CC BY
32
Роль землеустройства в государственном управлении земельными ресурсами Российской Федерации: правовой аспект
Е.А. Галиновская кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (г. Москва)
Елена Анатольевна Галиновская, ecology@izak.ru
Земельные ресурсы имеют огромное значение для социально-экономического развития и укрепления государственности. В общественных отношениях земля выполняет целый ряд функций, которые не могут быть возложены ни на какой другой материальный объект. Это и территория государства, и пространство жизни и деятельности людей, и природный ресурс, и природный объект, и объект экономического оборота. Этим обусловлена необходимость системного, комплексного управления земельными ресурсами со стороны публичной власти и такого же системного правового регулирования. В условиях глобальных кризисов и обострения проблем, напрямую влияющих на государственную безопасность, роль земли в обеспечении территориальной целостности, продовольственной безопасности, единства экономического пространства приобретает особое значение.
Российская Федерация - самое значительное по площади и объемам используемых земельных ресурсов государство в мире 1. Вместе с тем обширность территорий сама по себе не является благоприятным фактором социально-экономического развития, поэтому земельные ресурсы как объект общественных отношений в более развернутом определении рассма-
триваются как части суши в совокупности с климатическими, ландшафтными условиями, плодородием и иными естественными свойствами, делающими их пригодными для использования человеческим обществом в хозяйственных или иных целях. При этом одной из существенных проблем, требующих постоянного внимания со стороны государства, является обеспечение рационального использования земель в целях сохранения их естественных свойств для настоящих и будущих поколений, создания условий доступности использования земельных ресурсов для реализации значимых направлений социально-экономического развития. Для достижения указанных целей на государственном уровне должны быть созданы все институциональные (в том числе управленческие и правовые) условия, обеспечивающие стабильное социально-экономическое развитие общества, защиту суверенитета государства, решение задач национальной безопасности. Земельному законодательству отведено в этом особое место.
Между тем институты обеспечения рационального использования земель и их охраны не получили должного развития в современных условиях. Так, не в полной мере определены функции государства в управлении земельными ресурсами, до
Земельно-ресурсный потенциал Российской Федерации - это все земли, находящиеся в границах государства. Общая площадь земель страны составляет 1 723 399,1 тысячи гектаров (см. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2022 году. иЯ1_: ИКрв:// rosreestr.gov.ru/upload/Doc/16-upr/doc_nation_report_2022.pdf (с. 8).
настоящего времени не занял надлежащее место в организации земельного пространства институт землеустройства, концептуально до конца не выверено регулирование отношений в области охраны земель. При том что землеустройство является одним из признанных во всем мире институтов организации использования земель, в нашей стране он не только не получил должного развития, но и утратил ключевую часть своего содержания и значения.
Основным нормативным правовым актом, регулирующим в России общественные отношения, связанные с проведением землеустройства, является Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве). Однако за последние десятилетия он претерпел целый ряд изменений, в связи с которыми был фактически утрачен предмет регулирования, потеряли определенность объекты, цели и мероприятия в области землеустройства. Это можно считать одним из явных показателей того, что значение института землеустройства в управлении земельными ресурсами значительно и неоправданно снизилось.
Следует признать, что сложившееся в отношении регулирования землеустройства положение не остается без внимания ни на доктринальном уровне, ни на уровне
органов государственной власти России; оно обоснованно рассматривается специалистами как существенный пробел в сфере государственного управления земельными ресурсам 2. Ведется активное обсуждение перспектив развития института землеустройства.
Земельное право рассматривает землеустроительную деятельность как особый круг отношений - важный элемент управления земельными ресурсами и обеспечения рационального использования земель.
Принято считать, что землеустроительная деятельность берет начало со времен формирования российского государства и непосредственно связана с этим процессом. Несколько столетий межевание и защита границ, перераспределение и учет землевладений входили в перечень основных задач государства, которые обеспечивались специальным регулированием и системой управления 3. Наиболее ранним документальным подтверждением участия государства в межевании являются положения «Русской правды», которыми в том числе устанавливается ответственность за нарушение границ землевладений (межи).
Таким образом, термин «землеустройство» закрепился в праве в результате развития функции российского государства по обустройству земельных пространств.
