CC BY
115
УДК 321.011.3
Пётр АЛЕКСАНДРОВ-ДЕРКАЧЕНКО
ЕВРОПЕЙСКАЯ ШКОЛА ФЕДЕРАЛИЗМА
Аннотация. Статья анализирует генезис федерализма в контексте европейской и американской истории и актуальность практического федерализма для современной Европы. Швейцарская конфедерация стала первым опытом объединения разнородных регионов с общими целями развития (обороной от соседей) и правилами поведения. При этом швейцарские кантоны сохраняли суверенитет и приоритет своего законодательства. Этот опыт был использован при создании Соединённых штатов, которые по конституции стали суверенной федерацией с верховенством законов Центра над законами штатов и территориальным принципом организации. Американский опыт, в свою очередь, был использован в XIX веке самой Швейцарией, которая создала многонациональную федерацию с сильным центром, организованную не по национальному, а по территориальному принципу. Таким образом, была выработана оптимальная модель устойчивой федерации - с сильным центром и организацией по территориальному принципу. Положительный опыт федерализма в ХХ веке был принудительно применен в послевоенной Германии.
В то же время имитация федерации в Чехословакии и Югославии в конечном счете привела эти государства к распаду. Причиной этого автор считает организацию федерации по национальному принципу и наделение регионов слишком большими полномочиями. Особое внимание автор уделяет развитию федерализма в Советском Союзе и Российской Федерации. Автор классифицирует Советский Союз как коммунистическую конфедерацию и отмечает, что черты этой модели переняла и Россия. Реформа федерализма Президента Путина в значительной степени повысила степень устойчивости федерации в России.
Ключевые слова: федерализм, национальные отношения, государственное строительство, генезис федерализма, национализм, суверенная федерация.
В заголовок статьи вынесено словосочетание "Европейская школа федерализма", исходя из убеждения, что многие страны пытаются пройти "курс обучения" в европейской школе (состоявшейся школе) федерализма, но и сама Европа прошла и проходит обучение в этой школе.
Судя по последним событиям на Украине, можно утверждать, что у федерализма в Европе есть хорошие перспективы. Насколько они конструктивны, трудно сказать. Парадоксальным образом Великобритания постепенно федерализируется, стремится к федерации и Бельгия. Тогда как Украина, которой сама судьба указывает спасительный путь сохранения разрозненной страны, упирается и отказывается от того, чтобы стать федерацией.
Феномен федерализма состоит в том, что критерии устойчивости этой формы государственного устройства давно отработаны на практике и, что называется,
© Александров-Деркаченко Пётр Петрович - председатель Московского общества истории. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope42016118129
"лежат на поверхности". Однако практика их применения настолько различна по конечному результату, что, в результате, теория федерализма выглядит достаточно размытой. Вообще, в научном сообществе до сих пор так и не выработано чёткого определения, что же такое федерализм.
Однако есть понимание генезиса федерализма, его европейских корней и европейской же практики применения. Зародившись в швейцарских Альпах, побывав за океаном и вернувшись на родину, федерализм предстал универсальной моделью для той государственности, которая имеет дело с самобытными регионами - при условии, разумеется, соблюдения правил, критериев устойчивости федеративной системы отношений. Стабильное и эффективное федеративное государство, как правило, способствует демократическому развитию и экономическому процветанию общества. А вот слабая федерация - это постоянная внутренняя напряженность в государстве и потенциальный кризис. В данной статье не ставится задача прогнозирования развития тех или иных государств. Мы стремимся описать феномен европейской практики федерализма. Феномен, который из регионального приобрел международное измерение.
Рождение федерализма.
Швейцарский опыт: они были первыми
История швейцарской государственности берёт своё начало в далёком 1291 г., когда три горные крестьянские общины (кантоны) объединились для совместного противостояния окружающим феодалам, прежде всего Габсбургам. К началу XIV века территория сообщества увеличилась вдвое, а само сообщество кантонов стало именоваться "Швейцарией", в 1513 г. провозглашённой конфедерацией.
По сути своей эта конфедерация кантонов являла собой сообщество немецких, французских и итальянских деревень и городов для совместной обороны. После религиозных войн, вспыхнувших в Европе в результате реформации, конфедерация стала не только полиэтнической (немцы, французы, итальянцы) и многоязычной (немецкий, французский, итальянский и ретороманский), но ещё и религиозно смешанной (католики и протестанты).
