CC BY
18
Роль землеустройства в государственном управлении земельными ресурсами Российской Федерации: правовой аспект *
Е.А. Галиновская кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, ecology@izak.ru
Землеустройство, сохраняя основное общее назначение как инструмент государственного управления землей, своим содержанием следует целям и задачам государственной политики. Землеустройство должно отвечать и установленным особенностям правового режима земель. За время установления последних законодательных условий осуществления землеустройства произошел целый ряд социально-экономических, политических и правовых преобразований. Однако регулирование землеустройства не только не развивалось в этот период, но, наоборот, устаревало и сокращалось. Сказанное подтверждает необходимость совершенствования положений о землеустройстве в современных условиях.
Наиболее существенным основанием развития инструмента государственного управления является наличие четко определенной цели его введения. Логично предположить, что конкретизация целей землеустройства достигается через определение основных закрепленных законом землеустроительных мероприятий.
В силу приведенных в ЗК РФ и в Законе о землеустройстве положений можно сделать вывод о том, что землеустройство представляет собой довольно обширный перечень видов деятельности.
Согласно статье 68 ЗК РФ землеустройство включает мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организа-
ции рационального использования земель и их охране, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Однако приходится признать, что в отсутствие детального регулирования и четкого определения назначения землеустроительных действий тому, кто не является специалистом, не так просто уяснить их специфику. Чем, в частности, предусмотренное Законом о землеустройстве изучение состояния земель отличается от мониторинга земель, представляющего собой самостоятельный вид деятельности (статья 67 ЗК РФ). Каковы отличия порядка установления на местности границ объектов землеустройства от процедуры установления границ земельных участков в порядке кадастровых работ? В чем конкретно должны заключаться планирование и организация рационального использования земель в составе мероприятий по землеустройству?
Возникающие вопросы могут лечь в основу сомнений в целесообразности сохранения института землеустройства, если
Окончание. Начало см. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2023. № 10.
*
фактически те же мероприятия выполняются в рамках иных видов деятельности.
Соотношение и возможное пересечение разных видов работ, проводимых для обеспечения рационального использования и охраны земель, может быть выявлено в сравнительном исследовании. При этом сравнению подлежат цели проведения мероприятий и механизмы их реализации.
С правовой точки зрения целесообразно уяснить, имеется ли пробел в правовом регулировании обеспечения рационального использования и охраны земель, зонирования и планирования использования земель в условиях многолетнего «застоя» в регулировании землеустройства. И если такой пробел имеется, то насколько он велик и что требуется для его ликвидации. Второй вопрос, на который имеет смысл найти ответ: не распределены ли в настоящее время функции землеустройства между иными институтами и инструментами управления использованием и охраной земель в Российской Федерации? Если ответ окажется положительным, то может быть поставлен вопрос о выборе дальнейшего пути развития регулирования - восстановление единого института землеустройства или совершенствование действующих институтов обеспечения рационального использования и охраны земель.
Следует отметить, что цели и содержание отдельных мероприятий определены в Законе о землеустройстве более конкретно, чем цель землеустройства вообще. Кроме того, все землеустроительные мероприятия можно сгруппировать по признаку их основного назначения. Так, можно выделить мероприятия, направленные на изучение состояния земель, получение достоверной информации о земельных ресурсах. К таким мероприятиям относятся:
• почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания;
• оценка качества земель;
• инвентаризация земель.
Ряд землеустроительных мероприятий обеспечивают деятельность в области охра-
ны земель. Важным представляется то, что в состав землеустроительных мероприятий ЗК РФ и Законом о землеустройстве включены виды деятельности, направленные на планирование использования земель, упорядочение землепользования.
Рассмотрим отдельные установленные Законом о землеустройстве мероприятия исходя из предлагаемой классификации.
Почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания осуществляются в целях получения информации о состоянии земель, в том числе почвы, а также в целях выявления земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям (статья 11 Закона о землеустройстве).
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве, в том числе в органическом сельском хозяйстве. А оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных наро-до в Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, проводится в целях установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ресурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни таких народов (статья 12 Закона о землеустройстве).
Инвентаризация земель должна проводиться для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель (статья 13 Закона о землеустройстве).