Смотри, например:
Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Комов Н.В., Вершинин В.В., Липски С.А. [и др.]. Федеральный закон «О землеустройстве»: проект. М., 2020. 141 с.;
Хлыстун В.Н. К законопроекту «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 2 (175). С. 5-9;
Хлыстун В.Н., Семочкин В.Н., Папаскири Т.В. О принципах и содержании проекта нового закона «О землеустройстве» // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2019. № 2. С. 52-56; Липски С.А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России. М., 2020. Сер.: Научная мысль. 216 с.;
Волков С.Н., Липски С.А. Зарубежный опыт законодательного обеспечения землеустройства. М., 2019. 187 с.;
Липски С А, Лашко С.П., Дрыга А.С, Иванов А.И., Богомазов С.В.. Ефремова Е.В., Зудилин С.Н., Бочка-рев Е.А., Лавренникова О.А., Ткачук О.А., Лянденбурская А.В., Левин А.А., Чурсин А.И., Ишамятова И.Х., Корягина Н.В., Корягин Ю.В., Арефьев А.Н. Современные проблемы и актуальные направления развития землеустройства и кадастров. Пенза: Пензенский государственный аграрный университет; Пензенский государственный университет архитектуры и строительства, 2019. 185 с.;
Землякова Г.Л. Формирование кадастровых сведений о земельных участках как основы управления в сфере использования и охраны земель: проблемы теории и практики: автореф. ... дис. докт. юрид наук. М., 2016. 55 с.;
Ялбулганов А.А. Землеустройство в Российской Федерации: вопросы правового регулирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2016. № 12. С. 3-13.
Подробнее см. Некрасов Ф.Г. Межевание земель в России (Межевые законы). М., 1915. 143 с.
2
В истории Российской империи традиционно выделяют несколько периодов землеустроительной деятельности - писцовые межевания (до XVIII века), Генеральное межевание (XVШ-XIX века), межевое и землеустроительное обеспечение аграрных реформ 1861 и 1906 годов 4. При этом в процессе масштабных аграрных реформ конца XIX - начала XX века приобретают очертания такие связанные с обеспечением государственной земельной политики направления землеустройства, как организация перераспределения и упорядочения землевладений и обеспечение освоения новых территорий, основанные на централизованно разработанных государственных планах.
С принятием ряда узаконений о землеустройстве учреждением от 6 мая 1905 года Главного управления землеустройства и земледелия 5 и от 4 марта 1906 года Комитета по землеустроительным делам 6, на который была возложена основная работа по реализации земельной реформы П.А. Столыпина, термином «землеустройство» официально стали обозначать совокупность мероприятий (организационных, финансовых, межевых и т п.), направленных на улучшение и упорядочение использования земель для решения экономических, политических и социальных задач. В частности, на Комитет по землеустроительным делам возлагались такие полномочия, как:
1) содействие в переселении на казенные земли;
2) участие в сдаче земель крестьянам в аренду;
3) содействие в улучшении условий землевладения и порядков землепользования
и в установлении более совершенных способов ведения хозяйства на надельных землях;
г) посредничество в разверстании земли между крестьянами и частными владельцами 7.
В советский период с провозглашением исключительной государственной собственности на землю, масштабным переустройством экономики и общественной жизни землеустройство наполнилось новым содержанием. Между тем были сохранены и термин «землеустройство», и комплексное (политическое и социально-экономическое) назначение мероприятий. Так, первыми актами, принятыми в указанной сфере (Положением о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденным ВЦИК 14 февраля 1919 года, Инструкцией по применению Положения о социалистическом землеустройстве, утвержденной Наркомземом РСФСР 11 марта 1919 года, а впоследствии и первым Земельным кодексом РСФСР 1922 года 8), в рамках землеустройства предусматривалось осуществление масштабных мер по переустройству и организации землепользования на значительных территориях. Фактически землеустройство стало основным инструментом революционных по своему характеру земельных преобразований в тот период.
Землеустройству была посвящена часть III Земельного кодекса РСФСР 1922 года, и главной задачей землеустройства в соответствии с основными целями земельной политики было названо упорядочение существовавших землепользований и образование новых соответственно правам на
Смотри:
Волков С.Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. М. 2011. 654 с.;
Савенко Г.В., Ялбулганов А.А. Земельные участки: образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII - начало XXI в.). М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2017. 269 с.