Швейцарский феномен привлекал внимание многих, правда оценивался по-разному. Так, Ш. Л. Монтескье восторгался государством кантонов: "Если бы меня попросили дать пример совершенной конфедеративной республики, я указал бы на существующую в Люцерне" . Джеймс Мэдисон был другого мнения: "Их объединяют особенности их географического положения; слабость и незначительность каждого кантона в отдельности; страх перед могущественными соседями, одному из которых прежде принадлежали; отсутствие источников для раздоров среди населения с простым и однородным укладом; совместная заинтересованность в сохранении собственности; взаимная помощь, в которой они нуждаются в случае возникновения бунтов и восстаний; взаимопомощь, заранее обусловленная и часто нужная и оказываемая; а также необходимость, которая позволяет регулярно и постоянно разрешать возникающие между кантонами споры"2. Мэдисон разглядел главную особенность устройства Швейцарии - государство состояло из множества кантонов. Подчеркнём - из множества, а не из двух-трёх-четырёх частей. И множества пестрого в своей этничности.
1 Цит. по: "Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея". М., 1993. С. 77.
2 Там же. С. 139.
Действительно, эффективность государственного устройства Швейцарии проявилась изначально в принципе организации её федерации (на тот момент и по сию пору в официальном названии - "конфедерация"), и проявилась она в территориальном, а не языковом или религиозном принципе объединения.
Первыми этим опытом - тщательно изучив и проанализировав его - воспользовались американцы.
Развитие федерализма.
Американский опыт: не от хорошей жизни
Широко распространена иллюзия, будто американский федерализм является прямым следствием борьбы за независимость. Причина этого заблуждения кроется, скорее всего, в незнании американской истории как таковой. Как известно, в результате военных действий 1775-1783 гг. 13 британских колоний добились свободы и независимости от Великобритании.
Именно статус независимого и суверенного государства (штата) был главной и единственной целью участия в войне для каждой колонии - это нашло отражение в Декларации независимости 1776 г.: "... торжественно записываем и заявляем, что эти соединенные колонии являются и по праву должны быть свободными и независимыми государствами...
Освободившись, эти независимые государства приняли собственные конституции. Совместные вооружённые силы были распущены, а для отношений между собой штаты создали содружество американских независимых государств - конфедерацию. Причём независимые государства подчёркнуто закрепили верховенство собственного суверенитета, а органам конфедерации делегировали некоторые полномочия, да и то на неопределённый срок: "Каждый штат сохраняет свой суверенитет, свободу и независимость, а также Власть, Юрисдикцию и Право, которые не делегированы Конфедерацией Соединённым Штатам в лице конгресса во время сессии..."2 . Так закончился первый этап становления американской государственности.
Что же происходило потом? Внутренняя торговля между штатами была парализована, доходы населения всех штатов резко упали, а единая валюта значительно обесценилась. Началось стремительное расслоение общества, сопровождавшееся разорением среднего класса. Вдобавок ко всему между новоявленными государствами стала нарастать взаимная напряжённость, подогреваемая могущественными европейскими державами. Постепенно штаты оказались на грани гражданской войны и новой революции - на этот раз революции отчаянных граждан.
Необходимо было принимать срочные меры. Но какие? Было решено созвать конституционный конвент. В 1787 году такой конвент собрался. Его участники решили, что статьи конфедерации должны уйти в прошлое и решили составить новую конституцию - конституцию американской федерации. Требовалось создать эффективный демократический механизм управления огромной территорией, состоящей из самоуправляемых демократических государств, - создать демократическую альтернативу империи2. И здесь пригодился швейцарский опыт, который был не только учтён (принцип территориальной организации федерации), но и дополнен принципом федеративного управления.
1 Цит. по: The Declaration of Independence and the Constitution of the USA. Wash., D. C. 1998. A. 14.
2 Цит. по: Д. Бурстин. Американцы: Национальный опыт. М., 1993. С. 510.
3 Подробнее об этом см.: В. Остром. Смысл американского федерализма. М., 1993.
Суверенные и независимые штаты более не делегировали полномочия центральному правительству, эти полномочия ему передавались непосредственно гражданами - единым свободным народом Соединённых Штатов, носителем суверенитета, - путем общефедеральных выборов. Центральное правительство, получив власть напрямую от народа, обрело право и возможность создавать собственные учреждения для проведения своей политики на местах, не прибегая к посредничеству штатов, которые к тому же таким образом лишались права выхода из союза. Как писал об этом позднее А. Токвиль: "В Америке Союз управляет не штатами, а простыми гражданами... Прежние федеральные правительства имели дело с целыми народами, тогда как американский Союз - с отдельными личностями"1.