Таким образом, основная цель перечисленных действий - получение и сбор информации о состоянии прежде всего тех земель Российской Федерации, которые являются объектом хозяйственного
использования людей. Причем в ходе этих землеустроительных мероприятий предполагается изучение таких качественных и количественных характеристик, как:
1) природный потенциал земли как основного средства производства;
2) пригодность (непригодность) земель для хозяйственного использования ввиду негативного воздействия на них природного и антропогенного характера;
3) случаи использования земель с нарушением требований в области земельного законодательства и (или) нерационального использования либо неиспользования земель.
Закрепленные законом цели и задачи сбора информации о землях в рамках землеустройства отличают эти виды деятельности от задач мониторинга земель (статья 67 ЗК РФ), которые заключаются в своевременном выявлении изменений состояния земель, оценке и прогнозировании этих изменений, выработке предложений о предотвращении негативного воздействия на земли и об устранении последствий такого воздействия 1.
Поскольку нормативно установлено, что мониторинг земель является частью экологического мониторинга 2, сбор информации в целях выяснения характеристик земли, делающих ее пригодной для хозяйственного использования, с целями экологического мониторинга не вполне согласуется. Между тем данные мониторинга земель могут лечь в основу сбора информации в рамках землеустройства о земле как средстве производства. Это не противоречит общим положениям о мониторинге земель и позволяет предотвратить дублирование различных видов деятельности. Надо отметить, что
возможно и встречное предоставление информации, полученной при осуществлении землеустройства при проведении мероприятий по мониторингу земель. Из представленных целей мониторинга земель следует, что целью мероприятий, проводимых в рамках этого института управления земельными ресурсами, является обеспечение восстановления и поддержания надлежащего с точки зрения охраны окружающей среды состояния земель. Следует отметить, что при таком подходе учитывается хозяйственное использование земель, но оно рассматривается в качестве фактора негативного антропогенного воздействия на землю как объект природы. В свою очередь, изучение качественных свойств земли в рамках землеустройства направлено на оценку пригодности земельных ресурсов для той или иной хозяйственной деятельности. Причем данные о природном потенциале земель важны не только для сельскохозяйственного производства, но и для лесного, водного хозяйства, строительства, прокладки и эксплуатации линейных объектов и т. д.
Не пересекается с деятельностью по инвентаризации земель и деятельность в области государственного кадастрового учета 3. Сбор информации о земельных участках в рамках ведения кадастра недвижимости ограничен сведениями о них как о недвижимости - индивидуально определенной вещи.
Ближе к деятельности по инвентаризации земель - ведение государственного реестра земель. Цель реализации идеи ведения такого реестра легла в основу введения государственного реестра земель сельскохозяйственного назначения с включением в Федеральный закон «О государственном
Порядок осуществления мониторинга земель установлен приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 22 июля 2021 года № П/0315 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения», а также приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года № 664 «Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения».
Об охране окружающей среды»
ста-
См. статью 63 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ тью 67 ЗК РФ.
См., например, статью 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
2
3
регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» соответствующих дополнений 4. Значение указанного реестра заключатся в аккумулировании в информационном ресурсе сведений о природном, экономическом, экологическим, рекреационном и ином потенциале, что важно для социально-экономического развития общества в целом. При этом инвентаризация земель оказывается значимым мероприятием для пополнения сведений, которые должны содержаться в таком реестре.
В целом, регулярное проведение землеустроительных исследований земель как на определенных территориях, так и во всей стране может стать весомым основанием для формирования наглядной картины потенциала земельных ресурсов, необходимых для развития отраслей экономики или территориального развития регионов и государства. На реализацию землеустроительных работ в целях обеспечения охраны земель направлены нормы Закона о землеустройстве, касающиеся проведения обязательных землеустроительных мероприятий (статья 3 Закона о землеустройстве).
С формальной точки зрения охрана земель представляет собой особый институт земельного права. Согласно статье 12 ЗК РФ целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель. Мероприятия по охране земель представляют собой особый вид деятельности (статья 13 ЗК РФ). Такие мероприятия проводятся в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения
плодородия земель сельскохозяйственного назначения», Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Землеустроительные мероприятия является в данном случае инструментом реализации этих мероприятий. В ряде норм Закона о землеустройстве также упоминается о том, что мероприятия в этой сфере проводятся в целях охраны земель. Поскольку Закон о землеустройстве является актом земельного законодательства, его нормы, а также положения ЗК РФ направлены на урегулирование проведения землеустроительных работ в целях охраны земель в том смысле, который придает этому институту ЗК РФ.