Именной Высочайший указ от 6 мая 1905 года «Об учреждении Комитета по земельным делам и о преобразовании Министерства земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия» / в сборнике «Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг.». М., 2010. С. 54-56. Именной Высочайший указ от 4 марта 1906 года // Собрание узаконений. 1906. 7 марта. Отд. I. Ст. 307. Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие: 1906-1916. Петроград, 1916. 62, VII, [10] с.
Введен в действие постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 года.
4
5
6
7
8
землю и требованиям хозяйственно-технической целесообразности (статья 165). При этом Земельным кодексом РСФСР был закреплен следующий перечень землеустроительных действий:
1) отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и т. п.) иным учреждениям, обществам и лицам;
2) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и т. д.) и перевод угодий из одного фонда в другой;
3) изъятие земель для государственных и общественных надобностей;
4) установление городской черты;
5) раздел земель, находящихся в пользовании;
6) устранение или уменьшение недостатков землепользования (чересполосности, вклинивания, вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и т. д.);
7) проложение, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользований в связи с производством коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);
8) планирование сельских мест поселения;
9) установление и изменение границ волостей.
Как видно, в тот период в состав деятельности по землеустройству были включены практически все основные мероприятия в сфере освоения и перераспределения земельных ресурсов в государстве. Направления проводимой тогда земельной политики свидетельствуют о том, что перераспределение земель и установление их границ имели весьма существенное значение для государства. Иными словами, практически
все мероприятия в рамках государственного управления земельными ресурсами осуществлялись в порядке землеустройства.
Вместе с тем для отдельного регулирования были выделены и территории лесного фонда. При этом, принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, было принято решение разработать Лесной кодекс и рассматривать его как продолжение Земельного кодекса РСФСР 9.
Несколько иначе Земельный кодекс РСФСР 1922 года подходил к организации использования земель в пределах городской черты. Регулирование землепользования в пределах населенных пунктов определялось особыми узаконениями. Причем городским советам предоставлялось право независимо от установления новой городской черты составлять планы и правила застройки земель, находившихся за городской чертой, как указывалось в Земельном кодексе, в целях предупреждения неправильной застройки земель, могущих со временем войти в черту города 10.
В дальнейшем, с развитием управления земельными ресурсами в СССР, функция землеустройства в этом процессе управления земельными ресурсами была оформлена и на законодательном уровне. Так, статьей 47 Основ Земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик от 1 3 декабря 1 968 года землеустройство было определено как система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей. Аналогичная норма содержалась и в Земельном кодексе РСФСР от 1 июля 1970 года. Задачи землеустройства были определены самым общим образом:
• организация наиболее полного научно обоснованного, рационального и
9 Постановление ВЦИК от 30 октября 1922года «О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва».
10 Часть II Земельного кодекса РСФСР 1922 года.
эффективного использования земель;
• повышение культуры земледелия;
• охрана земель.
В то же время землеустроительные действия определялись более конкретно:
• образование новых, а также упорядочение существующих землепользо-ваний с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель;
• уточнение и изменение границ землепользовании;
• внутрихозяйственная организация территорий сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и т. д.), а также разработка мероприятий по борьбе с эрозией почв;
• выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народнохозяйственного освоения;
• отвод и изъятие земельных участков;
• установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
• проведение топографо-геодезичес-ких, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий 11.
Таким образом, в течение всего XX века (как в период Российской империи, так и в период СССР) землеустройство играло роль организационно-правового инструмента реализации государственной земельной политики.
В разные периоды объем земельных ресурсов, в отношении которых проводилось землеустройство, цели землеустройства, перечень землеустроительных действий и их назначение менялись. Но сходные цели землеустройства и особенности земли как объекта землеустройства обусловили и сходство с содержание землеустроительной деятельности в разные исторические
11 Закон СССР от 13 декабря 1968 года № 3401^И <
Союза ССР и союзных республик».