Отцы-основатели усовершенствовали швейцарский опыт, выстроив первую в истории систему прямых выборов имперского (центрального) руководства непосредственно гражданами империи (федерации). Так впервые в истории была создана демократическая альтернатива империи, или, если так можно сказать, демократическая империя. Кстати сказать, новой федеративной конституцией Соединённые Штаты подразумевались исключительно территориальной федерацией, что позволило впоследствии, несмотря на завоевание новых территорий с коренным мексиканским населением и явное преобладание чернокожего населения в ряде южных штатов избежать попыток разъединить единственный субъект федерации - американский народ - на отдельные этнические "субъекты федерации".
Таким образом, результатом первого (конфедеративного) этапа становления американской государственности - парада суверенитетов штатов - стали шесть лет сползания в пропасть. Результатом второго (федеративного) этапа - стали 200 с лишним лет эффективного управления и процветания. Американская федерация была вовсе не следствием развития американской демократии, а механизмом её сохранения. По меткому замечанию Т. Пейна: "Независимость Америки, рассматриваемая только как отделение от Англии, вообще не имела бы большого значения, если бы она не сопровождалась революцией в области принципов организации и практической реализации власти"2.
Оформление федерализма.
Швейцарский опыт — самосовершенствование
В 1845 г. в Швейцарии, на родине федерализма, случилось то, что не было предусмотрено основателями конфедерации и что ни разу не происходило за прошедшие пять с половиной столетий с момента основания Швейцарии - неожиданно вспыхнул региональный сепаратизм. Семь кантонов с католическим населением образовали сепаратистскую Зонденбургскую лигу, обособившуюся от остальной конфедерации. Появилась реальная угроза гражданской войны, и европейские соседи были не прочь принять в ней участие, причём каждый из них наметил свою -по языковому признаку - "часть швейцарского пирога".
В 1847 г. совет, представляющий большинство либеральных (протестантских) кантонов, объявил Зондербундскую лигу противоречащей Федеральному пакту и потребовал её роспуска. После её отказа началась война, продолжавшаяся всего 29 дней и унёсшая 80 жизней (всего!). Так что, прежде чем "иностранная помощь" воюющим сторонам чуть не поставила крест на истории Швейцарии, армия конфедерации разгромила сепаратистов, а политическая элита страны разработала проект конституции, которая и была принята в 1848 году.
1 А. Токвиль. Демократия в Америке. М., 1992. С. 482.
2 Цит. по: В. Графский. Всеобщая истории права и государства. М., 2002. С. 444.
Составители новой конституции учитывали и постарались использовать положительный опыт американского госстроительства (которые, в свою очередь, использовали первоначальный опыт самих швейцарцев!), однако в Швейцарии были свои особенности: одна половина населения страны была католической, другая -протестантской, и обе эти половины говорили на трёх языках.
Сохранив формальный суверенитет кантонов, конституция определила верховенство законов Союза над законами кантонов и предусмотрела возможность "прямой демократии", при которой большинство важных законов в Швейцарии принимается населением на всеобщем референдуме. Далее, конституция запретила кантонам выходить из Союза и создавать объединения кантонов по языковому или религиозному принципу во избежание размежевания их внутри страны, а в случае возникновения межкантональных противоречий право на вмешательство имеет Союз и только он. Последний имеет право вмешиваться в дела кантона только в одном случае: если сами кантоны не в состоянии обеспечить общественный порядок, что подтверждает федеративный характер швейцарской государственности.
В основу Швейцарского Союза была положена не федерация трёх национальных групп или федерация двух религиозных общин, а федерация 26 кантонов. Благодаря этому прозорливому решению сегодня швейцарец из Женевы относится к швейцарцу из Цюриха не как француз к немцу, но как гражданин республики Женева к гражданину республики Цюрих. При этом есть кантоны немецкоязычные, франкоязычные, италоязычные, к тому же - и дву- и трехъязычные!
Нетрудно представить, что ожидало бы Швейцарию, если бы она стала федерацией трёх национальных субъектов: скорее всего, эти национальные субъекты со временем стали бы тремя провинциями, соответственно, Германии, Франции и Италии.