Законом о землеустройстве в действующей редакции предусмотрено, что цели охраны земель преимущественно лежат в основе проведения землеустройства в обязательном порядке. Так, статьей 3 этого закона предусмотрено, что обязательное землеустройство должно быть проведено в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Кроме того, планирование охраны земель наряду с планированием рационального землепользования является одним из основных мероприятий в области землеустройства (статья 14 Закона о землеустройстве).
4 Статья 15.1 Федерального закона от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, землеустроительные мероприятия являются механизмом обеспечения охраны земель.
В силу ЗК РФ и Закона о землеустройстве землеустроительные мероприятия, разумеется, не ограничиваются сбором информации о земле и обеспечением мероприятий по их охране. Законодательством предусматривается, что информация, собранная и систематизированная в ходе землеустроительных мероприятий, должна быть в основе разработки и принятия решений в области планирования рационального землепользования, а также реализации принятых планов.
Такой вид землеустроительных мероприятий, как описание местоположения и установление на местности границ объектов землеустройства, исторически является одним из основных (статья 15 Закона о землеустройстве). Вместе с тем установление границ объектов землеустройства в разные периоды истории, как правило, обеспечивало достижение основных целей землеустройства. Без учета этого обстоятельства дискуссии по поводу того, что следует считать объектом землеустройства и в каких случаях их границы должны устанавливаться в порядке землеустроительных, а не кадастровых работ, по моему мнению, не будут иметь должных оснований. Тем не менее наличие законодательно закрепленных двух механизмов установления границ объектов земельных отношений является основанием для их сравнения. Представляется, что решение законодателя об исключении из землеустроительных работ деятельности по установлению границ объектов земельных отношений не в полной мере соответствует сущности землеустройства и природе таких объектов. Так, межевые работы (установление границ земельных участков, территорий, зон) исторически относились к землеустроительным работам. Для этого выработаны соответствующие технологии
и приемы, которые не зависят от того, признан земельный участок объектом недвижимости или нет. С правовой точки зрения установлены ли границы земельных участков с использованием процедур землеустройства или кадастровых работ, существенной роли не играет - в любом случае участок в конечном счете будет считаться образованным и имеющим обозначенные границы, если они установлены в порядке, предусмотренном законом на момент образования участка. Стоит отметить, что такой вид деятельности, как судебная землеустроительная экспертиза, фактически проводится и в отношении земельных участков 5, и такая функция землеустройства, как установление границ объектов землеустройства, в законодательстве сохранена.
Но для определения различий между кадастровыми и землеустроительными процедурами установления границ объектов земельных отношений, по моему мнению, важнее является законодательно закрепленная цель кадастровых работ. Согласно Федеральному закону от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности» таковой являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведения о таком недвижимом имуществе, и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях.
В настоящее время в силу Закона о землеустройстве и Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года № 267 (далее - Порядок), в рамках мероприятий землеустройства устанавливаются грани-
5 См. Перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2021 года № 3214-р.
цы в отношении объектов, не являющихся объектами недвижимости. Вместе с тем установление границ осуществляется также, как и при проведении кадастровых работ в целях внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости или уточнения сведений о них. Причем местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Таким образом, между землеустроительными и кадастровыми работами по установлению границ объектов земельных отношений имеются, скорее, нормативные, чем фактические различия.
Среди землеустроительных мероприятий наиболее важным и одновременно наименее урегулированным и развитым является планирование и организация рационального использования земель и их охраны.
Согласно статье 14 Закона о землеустройстве планирование и организация рационального использования земель и их охраны как землеустроительное мероприятие проводится в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Планирование использования земель лежит в основе и внутрихозяйственного землеустройства, которое проводится в пределах отдельных землевладений в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (статья 18 Закона о землеустройстве).
Анализ рассмотренного блока землеустроительных мероприятий показал, что они играют ключевую роль во всем процессе землеустройства. Именно в результате планирования и организации рационального использования земель и предполагается достижение основной цели - переход от неэффективного использования земель к рациональному и эффективному.
Землеустройство, несмотря на произошедшие в последние девятилетия изменения, остается включенным в общую систему управления земельными ресурсами институтом обеспечения комплексного социально-экономического освоения земельных пространств в Российской Федерации. Это следует и из данного в статье 14 Закона о землеустройстве определения основных направлений рационального использования земель - совершенствование распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшение организации территорий. Надо отметить, что Верховный Суд Российской Федерации при разрешении спора с опорой на статью 14 Закона о землеустройстве также исходил из указанного подхода к определению категории «рациональное использование земель» 6.