периоды. Постоянное воспроизводство функции землеустройства свидетельствует о важном его значении для государственного управления земельными ресурсами. Так, в разные исторические периоды землеустройство проводилось преимущественно в отношении земель за пределами городских поселений, и объектом землеустройства были активно используемые или осваиваемые территории. При этом в сферу деятельности землеустроителей постепенно включались не только работы по размежеванию землевладений, но и деятельность по обеспечению научно обоснованного, культурного земледелия. Можно сказать, что основное назначение землеустройства заключалось в государственном управлении использованием земель как основным средством производства в сельском хозяйстве. Эта цель землеустройства предопределяла роль этого института в организации межселенных (сельских) пространств, для которых размещение производственных мощностей агропромышленного комплекса, аграрное производство в то время составляли основу развития.
Однако в отличие от аграрных реформ Российской империи начала века землеустроительная деятельность в советский период не ограничивалась обустройством пространств для сельского хозяйства и не сосредоточивалась лишь на землях сельскохозяйственного назначения. Землеустроительные мероприятия имели масштабный характер, детальную регламентацию и охватывали значительные территории государства. В тот период развитие землеустройства было обусловлено задачами реализации института исключительной государственной собственности на землю. Административный характер перераспределения земель и определения условий землепользования, равно как и администрирование мероприятий по рациональному использованию земель в рамках землеустройства, сосредоточивались в ру-
<Об утверждении Основ земельного законодательства
ках органов государственной власти. Таким образом, землеустройство было частью комплексного государственного социально-экономического проектирования, планирования размещения производительных сил и расселения. Этим было обусловлено сформировавшееся на этом историческом этапе взаимодействие землеустроительной деятельности и деятельности в области территориального планирования.
В период последних лет существования СССР и его распада, последующих форсированных рыночных реформ начала 90-х годов прошлого столетия институт землеустройства вновь оказался востребованным как инструмент государственного управления, прежде всего реформенного перераспределения земель. За недолгий период действия Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятых 28 февраля 1990 года, и Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1 1 03-1 задачи землеустройства были несколько изменены, хотя их прежнее содержание в основном сохранилось. Указанными нормативными актами закреплялось, что землеустройство включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства, решений органов власти по организации использования и охраны земель, создание благоприятной экологической среды и улучшение природных ландшафтов 12.
В состав землеустройства включались следующие виды деятельности:
1) разработка прогнозов, республиканских и региональных программ, схем использования и охраны земельных ресурсов и схем землеустройства;
2) установление на местности границ административно-территориальных образований;
3) составление проектов образований новых и упорядочения существующих землевладений и землепользований с устранением неудобств в расположении земель,
отвод земельных участков в натуре, подготовка документов, удостоверяющих право владения и пользования землей;
4) разработка проектов внутрихозяйственного землеустройства и других проектов, связанных с использованием и охраной земель;
5) разработка рабочих проектов по рекультивации нарушенных земель, защите почв от эрозии, селей, оползней, подтопления и засоления, улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель;
6) обоснование размещения и установления границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами;
7) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;
8) проведение топографо-геодезичес-ких, картографических, почвенных, агрохимических, геоботанических и других обследовательских и изыскательских работ.
Землеустройство оставалось функцией государственного управления, а результаты работ по землеустройству были обязательны к учету и соблюдению всеми участниками земельных отношений. Землеустройство обладало такими нормативными характеристиками в течение всего периода проведения земельных реформ 1990-х годов. При этом в русле идей реформирования предполагалось включить деятельность по землеустройству в процессы стратегического планирования и программирования социально-экономического развития. Кроме того, функции землеустройства были расширены за счет включения мероприятий, связанных с обеспечением охраны окружающей среды.
Напомню, что проведение земельной реформы началось еще в СССР. При этом был обозначен ряд целей с учетом введения многоукладности экономики, многообразия земельной собственности, экономической оценки земли и перехода к платному зем-
12 Статья 50 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 года и статья 112 Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1.
лепользованию, мониторинга и охраны земель, землеустройства, экологизации земледелия 13. В дальнейшем Законом РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе» земельная реформа была ограничена достижением преимущественно экономических целей: перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР. Но при этом специально были определены меры землеустроительного обеспечения земельной реформы. К ним были отнесены в том числе:
• проведение межхозяйственного землеустройства по перераспределению земель и их предоставление с выдачей документов, удостоверяющих право владения, собственности и пользования землей;
• выделение земельных участков для ведения крестьянского хозяйства;
• увеличение площади земель в личных подсобных хозяйствах;
• выделение земельных участков для садоводства и огородничества 14.