Родина федерализма смогла учесть практику его совершенствования американцами и в результате создала универсальную модель федеративного государства.
Подражание федерализму.
Советский Союз: режим имитации
Порой складывается впечатление, будто Россия всегда была империей. Отчасти это верно, но лишь отчасти. Строительство империи у нас началось ещё при Иване III. И хотя присоединение земель не всегда протекало гладко, однако оно не сопровождалось разорением или подчинением новых вассалов, как это зачастую практиковалось в Европе. Причина кроется в следующем: Иван III установил принцип организации власти в империи: после завоевания очередного княжества он лично возглавлял его, делая соответствующее добавление в свой титул ("царь Казанский, царь Астраханский" и пр.) и оставляя в распоряжении князей их владения.
Другой принцип устройства русской империи был предложен в начале XVIII века Петром I. Была проведена реформа территориального устройства, в результате которой вся территория империи была разделена на губернии во главе с губернаторами и генерал-губернаторами. Причем границы губерний не совпадали с таковыми княжеств, ханств и пр. Обратим внимание - принцип управления Российской империей был абсолютно идентичен принципу управления американской федерацией: органы местной власти осуществляют свою работу параллельно с органами центральной власти, каждый - в пределах своей компетенции. А принцип территориального устройства Империи идентичен таковому территориального устройства
Швейцарского Союза: большое число губерний-кантонов, не совпадающих с границами расселения этносов (к 1917 г. насчитывалось 93 губернии1).
Свержение императора Николая II, провозглашение России республикой, гражданская война и захват власти большевиками внесли сумятицу в государственное устройство и управление. Финляндия, Польша и страны Прибалтики получили независимость. На остальной территории бывшей империи большевикам предстояло заняться государственным строительством. В начале 1918 г. III Всероссийский съезд Советов провозгласил Российскую Советскую Республику федеративной, конституция которой была принята съездом Советов в том же году. В конце 1922 г. другой съезд Советов - Всесоюзный - проголосовал за договор о создании Союза Советских Социалистических Республик, конституция которого была позже разработана и принята в 1924 г. Инициаторами и вдохновителями нового государственного строительства были лидеры большевиков во главе с В. Ульяновым (Лениным) и И. Джугашвили (Сталиным). Впоследствии их принципы государственного строительства именовались в СССР принципами ленинской национальной политики и ленинского федерализма. В чём же они заключались?
Прежде всего в декларации права наций на самоопределение, вплоть до отделения. Для реализации этого антигосударственного принципа были созданы автономные национальные республики в составе РСФСР, а также независимые суверенные государства - советские социалистические республики - на территории Украины, Белоруссии и Закавказья, которые образовали с РСФСР "Союз" - СССР. В дальнейшем количество автономий в РСФСР решением Центра постоянно увеличивалось, некоторые из них отторгались от РСФСР и становились союзными республиками. Конституция СССР признавала суверенитет республик и предоставляла им право свободного выхода из Союза.
Второй принцип, заложенный большевиками в советскую федерацию, - жёсткая централизация всего управления. Структура Всесоюзной коммунистической партии большевиков становилась главной ветвью власти, хотя и она состояла из коммунистических партий союзных республик (только в РСФСР она действовала напрямую). Был ли СССР федерацией? Ответ отрицательный. Ни по реальному положению дел, ни по формальному - в советских конституциях нет ни одного упоминания о федерации, это слово вообще отсутствует!
Таким образом, большевиками была создана советская альтернатива империи, если сказать точнее, - советская конфедерация. Она была создана не конституцией, а договором и состояла из искусственно созданных и создаваемых равноправных суверенных государств, обладающих своим суверенитетом и законодательством. Общесоюзный центр был гарантом развивающейся суверенизации национальных республик (именно Центр проводил "ленинскую политику национального строительства", в результате которой для национальных республик воспитывалась местная элита, разрабатывались алфавиты и пр.). Солженицын считает это главным "достижением" ленинской политики федеративного строительства: "Это было, надо признать, злогениальное изобретение: национально-территориальные автономии. В многонациональной стране, где нации уже веками перемешаны, самый крупный русский народ оказался раздробленным, клочками там и сям подчинённым национальным меньшинствам, по сути, лишился своей государственности. Нигде на
1 См. "Международный ежегодник. Справочник для общественных деятелей". СПб., 1913.