Закрепленный законодательно подход к определению понятия «рациональное использование земель» разделяется и на док-тринальном уровне.
Так, С.Н. Волковым рациональное использование земли определено как использование, отвечающее совокупным интересам общества, собственников и пользователей земли, обеспечивающее наиболее целесообразное и экономически выгодное использование полезных свойств земли в процессе производства, оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрана и воспроизводство земельных
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2005 года № 19-Г05-4.
ресурсов 7. Рациональное использование земель также рассматривается как обеспечение всеми землепользователями в процессе производства максимального эффекта в осуществлении целей использования земель с учетом их охраны и оптимального взаимодействия с природными факторами 8.
Приведенный ранее подход к определению рационального использования земель отражает цели установления основных земельно-правовых институтов и механизмов, включая землеустройство, деление земель на категории, регулирование перераспределения земель в том числе в процессе рыночного оборота и т. д. Между тем такое широкое назначение землеустройства не согласуется с перечнем и содержанием землеустроительных мероприятий в современной трактовке Закона о землеустройстве. За последнее время из закона исключены именно те виды деятельности и работ, которые были предназначены для организации территорий, перераспределения земель, образования объектов землеустройства. Так, рассматриваемый вид мероприятий в области планирования и организации рационального использования и охраны земель обеспечивается лишь двумя видами землеустроительных работ, предусмотренных Законом о землеустройстве в действующей редакции:
1) разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
2) природно-сельскохозяйственное районирование земель (абзацы 3, 4 статьи 14 Закона о землеустройстве).
Причем и эти мероприятия проводятся в отношении не всех земель - планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соот-
ветствии не с землеустроительной, а градостроительной документацией (абзац 7 статьи 14 Закона о землеустройстве).
Причиной утраты назначения и значительной части содержания мероприятий по планированию рационального использования и охраны земель не в последней степени оказалась отмена норм Закона о землеустройстве, направленных на освоение и организацию территорий (территориальное землеустройство, образование, упорядочение и межевание объектов землеустройства) 9. Мероприятия в области планирования и организации рационального использования земель актуальны при принятии конкретных решений по освоению и упорядочению земельных территорий. Без этого указанный вид деятельности имеет по большей части информационное и рекомендательное значение. Более того, неопределенность норм, устанавливающих назначение и содержание землеустроительных мероприятий в области организации территорий, порождает неопределенность в понимании роли всего института землеустройства в том числе на доктри-нальном уровне. В частности, по результатам анализа положений действующей редакции Закона о землеустройстве было высказано мнение о преимущественно природоохранной роли всего этого института 10. Разумеется, в современных условиях природоохранная составляющая должна занимать важное место в землеустройстве. Однако основным его назначением остается обеспечение устойчивого социально-экономического освоения земельных пространств в государстве.
Вместе с тем рассматриваемое назначение землеустройства подвергается сомнению, что в известной мере и стало причиной исключения из его состава наиболее
7 Волков С.Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. М., 2001. Т. 1. С. 11-12.
8 Подробнее см. Дубовик О.Л., Редникова Т.В., Сосновский В.В., Чолтян Л.Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (постатейный) / под ред. О.Л. Дубовик. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9 Эти виды землеустроительных мероприятий, предусмотренные статьями 15-17 Закона о землеустройстве, были исключены Федеральным законом от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ.
10 См. Дубовик О.Л., Редникова Т.В., Сосновский В.В., Чолтян Л.Н. Указ. соч.
значимых видов деятельности в области планирования использования земель. С принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) стало распространяться мнение, что планирование использования земель может быть осуществлено в рамках инструментов территориального планирования и градостроительного зонирования. Не имеются ввиду механизмы землеустройства и в процессе государственного регулирования социально-экономическим развития. Так, например, согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» пространственное и отраслевое развитие в государстве также предполагается осуществлять на основании документов территориального планирования. Землеустройство как инструмент стратегического планирования в этом законе не упоминается.
Кроме того, законодательно введены важные инструменты освоения территорий, вообще не предполагающие планирование землепользования 11.
Безусловно, с даты принятия ГрК РФ механизмы территориального планирования и градостроительного зонирования получили существенное развитие, и в настоящее время они играют важную роль в процессах пространственного и отраслевого развития в государстве. Между тем нельзя утверждать, что они вполне универсальны.
