возможным путем модернизации страны. Этот подход будет способствовать развитию сотрудничества между территориями. Однако для реализации подобной стратегии неизбежно потребуются горизонтальные механизмы согласования интересов, эффективные институты, представляющие эти интересы. Иными словами, потребуется дальнейшее развитие федеративной модели. Но для этого нужен поворот в сознании властной элиты, предполагающий ее готовность идти на серьезный компромисс ради достижения целей эффективного развития и модернизации страны. Пока же правящий класс заинтересован в сохранении status quo, поскольку именно этот порядок обеспечивает его доминирование в политике и бизнесе.
Современные авторы рассматривают федерализм как структурно-функциональный принцип организации пространства, который в российском контексте неразрывно связан с императивом развития. Авторитарно-иерархическая (унитарная) модель - простой, привычный, кажущийся надежным способ структурирования пространства и консолидации элит, сохранения и административного упрочения власти. Сетевая (федеративная) модель более приспособлена для развития, инноваций, стимулирования активности. С учетом сложности и многосоставности России как общества эксперты и аналитики делают акцент на том, что в российских условиях необходим поиск баланса между иерархическими и сетевыми принципами.
1 В России это территории, обеспеченные минеральными ресурсами, и те, что вызывают агломерационный эффект.