Земле и никогда в человеческой истории подобный государственный строй не учреждался"1. Не был учтён мировой опыт федерализма - ни на йоту.
В. Ульянов и его соратники создали рыхлую конфедерацию с жёсткой партийной дисциплиной. Большевики во главе с Лениным проявили элементарную бездарность и невежество в том, что касается теории федерализма, выразившееся в неспособности исследовать опыт зарубежных федераций или исторический опыт имперского строительства в России. А кроме того, они проявили абсолютную политическую конъюнктурность, конформизм по отношению к тем националистическим движениям, которые только начинали формироваться или, ещё даже не сформировавшись, уже провоцировались большевиками.
Эффективный федерализм.
Германия: предложение, от которого трудно отказаться
Германская федерация является одной из самых молодых федераций в Европе -она существует с 1949 г. Однако справедливости ради стоит признать, что история немецкого федеративного государственного строительства началась много раньше: "Германский федерализм был легитимирован в первую очередь исторически, а уже во вторую - конституционно-политически"2. О так называемой Священной Римской империи германской нации - конфедерации, объединяющей прорву всех немецких государств: от княжеств и курфюршеств до Австрийской империи, Д. Мэдисон говорил: "Главный принцип, на котором зиждилось это сообщество, заключался в том, что империя являлась объединением суверенных правителей, что законы адресовались суверенным правителям, и это превратило империю в недееспособный механизм, не имеющий сил управлять собственными членами, беспомощный перед опасностями, угрожающими извне, и подверженный постоянным брожением в собственном чреве"3.
Конец конфедеративному периоду германской государственности положил Бисмарк, посчитавший возможным и необходимым объединить в единой империи все ресурсы германских государств. По его твёрдому убеждению это позволило бы превратить Германию из аморфного содружества независимых германских государств в империю, угрожающую соседям уже одним своим существованием4. Примечательно, что Германская империя, в отличие от американской федерации или швейцарского союза создавалась не для защиты извне, а, наоборот, для угрозы, и немецкие государства не входили в нее, а включались насильно.
Так начался второй - бисмарковский - период германской государственности. Однако заложенная Бисмарком идеология создания Германской империи требовала продолжения насильственного имперского строительства, результатом которого стало развязывание Первой мировой войны и поражение в ней Германии. В составных частях Германии были низвергнуты монархии, а сама Германия стала демократической республикой, продолжая при этом называться "империей".
Начался третий - веймарский период германской государственности. Несмотря на использование оправдавших себя принципов американского федерализма (граждане Германии избирали прямым голосованием и руководство империи, и местные
1 А. Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. -"Федерализм". 1996. № 3. С. 100.
2 К. Зонтхаймер. Федеративная Республика Германия сегодня. М.,1996. С. 255.
3 Цит. по: "Федералист. Политические эссе Гамильтона, Мэдисона и Джея". М., 1993. С. 136.
4 Подробнее об этом см: О. Бисмарк. Мысли и воспоминания. Т. II. М., 1940.
органы власти), устроено новое образование было крайне неуклюже: 14 государств из 17 входили в Пруссию с сохранением ограниченного суверенитета.
Территориальная диспропорция вышла боком, когда пришедшие к власти в Пруссии нацисты сразу подчинили себе всю Германию (для примера - пресловутое гестапо официально было прусским учреждением). Начался четвертый, самый непродолжительный период строительства германской государственности. В гитлеровский период насилие, заложенное когда-то в фундамент немецкой государственности, было возведено в абсолют. Итогом стал абсолютный крах общества и государства. Послевоенная инициатива федеративного государственного обустройства Германии исходила "сверху" - от победителей и проводилась в западной зоне. Начался пятый - федеративный - период германской государственности.
Оккупационные власти стремились видеть в новой федерации гарантию мира для окружающих Германию стран и гарантии внутреннего спокойствия для самих немцев. Страна отходила от шока тоталитарной диктатуры, и чем быстрее удалось бы создать стабильный федеративный механизм, способный обеспечить права простых немцев, тем скорее бы наступило выздоровление общества. Принятая в 1949 году Конституция ФРГ по замыслу американских оккупационных властей преследовала несколько целей. Пресекалась традиция насилия - германское государство провозглашалось демократическим, правовым и социальным. Но главное - использовался американо-швейцарский опыт федерализма.