Следует обратить внимание на несколько положений.
В самом общем смысле под социально-экономическим развитием территории (региона) понимается повышение благосостояния населения, повышение уровня жизни, увеличение объема и качества социальных благ, предоставляемых гражданам. Управление социально-экономическим развитием со стороны публичной
власти предусматривает составление программ, планов, стратегий, предусматривающих направления развития с учетом и на основе имеющегося у региона или территории потенциала. Земельно-ресурсный потенциал в этом случае имеет решающее значение. При этом землеустройство может являться инструментом, который позволяет не только собрать и систематизировать достоверную информацию и состоянии земель в границах территории или региона, но и спланировать их рациональное использование в согласовании с разработкой стратегических документов. Освоение территории осуществляется с учетом и на основе информации о качественных и количественных характеристиках земель, что важно для размещения всех отраслей экономики, жилищного строительства, развития транспортной инфраструктуры.
В настоящее время планирование организации территорий осуществляется на основании комплекса организационных инструментов, входящих в состав градостроительной деятельности. К ним относятся в том числе территориальное планирование и градостроительное зонирование. Согласно статье 1 ГрК РФ территориальное планирование заключается в планировании развития территорий в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. В свою очередь, градостроительное зонирование определено ГрК РФ как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Несмотря на достаточно общее определение назначения градостроительных инструментов, при осуществлении территориального плани-
11 См. Федеральный закон от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
рования и градостроительного зонирования земная поверхность рассматривается прежде всего как пространственный базис, необходимый для размещения объектов капитального строительства и иных объектов, необходимых для осуществления хозяйственной или иной деятельности, развития городов и иных населенных пунктов. В связи с этим неслучайно основным объектом градостроительного регулирования является территория, установление функционального назначения которой и является одной из основных задач градостроительной деятельности.
Исходя из содержания статей ГрК РФ и практики их реализации, информация о качественных (природных) характеристиках земель при осуществлении территориального планирования имеет вспомогательное значение. Во-первых, согласно главе 3 ГрК РФ документы территориального планирования разрабатываются прежде всего на основе документов стратегического планирования. Во-вторых, основным инструментом исследования качественных характеристик земель в совокупности с иными природными условиями в целях подготовки градостроительных документов ГрК РФ называет инженерные изыскания. В соответствии со статьей 1 ГрК РФ под инженерными изысканиями понимается изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования. Безусловно, в перечень инженерных изысканий 12 включен ряд работ, направленных на изучение естественных свойств земель (инженерно-геофизические исследования, инженерно-геокриологические исследова-
ния и т. д.). Однако работы в рамках инженерных изысканий имеют комплексный, целевой характер и направлены прежде всего на изучение всех значимых природных и антропогенных факторов, влияющих на строительство. Рациональность использования земель при инженерных изысканиях имеется ввиду, но не рассматривается как основная задача.
Кроме того, деятельность по градостроительному зонированию не распространяется на значительные площади земель, именно естественные, природные качества которых являются наиболее значимыми для социально-экономического развития. Так, в силу статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты (базовые документы градостроительного зонирования) не разрабатываются в отношении земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, исходя из законодательного регулирования по цели осуществления, перечню основных видов работ и подготавливаемых документов инструменты градостроительной деятельности не могут в полной мере заменить мероприятия в рамках землеустройства.
Помимо современного нормативного правового регулирования освоения земельных пространств, имеется и общетеоретическое обоснование нетождественности градостроительной деятельности и землеустройства.
Известно, что земля благодаря своему природному потенциалу выполняет в общественных отношениях такие функции, как природный ресурс и средство производства, пространственный базис осуществле-
См. приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 года № 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства».
ния хозяйственной и иной деятельности, природный объект и объект недвижимости. Это положение лежит в основе определения предмета и объекта регулирования земельных отношений. В процессе градостроительной деятельности земля интересует участников таких отношений прежде всего как пространственный базис застройки. Это - объективная реальность, которую практически невозможно преодолеть волевым, нормативным распространением инструментов градостроительства на все способы использования земель обществом. Неслучайно это прямо следует из содержания норм статьи 1 и других статей ГрК РФ. Для градостроительства аграрные, природоресурсные, природоохранные цели использования земель всегда будут вторичными. При этом землеустройство рассматривается как инструмент организации земельных пространств с учетом всех указанных основных функций земли в общественных отношениях, в том числе ввиду сказанного.