Ожидалось, что проведение земельной реформы повысит роль землеустройства не только ввиду поставленных задач перераспределения земель, но и в связи с формированием рынка земли, законодательного закрепления многообразия форм собствен-
ности на землю. Эти ожидания подкреплялись тем, что во всех государствах, включая страны с развитой рыночной экономикой, деятельность в области планирования землепользования, управления земельными ресурсами, землеустройства имеет большое значение. Практически в любой национальной правовой системе действуют один или несколько специальных законов, направленных на установление и регулирование реализации особых механизмов упорядочения планирования использования земель 15.
Расчет на укрепление позиций землеустройства как инструмента управления земельным фондом опирался и на первоначальную консолидацию управленческих функций в этой сфере в руках одного профильного федерального ведомства. Так, если в период существования СССР управление земельными ресурсами было рассредоточено между несколькими ведомствами - Министерством сельского хозяйства, Министерством жилищно-коммунального хозяйства и Государственным строительным комитетом СССР, то в начале последних по времени проведения земельных реформ был создан Государственный комитет РСФСР по земельной реформе 16, которому были переданы функции управления по осуществлению земельной политики и земельной реформы в отношении всех земель в государстве. В 1993 году этот орган был преобразован в Комитет Российской
13 См. постановление Верховного Совета СССР от 27 мая 1991 года № 2192-1 «О реализации Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле и ходе проведения земельной реформы».
14 См. постановление Совета министров РСФСР от 18 января 1991 года № 30 «О Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР».
15 Ввиду имеющейся во всех странах национальной специфики управления земельными ресурсами такие работы проводятся в составе разных санкционируемых и регулируемых государствами институтов (землеустройство, территориальное планирование, пространственное планирование и т. д.). Для нас особый интерес представляет опыт Германии, где действует принятый в 1953 году Закон о землеустройстве «Flurbereinigungsgesetz (FlurbG) FlurbG Ausfertigungsdatum: 14.07.1953 Vollzitat: «Flurbereinigungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546), das zuletzt durch Artikel 17 des Gesetzes vom 19. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2794) geändert worden ist». Опыт Швеции представляет интерес, поскольку в этой стране существуют достаточно развернутые и жесткие природоохранные требования к организации планирования и использования земель. Планирование и консолидация использования земель урегулированы несколькими законами, среди которых, в частности, Земельный кодекс Швеции 1970 года и Закон «О формировании недвижимости 1972 года.
16 См. постановление Совета Министров РСФСР от 11 июля 1991 года № 320 «Об утверждении положения о Государственном комитете РСФСР по земельной реформе и его органах на местах».
Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 17, за ним наряду с задачами по осуществлению приватизации и перераспределению земель в рамках земельной реформы были закреплены функции по организации и проведению работ по землеустройству. Частью реформенных преобразований землепользования того времени было и принципиальное изменение отношения к земле как объекту управления и регулируемых правом земельных отношений. Земельные участки были признаны недвижимостью, что было отражено в нормах Земельного и Гражданского кодексов. Взамен Государственного земельного кадастра как основного информационного ресурса о земле была учреждена система государственного кадастра недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (впоследствии - Единый государственный реестр недвижимости 18). Так было начато формирование в Российской Федерации единого учета объектов недвижимости, включая земельные участки 19. Для обеспечения учета была учреждена и система кадастровой деятельности и кадастрового учета, которая до настоящего времени действует наряду с землеустроительной деятельностью.
К концу 1990-х годов изменились направления и содержание земельной политики. После целого ряда реорганизаций, проведенных в короткий срок (с 1999 по 2004 год), что, по моему мнению, свидетельствует об отсутствии в от время твердой концепции развития земельной реформы и
государственного управления земельными ресурсами, специальный «земельный» орган государственного управления в конечном счете был упразднен 20. Функции в области земельной политики и управления земельными ресурсами вновь были распределены между несколькими федеральными органами исполнительной власти. Не в последней степени это стало причиной утраты землеустройством значения функции и инструмента государственного управления всем земельным фондом в стране, которое оно приобрело еще в начале двадцатого столетия.