Во-первых, устранялся прусский территориальный "комплекс" - Западная Германия состояла теперь из 11 более или менее равновеликих земель, "нарезку" которых определили оккупационные власти. (По сей день в Германии находятся скептики, считающие, что после присоединения Восточной Германии куда эффективнее было бы иметь в федерации семь-восемь земель вместо нынешних шестнадцати).1
Во-вторых, на федеральное правительство возлагалась суверенная обязанность обеспечивать права и свободы граждан в землях федерации вплоть до прямого вмешательства: "Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на неё Основным законом, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям" (статья 37)2. Кстати, именно эта статья подтолкнула Баварию - самую строптивую землю - одобрить конституцию. Американские власти продиктовали немецкой элите правила "устойчивого федерализма", выработанные собственным политическим опытом. Европейская школа федерализма пополнилась новым "учеником". Ну а прилежность и дисциплинированность этого ученика мы все наблюдаем и по сей день - эффективность германского федерализма подтвердило время.
Игры в федерализм.
Югославия, Чехословакия - кто следующий?
Тем же путём, каким шли создатели РСФСР, пошли политические элиты Югославии и Чехословакии - они также попытались имитировать федерацию, построив её по национально-территориальному принципу, присущему, скорее, рыхлой конфедерации, чем устойчивой федерации. Однако время всё расставило по своим местам.
1 Подробнее об этом см.: И. Бусыгина. Регионы Германии. М., 1999.
2 "Grundgesets fur die Bundesrepublik Deutschland". Bonn, 1996. S. 29.
Чехословакия была образована по Версальскому договору и была - как ни странно - унитарным государством. Основателям Чехословакии во главе с президентом Масариком и их покровителям представлялось иллюзорным чёткое разделение чехословацкого народа на разные субъекты. Всё изменилось в 1938 г., когда в результате так называемого "Мюнхенского сговора" решением прежних опекунов Чехословакии из Антанты и гитлеровской Германией Чехия была отторгнута, а в Словакии установился фашистский режим. Началось формирование словацкого национализма. Именно словацкий национализм стал причиной того, что после освобождения Чехии и Словакии, позже, в 1948 г., Чехословакию уже не удалось провозгласить унитарным государством. Однако решение, которое было найдено чешскими и словацкими коммунистами трудно назвать конструктивным - Чехословакия стала единым государством со словацкой автономией (!). То есть половина страны была автономией при другой половине! Это при том что страна была разделена на 14 краев (14 в Чехии и 5 в Словакии) - вот из них и можно было сделать полноценную Федерацию по швейцарской модели, но...
Дальше больше. С 1968 г. Чехословакия объявлялась федерацией, состоящей из двух национальных субъектов - Чехии и Словакии. Логичным завершением чехословацкого государственного строительства стал последующий распад страны на суверенную Чехию и суверенную Словакию. Это был естественный результат извращения практики федерализма. Другая страна - Югославия - также была образована после Первой мировой войны и - это поразительно - была устроена с учётом швейцарского опыта! Страну, в которой смешанно проживали разные этносы грамотно разделили на девять административно-территориальных (но не национальных) единиц (бановин), границы которых умышленно не совпадали с границами проживания этносов - делая, таким образом, этнический состав каждой бановины смешанным. Результатом стало стабильное развитие страны вплоть до гитлеровской оккупации. Вместе с гитлеровцами в Югославию пришел национализм - хорватский, албанский, словенский, боснийский.
После изгнания гитлеровцев, новое коммунистическое руководство во главе с маршалом Тито учинило в стране "социалистическую федерацию", состоящую из национально-территориальных республик: Словении, Хорватии, Сербии, Боснии и Герцеговине, Македонии и Черногории. Мало того, были образованы две национальные автономии (опять - национальные!) Косовская и Воеводинская. Югославская конституция 1974 г. вообще предоставляла Косовскому краю элементы государственности: право самостоятельно регулировать свои отношения, парламенту края - самостоятельно принимать решения об изменении своей конституции (!) и давать согласие или несогласие на изменения в конституции Югославии (!!). У Косово были даже собственные Верховный и Конституционный суды.
Строго говоря, Тито превратил Югославию в шаткую конфедерацию, держащуюся едино только его волей и силой. Что было дальше, мы хорошо помним. Сначала не стало Тито, затем федеративной Югославии, затем - единой Сербии.