Таким образом, в настоящее время государственное управление земельными ресурсами (земельным фондом) не снабжено законодательно закрепленными универсальными инструментами организации использования земельных территорий с учетом природного потенциала земель и целого ряда функций, которые выполняет земля в общественных отношениях. Это затрудняет достижение целей обеспечения земельными ресурсами для социально-экономического развития России. Указанная проблема важна, поскольку в земельном законодательстве постоянно увеличивается объем норм, устанавливающих особенности предоставления и использования земельных участков в приоритетных целях, в том числе на льготных условиях. При этом земельный фонд в государстве ограничен, а природный потенциал земель неоднороден. Статистические данные до сих пор показывают отрицательную динамику
сокращения плодородных земель, земель, занятых лесами. Освоение межселенных пространств нередко осуществляется спонтанно, что придает развитию сельских территорий хаотичный характер.
Нельзя утверждать, что последовательно реализуемые мероприятия землеустройства сразу решат перечисленные и иные проблемы. Между тем именно землеустройство включает механизмы и инструменты, предназначенные для их решения.
Есть и сформулированный запрос на модернизацию инструментов землеустройства в современных условиях. В целом, они уже обозначены в приведенной ранее преамбуле Закона о землеустройстве, а именно обеспечение рационального использования земель, сохранения их природного потенциала как основного средства производства, охрана окружающей среды. Вместе с тем землеустройство исторически, помимо обеспечения решения текущих вопросов организации землепользования, постоянно было направлено на решение наиболее актуальных проблем, возникающих на каждом конкретном этапе развития государства и общества.
Поиск подходов к рациональному использованию земель в современных социально-экономических условиях всегда был актуальным и для науки, и для органов государственной власти. Так, в апреле 2023 года в Российской академии наук состоялось заседание Межведомственного координационного совета Российской академии наук по исследованиям в области агропромышленного производства и комплексного развития сельских территорий. В обсуждении приняли участие представители федеральных органов государственной власти. На заседании были обсуждены развитие земельного потенциала России, меры по его рациональному использованию и охране и другие вопросы 13.
Поиску места землеустройства в системе мер обеспечения социально-экономиче-
Ш^: https://www.ras. ru/news/shownews.aspx?id=ea5ed0e6-a9b7-4bcf-b7f4-b2458cd7e5d3#content
ского развития посвящен и ряд современных научных публикаций 14.
Существенным стимулом для выработки актуальных подходов к организации землеустройства является разработка новой редакции профильного федерального закона. В настоящее время в Правительстве Российской Федерации ведется работа над проектом федерального закона «О землеустройстве», которым предполагается заменить действующую редакцию этого нормативного акта 15.
Анализ содержания, назначения и современного состояния землеустройства позволяет обозначить следующие задачи, решение которых может быть возложено на этот инструмент:
• исследование качественных характеристик природного потенциала земель в Российской Федерации в целях рационального их использования, восстановления института земельной ренты;
• инвентаризация земель с учетом их потенциала и функций в общественных отношениях;
• установление границ земель, зон и территорий, являющихся основанием установления особых правовых условий использования земель и земельных участков;
• упорядочение землепользования, перераспределение земельных участков
в целях их рационального использования;
• организация и упорядочение антропогенных и природных ландшафтов;
• обеспечение мероприятий в области повышения плодородия почв и охраны земель;
• обеспечение мероприятий в области охраны окружающей среды.
Следует отметить, что в отличие от современного состояния регулирования землеустройства этот институт должен рассматриваться не как простая совокупность мероприятий и работ, обеспечивающих перечисленные и иные направления рационального использования земель, а как единый инструмент обеспечения государственного управления земельным фондом, понимаемым как все земельные ресурсы, необходимые для социально-экономического развития общества.