Особенностью последнего этапа развития землеустройства с очевидностью является то, что на фоне поиска оптимальной структуры и полномочий государственных органов в сфере управления использованием земельных ресурсов, концептуального распутья в определении соотношения различных функций земли в общественных отношениях, незавершенности земельной реформы и выявленных ошибок в ее проведении произошло укрепление земельного законодательства. Именно в этот период дисбаланса в управлении и регулировании использования земель был принят целый ряд федеральных законов, регулирующих земельные отношения. В частности, в 2001 году вступил в силу Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ), несколькими месяцами ранее был принят Закон о землеустройстве. Однако для формирования содержания и назначения института землеустройства этот новый этап оказался противоречивым. Закон о землеу-
См. постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 года № 91 «Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству».
Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (утратил силу с 1 января 2020 года в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 361-ФЗ). Смотри:
Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»;
Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности».
Смотри:
постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года № 1056 «Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике»; постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22 «Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России».
стройстве был принят уже после упразднения единого государственного органа, отвечающего за государственное управление земельным фондом. Продолжение реформенных преобразований, связанных с образованием, перераспределением и приобретением прав на земельные участки, было возложено на органы единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним 21.
Неопределенность назначения землеустройства отразилась и на понятии, и на содержании землеустройства, закрепленных законодательно. Хотя актуальность землеустроительных действий не оспаривалась, положения Закона о землеустройстве оказались во многом декларативными, а в последующем существенная часть его норм утратила силу.
Для правовой материи конкретизация того, что понимается под землеустройством, имеет весьма важное значение. Право должно определить предмет регулирования (конкретные виды отношений) и отграничить его от иных, в том числе смежных. Должны быть определены основные участники процесса, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере землеустройства, права правообладателей земельных участков. В этом не должно быть ни абстрактности, ни многозначного толкования. В связи с этим вслед за декларированием основных мероприятий землеустройства должны быть закреплены конкретные виды работ, составляющие эти мероприятия, права и обязанности выполняющих эти работы специалистов, полномочия органов публичной власти по организации, обеспечению, контролю за такими работами, а также привлечению виновных к ответственности.
Однако наиболее важным представляется определение и закрепление в законодательстве целей и задач землеустрой-
ства. Между тем мы не можем утверждать, что современное законодательство в полной мере последовательно в этой части. Так, назначение землеустройства в общей форме определено преамбулой Закона о землеустройстве. Согласно этому Закону землеустройство проводится в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. В сравнении с формулировкой, закрепленной Земельным кодексом РСФСР 1991 года, в новом понятии отсутствует указание на то, что этот вид деятельности осуществляется в целях реализации земельного законодательства и решений органов власти. Надо отметить, что, несмотря на общую декларативность, в этом положении содержался посыл, в силу которого землеустройство признавалось инструментом государственного регулирования и государственного управления использованием и охраной земельных ресурсов. В отсутствие этого положения цель землеустройства оказывается более абстрактной - обеспечение рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. При этом ответственные за такую деятельность субъекты не названы. Это, пожалуй, еще больше затрудняет понимание назначения землеустройства - рациональное использование и охрана земель являются целями любой деятельности, предусмотренной земельным законодательством. Соблюдать требования в этой области обязаны все участники земельных отношений.
Ситуация с уяснением назначения землеустройства усложнилась и с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), которым был закреплен новый подход к территориальному планированию и градостроительному зонированию на всей территории государства.
21 См. Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии».
Позднее положения о том, что земельные участки являются объектами землеустройства, были изъяты из Закона о землеустройстве 22, а деятельность по образованию земельных участков была подробным образом урегулирована ЗК РФ как кадастровая деятельность 23. В силу главы 1.1 и статьи 70 ЗК РФ, а также норм других федеральных законов 24 проведение кадастровых работ и государственный кадастровый учет земельных участков призвано обеспечивать образование земельных участков в целях их учета как объектов недвижимости. Процедура проведения кадастровых работ регламентирована весьма подробно на основе федеральных законов. Этим было заявлено на законодательном уровне, что образование земельных участков больше не относится к землеустроительной деятельности. В последующем из объектов землеустройства были исключены и зоны с особыми условиями использования территорий 25.