Невыученные уроки федерализма.
Россия: "опыт - сын ошибок трудных..."
В 1977 г. была принята Конституция СССР, ставшая триумфом советского кон-федератизма. Союзные республики определялись как суверенные государства (статья 76), суверенные права которых охранялись Союзом ССР (статья 81). Более того, им предоставлялись право свободно выходить из Союза и право самостоятельно
"вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности международных организаций" (статья 80)1.
Это было чересчур даже для конфедерации. Советское руководство, движимое историческим невежеством и политической безответственностью, прописывало антигосударственные и противофедеративные положения, уповая при этом на всесилие партии, скрепляющей единство страны.
Политическая реформа М. Горбачёва, направленная на ослабление влияния КПСС (вплоть до устранения пресловутой шестой статьи конституции о "руководящей и направляющей силе") поставила крест на единстве страны. Коммунистическое руководство республик более не нуждалось в Центральном комитете партии и могло руководить и направлять суверенитет своих республик, благо конституция предоставляла им такую возможность. Одна за другой республики Союза начали реализовывать свои конституционные права и выходить из состава СССР.
Затяжной экономический кризис на всём советском пространстве, повсеместные вспышки национализма, этнические конфликты и иностранное вмешательство напоминали в принципе условия, аналогичные американским времен кризиса конфедерации. При наличии политической воли (и опираясь на результаты референдума о сохранении СССР) вполне можно было создать подлинную федерацию, по крайней мере из большинства республик СССР. Но... Распад одной ленинской конфедерации - СССР - спровоцировал опасность распада другой её рыхлой конструкции - РСФСР. "С 1991 года - года ошеломления и растерянности умов -фикция Российской Федерации превратилась в требовательную реальность, и оттого развитие России пошло против её общегосударственных потребностей. Выросшие за десятки лет национальные коммунистические элиты получили внезапно весомую власть, в том числе и над русским большинством в своих республиках"2.
Автономные республики устранили само упоминание об автономии из своего названия и приняли декларации о государственном суверенитете. В конституциях республик стали вводиться статьи о верховенстве собственных законов (Карелия), недопущении действий властных структур, не относящихся к юрисдикции республики (Якутия), о заявлении республики в качестве субъекта международного права (Татарстан). Началась деградация российской государственности. Подписанный в 1992 г. федеративный договор между Центром и регионами (которые Татарстан и Чечня вовсе проигнорировали) де-факто оформлял Россию как договорную конфедерацию. Он был подписан между представителями центральных органов власти и органов власти в регионах. Сохранялись национально-государственные образования (бывшие автономии), причём их суверенитет подтверждался. Регионам предоставлялось право ведения внешнеэкономической деятельности (ст.3) и исключительное право распоряжения недрами (ст.3). И более того - за ними закреплялось право вообще не подписывать федеративный договор, а заключить договор напрямую с Центром (ст.8)3. Территориальная целостность страны не обозначалась.
Последующее принятие конституции в 1993 г. мало что изменило. Признавалось, что носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации (статья 3), однако он не являлся субъектом Федерации. Их (субъектов) теперь было 89 (статья 65)4 - по числу регионов.
1 См. "Конституция Союза Советских Социалистических Республик". М., 1988.
А. Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. -"Федерализм". 1996. № 3. С. 101.
3 См. "Федеральное Конституционное право России". М., 1996.
4 Там же.
В результате мы получили не конституционную федерацию, а конституционно-договорную. В России шесть (!) видов регионов (республики (государства), края, области, автономные области, автономные округа и города федерального значения), которые к тому же стали субъектами Федерации. Они очень разные по территории и количеству населения. Да и количество их (восемьдесят восемь на сегодня) противоречит всем принципам управляемости. Ко всему этому каждый регион, теперь уже в качестве субъекта, входит в состав Федерации, а не является её частью. И насколько невероятным является развитие ситуации по принципу "входит и выходит"? Ничем другим, кроме как скрытым сепаратизмом и политической конъ-юнктурностью, нельзя объяснить сохранение в структуре Федерации национальных государств. Аргумент о том, что там проживают коренные народы, стремящиеся сохранить свою самобытность, не выдерживает никакой критики. Для сохранения культурной самобытности достаточно применения принципа культурной автономии, которая не имеет никакого отношения к государственному управлению1.