Наиболее важен комплексный подход к институту землеустройства при разрешении проблем устойчивого развития сельских территории. В настоящее время эта задача по многим причинам является одной из наиболее существенных в ряду задач территориального развития государства. Это связано не только со спецификой сельской местности. Развитие сельских территорий наиболее явно воплощает единство разрешения экономических, социальных и природоохранных проблем, когда разви-
14 Смотри, например:
Землеустроительное обеспечение вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения (сборник материалов) / Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию. М.: Издание Совета Федерации, 2022;
Правовые проблемы устойчивого пространственного развития государств - участников СНГ: монография / отв. ред. Е.А. Галиновская, М.В. Пономарев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2022. 456 с.;
Хлыстун В.Н. Основные направления развития системы управления земельными ресурсами АПК / В сборнике: Продовольственная безопасность: проблемы и пути решения. Сборник статей по материалам XVI Международной научно-практической конференции. Краснодар, 2021. С. 309-313;
Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Фомин А.А. К 30-летию начала в России современной аграрной реформы // Международный сельскохозяйственный журнал. 2021. № 6 (384). С. 4-9;
Липски С.А. Векторы дальнейшего развития землеустроительной и кадастровой деятельности в свете очередных решений федерального законодателя / В сборнике: Актуальные проблемы землеустройства и кадастров на современном этапе. Пенза, 2023. С. 61-64;
Липски С.А. Разные варианты новой редакции федерального закона «О землеустройстве» соответствуют различным векторам дальнейшего развития этого института земельного права / В сборнике: Государство и право России в современном мире. Сборник докладов XII Московской юридической недели. В 5-ти частях. М., 2023. С. 184-189.
15 Ши https://base.garant.ru/56919425/
тие сельскохозяйственного и иного производства, транспорта и населенных пунктов должно осуществляться в гармоничном сочетании с сохранением природных и антропогенных ландшафтов, охраной биоразнообразия, лесной растительности, горных ландшафтов, развития системы особо охраняемых природных территорий. Как показывает опыт различных государств, эти вопросы не могут быть обеспечены инструментами градостроительного планирования и зонирования, равно как и не могут быть изолированы друг от друга. Универсальность планирования зонирования территорий может быть обеспечена, по моему мнению, в рамках института землеустройства.
Как предмет направленного государственного воздействия понятие «устойчивое развитие сельских территорий» впервые было отражено в Федеральном законе от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства». В части 2 статьи 1 указанного закона закреплено, что им установлены правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий (далее - устойчивое развитие сельских территорий). А устойчивое развитие сельских территорий - обеспечение устойчивого развития сельских территорий, занятости сельского населения, повышения уровня его жизни, в том числе оплаты труда работников, занятых в сельском хозяйстве, - в силу статьи 5 закона является одной из целей государственной аграрной политики.
В развитие Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», указов Президента Российской Федерации приняты не-
сколько политико-правовых актов, среди которых особое место в настоящее время занимают:
• Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21 января 2020 года № 20;
• Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года № 151-р;
• Государственная программа Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2019 года № 696.
Помимо этого:
• постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2016 года № 524 образована Правительственная комиссии по вопросам агропромышленного комплекса и устойчивого развития сельских территорий;
• постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 317 утверждена Государственная программа Российской Федерации «Развитие культуры», устойчивое развитие сельских территорий в которой названо как одно из направлений.
Особо место развитие сельских территорий заняло и в комплексном акте, направленном на стратегическое планирование пространственного развития в государстве - в Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р.
В то же время, несмотря на важность принятых мер, отраженных в приведенных нормативных правовых и стратегических актах, цель устойчивого развития сельских территорий все же не имела в них са-
мостоятельного значения и следовала за решением задач обеспечения продовольственной безопасности или развития сельскохозяйственной экономической отрасли. Можно сказать, что как самостоятельная цель государственного управления она нашла более последовательное отражение в утвержденной в развитие Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (см. распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 201 5 года № 151-р). Этим актом в том числе закреплено, что сельские территории Российской Федерации сами по себе являются важнейшим ресурсом страны, значение которого стремительно растет в условиях углубляющейся глобализации при одновременном усилении значения природных и территориальных ресурсов в развитии страны. При этом Стратегия устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года (далее - Стратегия) направлена на создание условий для обеспечения стабильного повышения качества и уровня жизни сельского населения на основе преимуществ сельского образа жизни, что позволит сохранить социальный и экономический потенциал сельских территорий и обеспечит выполнение ими общенациональных функций - производственной, демографической, трудоресурсной, пространственно-коммуникационной, сохранение историко-культурных основ идентичности народов страны, поддержание социального контроля и освоенности сельских территорий. То есть целью Стратегии является именно комплексное разрешение проблем социально-экономического развития аграрных местностей, обеспечивающих комплексное (пространственное и отраслевое) социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Поставленные задачи не могут быть реализованы без пространственной организации сельской местности, учитывающей
социальные, природоресурсные, природоохранные, экономические особенности и назначение этих территорий. Институт землеустройства при включении в него полноценных инструментов агроэкономического планирования использования земель может быть использован для решения этих задач, однако потребуется определенная концептуальная модернизация этого института.