Отношения в сфере землеустройства являются земельными отношениями. Следует подчеркнуть, что в силу статьи 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать этому кодексу. Совокупность норм о землеустройстве как составляющая земельного законодательства не может не распространяться на установленные ЗК РФ и иными федеральными законами объекты земельных отношении. Таким образом, отсутствие объектов земельных отношений в перечне объектов землеустройства, предусмотренных действующей редакцией Закона о землеустройстве, не соответствует взятым в совокупности положениям статей
1-3, 6 и 68 ЗК РФ. И это упущение в регулировании должно быть исправлено. Следует отметить и то, что с исключением из перечня объектов землеустройства, закрепленного профилирующим законом, всех объектов земельных отношений этот перечень оказался неопределенным.
Согласно статье 2 Закона о землеустройстве объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, а также части таких территорий. Толкование этой нормы оказывается неоднозначным. С одной стороны, как уже указывалось, отсутствие в установленном законом перечне объектов землеустройства объектов земельных отношении не соответствует пониманию землеустройства как института земельного законодательства и права. С другой стороны, из статей 1-3, 6 и 68 ЗК РФ прямо следует, что землеустройство может проводиться на всей территорий Российской Федерации. А сам перечень составлен так, что к объекту землеустройства может быть отнесена любая часть земельного пространства Российской Федерации. Следовательно, отсутствие указания на земельные участки, территории, зоны как на объекты землеустройства не означает невозможность проведения в отношении них землеустроительных работ.
Таким образом, в XXI веке сложилась ситуация, при которой землеустройство остается признанным исторически сложившимся организационным и правовым институтом упорядочения использования земель. Но при этом место этого института в системе иных сформированных в государстве видов и способов управления земельными ре-
22
23
24
Федеральный закон от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».
Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений».
Смотри:
Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»; Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности». См. Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
сурсами, а также организации территорий, рационального использования и охраны земель не конкретизировано. Такая неопределенность в регулировании деятельности по землеустройству резко контрастирует с тем, насколько подробно урегулированы в настоящее время отношения в области кадастровых работ, градостроительного зонирования и территориального планирования. И это произошло не в связи с утратой значения землеустройства в государственном управлении земельными ресурсами. Современное состояние землеустройства связано с рядом обстоятельств, в том числе с ходом и направлениями земельной реформы, когда регулирование приватизации и оборота земель разных видов использования пошло по разному сценарию, с особенностями структурных преобразований исполнительной власти, при котором федеральные органы, для которых землеустройство было основным инструментом управления земельным фондом, были упразднены, а уполномоченные в области государственной земельной политики, учета земель, градостроительства реализуют свои полномочия посредством иных установленных законом инструментов - посредством кадастрового учета, регистрации недвижимости, градостроительного планирования и территориального зонирования. Дублирование функций органов государственной власти и органов местного самоуправления недопустимо. Не последнюю роль сыграли и разногласия при разработке и обсуждении доктринальных концепций управления земельными ресурсами.
Между тем исключение землеустройства из инструментария организации использования земель представляется необоснованным. Ввиду накопленного исторически опыта землеустроительных мероприятий и специфики земли как объекта отношений для развития института имеется ряд объективных причин 26.
В то же время с даты последних изменений в регулировании землеустройства произошел целый ряд экономических, политических, правовых преобразований. Следовательно, вернуть землеустройству должное содержание и назначение возможно при условии модернизации этого института с учетом современных реалий социально-экономического развития, правового режима земель, целей и задач государственной земельной политики.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2022 году. М. : Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, 2023. 189 с. иЯЬ: https://rosreestr.gov.ru/upload/ Doc/16-upr/doc_nation_report_2022.pdf
2. О землеустройстве : Федеральный закон от 18 июня 2001 года № 78-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
3. Некрасов Ф. Г. Межевание земель в России (Межевые законы). М., 1915,. 141 с.
4. Волков С. Н. История землеустройства в России: опыт тысячелетия. М. 2011. 654 с.