История говорит нам, что, если есть национальное государственное образование и есть границы, по которым оно может отделиться, значит, рано или поздно оно воспользуется этой возможностью. Тем более, что прямого запрета на выход "субъектов" из Федерации в Конституции России нет, а если федеральные власти и опротестуют такой возможный демарш "субъекта" Федерации, то в ход пойдёт пресловутое право наций на самоопределение.
В самом начале своего президентства В. Путин признал: "В России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и её укреплении, годами об этом уже говорим. Однако надо признать: у нас ещё нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство"2.
Положительными факторами можно назвать лишь сохранение принципа прямого избрания федерального руководства всеми гражданами для прямой реализации государственной власти да федерального суда. Именно эти факторы позволили Президенту В. Путину начать проведение административной реформы с условием неизменности Конституции России. Конституционным Судом России было принято 27 июня 2000 г. постановление о приведении регионального законодательства в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством. Местные конституции были очищены от упоминаний о собственном суверенитете, гражданстве и пр. Безусловно, ревизия российского федерализма Президентом В.В. Путиным на тот момент сняла угрозу сепаратизма и привнесла ощущение стабильности. Однако проблема ущербности Федерации в России ещё далека от решения. Настоящей может быть только суверенная Федерация. Только восстанавливая положительный опыт устойчивой Российской империи и применяя европейский опыт устойчивой федеративной государственности, Россия станет реальной федерацией, надёжной защитой от сепаратизма местных руководителей. Главный враг федерализма - национализм. Предложения о назначении губернаторов или упразднении названия "президент республики" не противоречат федерализму. Но они противоречат идеи конфедератизма в самой откровенной и бескомпромиссной форме. А поэтому всегда будут вызывать критику сторонников дезинтеграции России.
1 Подробнее об этом см. А. Захаров. Очерки современного федерализма. М., 2003.
2 "Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 2000."
Но этого мы допускать не должны: "Развитие искусственной Федерации это и есть прямой путь к скорому развалу России. Пока не поздно, нам надо увидеть уже прошедшие по телу России совсем не мелкие трещины.. ."1.
Вместо заключения
Европа стала родиной федерализма, его первооткрывателем. Федерализм перебрался за океан и вернулся оттуда на родину "окрепшим". Насколько этот окрепший федерализм грамотно применялся, зависело от прилежности его учеников. Европейская школа федерализма наглядно показала всему миру, что он может дать импульс как развитию (в случае реального федерализма), так и ускорить распад государства (если речь идёт об имитации федерализма).
Мы смутно представляем, как произойдёт федерализация Бельгии, и мы не знаем, будет ли в будущем федеративной Украина, насколько федеративной (или полуфедеративной) станет Испания, сожалеем, что федеративной не стала Молдавия: но мы знаем точно - вопрос о применении федерализма для устроения национальных отношений в той или иной стране будет рассматриваться и в будущем. И уж точно от федеративной структуры не откажутся Германия, Швейцария и Россия.
И мы убеждены, что у европейской школы федерализма будут появляться новые и новые ученики.
European school of Federalism
Author. Alexandrov-Derkachenko P. The chairman of the Moscow society of history. E-mail: [email protected]
Abstract. The article analyses the genesis of federalism in the context of European and American history, and the practical relevance of federalism to modern Europe. The Swiss Confederation was the first experience of unification of diverse regions with common development goals (defense from neighbors) and the rules of conduct. At the same time, the Swiss cantons retained sovereignty and priority of its legislation. This experience was used in the creation of the United States. According to the constitution, the United States became a sovereign federation, in which the central law dominates over the states' law and the principle of territorial organization of the federation. The American experience was used in the 19 century by Switzerland, which created a multinational federation with a strong center, organized on a national and on a territorial basis. The positive experience of federalism in the 20 century was enforced in post-war Germany. At the same time, the simulation of federation in Czechoslovakia and Yugoslavia led these states to collapse. The reasons that the author considers are the national basis of the federation and too much regional power. Special attention is paid to the development of federalism in the USSR and Russia. Author classifies the Soviet Union as a communist confederacy and notes that the features of this model were taken over by Russia. The reform of federalism, conducted under president V. Putin, significantly increased degree of stability.
Key words: federalism, ethnic relations, nation-building, genesis of federalism, nationalism, sovereign federation.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope42016118129
1 А. Солженицын. Традиции Российской государственности и перспективы федерализма. -"Федерализм". 1996. № 3. С. 103.