Важное значение при совершенствовании законодательного регулирования землеустройства следует уделить вопросу, касающемуся объекта землеустройства. Полагаю, что к объектам землеустройства должны быть отнесены:
• земли, земельные участки всех категорий;
• нарушенные земли, земли, подверженные водной и ветровой эрозии, сходу селей, подтоплению, заболачиванию, засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим антропогенным негативным воздействиям, независимо от их целевого назначения и разрешенного использования.
Земли, земельные участки, территории, в отношении которых утверждены документы территориального планирования и градостроительного зонирования, в соответствии с градостроительным законодательством могут быть признаны объектами землеустройства при проведении мероприятий по охране земель, при осуществлении внутрихозяйственного землеустройства, в случае изменения целевого назначения и разрешенного использования земель и перевода их в земли сельскохозяйственного назначения, земли водного фонда, земли запаса, земли иной категории и разрешенного использования, в отношении которых проводятся мероприятия по землеустройству.
Особое внимание и далее надлежит уделять перечню и содержанию мероприятий по землеустройству. Однако существенное
значение для понимания сущности мер по землеустройству имеют представления о роли методов стратегического планирования в области управления земельным фондом государства, поэтому законодательное регулирование отношений по землеустройству должно исходить из принципов планирования использования и охраны земель.
Основные документы землеустройства следует рассматривать в качестве документов стратегического планирования, разрабатываемых на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу и тесно связанных со всеми основными стратегическими документами пространственного и отраслевого развития. Тем самым и документы стратегического планирования получат основу для спланированного использования одного из основных ресурсов развития - земли.
Таким образом, развернутый и последовательный механизм землеустройства является недостающим звеном в инструментах упорядочения использования земель и спланированного их освоения в целях сбалансированного социально-экономического развития как отдельных территорий и регионов, так и Российской Федерации в целом. Существенное значение для понимания сущности мер землеустройства имеют представления о роли методов стратегического планирования в области управления земельным фондом, поэтому законодательное регулирование отношений по землеустройству должно исходить из принципов планирования использования и охраны земель в государстве.
Так, планирование охраны и использования земель следует понимать как определение на долгосрочную, среднесрочную, краткосрочную перспективу основных мер, направленных на выявление, предупреждение и ликвидацию последствий негативного природного или антропогенного воздействия на земли (опустынивание, заболачивание, иссушение, подтопление, засоление, загрязнение, деградация, уничтожение плодородного слоя).
Документы стратегического планирования в области охраны и рационального использования земель являются основанием для проведения землеустроительных мероприятий, в том числе для разработки и приятия планов землеустройства.
Развернутый, последовательно урегулированный механизм землеустройства должен занять свое место в системе инструментов государственного управления земельными резусами, упорядочения использования земель и спланированного их освоения в целях сбалансированного социально-экономического развития как отдельных территорий и регионов, так и Российской Федерации в целом.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 22 июля 2021 года № П/0315. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24 декабря 2015 года № 664. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об охране окружающей среды : Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
6. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельско-
хозяйственного назначения : Федеральный закон от 16 июля 1998 года № 101-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О Перечне видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями : распоряжение Правительства Российской Федерации от 1 6 ноября 2021 года № 3214-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О кадастровой деятельности : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Об утверждении Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 3 июня 2011 года № 267. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 марта 2005 года № 19-Г05-4. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
11. Волков С. Н. Землеустройство. Теоретические основы землеустройства. М., 2001. Т. 1. 494 с.
12. Дубовик О. Л., Редникова Т. В., Со-сновский В. В., Чолтян Л. Н. Комментарий к Федеральному закону от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве» (постатейный) / под ред. О. Л. Дубовик. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципаль-
ной собственности и расположенных в Арктической зоне Российской Федерации и на других территориях Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 1 мая 2016 года № 119-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. О стратегическом планировании в Российской Федерации : Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
16. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства : приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 30 декабря 2009 года № 624. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. В РАН обсудили земельный потенциал России. URL: https://www.ras.ru/news/ shownews.aspx?id=ea5ed0e6-a9b7-4bcf-b7 f4-b2458cd7e5d3#content
19. Проект федерального закона «О землеустройстве». URL: https://base.garant.ru/56 919425/
20. О развитии сельского хозяйства : Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. Об утверждении Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года : распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2015 года № 151-р. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