26 Подробнее смотри, например:
Землеустроительное обеспечение вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения: сборник материалов. М.: Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию, 2022. 226 с.;
Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Комов Н.В., Вершинин В.В., Липски С.А. [и др.]. Федеральный закон «О землеустройстве»: проект. М., 2020. 144 с.;
Хлыстун В.Н. К законопроекту «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 2 (175). С. 5-9:
Хлыстун В.Н., Семочкин В.Н., Папаскири Т.В. О принципах и содержании проекта нового закона «О землеустройстве» // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2019. № 2. С. 52-56; Липски С.А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России. М., 2020. Серия: Научная мысль, 216 с.;
Галиновская Е.А., Азимзода А.Ш. Землеустройство - основа перспективного развития территории // Вестник университета (Российско-Таджикский (Славянский) университет). 2020. № 2 (70). С. 12-24.
5. Волков С.Н., Липски С.А. Зарубежный опыт законодательного обеспечения землеустройства. М., 2019, 187 с.
6. Савенко Г.В., Ялбулганов А.А. Земельные участки: образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII -начало XXI века). М. : Издательский дом Высшей школы экономики, 2017. 269 с.
7. Именной Высочайший указ от 6 мая
1905 года «Об учреждении Комитета по земельным делам и о преобразовании Министерства земледелия и государственных имуществ в Главное управление землеустройства и земледелия» / в сборнике «Законодательные акты переходного времени 1904-1908 гг.». М., 2010. С. 54-56.
8. Именной Высочайший указ от 4 марта
1906 года // Собрание узаконений. 1906. 7 марта. Отд. I. Ст. 307.
9. Комитет по землеустроительным делам. Краткий очерк за десятилетие: 19061916. Петроград, 1916. 62, VII, [10] с.
10. Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию, утвержденным ВЦИК 14 февраля 1919 года // Собрание узаконений РСФСР, 1919, № 4, ст. 43.
11. Инструкция по применению Положения о социалистическом землеустройстве : утверждена Наркомземом РСФСР 11 марта 1919 года // Собрание узаконений РСФСР, 1919, № 39-40, ст. 384.
12. О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва // Собрание кодексов РСФСР. М. : Юридическое издательство Народного комиссариата юстиции РСФСР, 4-е изд., 1928.
13. Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик : Закон СССР от 13 декабря 1968 года № 3401-VII // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 51, ст. 485.
14. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле : приняты Верховным Советом СССР 28 февраля 1990 года. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Земельный кодекс РСФСР : утверж-
ден Верховным Советом РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1. Доступ из справочной правовой системы «Консультант Плюс».
16. О реализации Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле и ходе проведения земельной реформы : постановление Верховного Совета СССР от 27 мая 1991 года № 2192-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
17. О земельной реформе : Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. О Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР : постановление Совета министров РСФСР от 18 января 1991 года № 30. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 9. Об утверждении положения о Государственном комитете РСФСР по земельной реформе и его органах на местах : постановление Совета Министров РСФСР от 11 июля 1991 года № 320. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
20. Об утверждении Положения о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству : постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 года № 91. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 1 22-ФЗ (утратил силу с 1 января 2020 года в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 года № 361-ФЗ). Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
22. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 1 3 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
23. О кадастровой деятельности : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
24. Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по земельной политике : постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 года № 1056. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Об утверждении Положения о Федеральной службе земельного кадастра России : постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 года № 22. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии : Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
29. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» : Федеральный закон от 13 мая 2008 года № 66-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
30. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений : Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 252-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. Землеустроительное обеспечение вовлечения в оборот неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения: сборник материалов. М. : Комитет Совета Федерации по аграрно-продовольствен-ной политике и природопользованию, 2022. 226 с.
33. Волков С. Н., Хлыстун В. Н., Комов Н. В., Вершинин В. В., Липски С. А. [и др.]. Федеральный закон «О землеустройстве»: проект. М., 2020. 144 с.
34. Хлыстун В. Н. К законопроекту «О землеустройстве» // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2019. № 2 (175). С. 5-9.
35. Хлыстун В. Н., Семочкин В. Н., Папа-скири Т. В. О принципах и содержании проекта нового закона «О землеустройстве» // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2019. № 2. С. 52-56.
36. Липски С. А. Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России. М., 2020. Серия: Научная мысль. 216 с.
37. Галиновская Е. А., Азимзода А. Ш. Землеустройство - основа перспективного развития территории // Вестник университета (Российско-Таджикский (Славянский) университет). 2020. № 2 (70). С. 12-24.
Окончание в следующем номере журнала.
