НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И КАДАСТРА Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 631.189

В.А. Овинников

НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И КАДАСТРА

В статье рассматривается некоторые актуальные проблемы землеустройства и кадастра. Автором конкретизированы проблемы землеустройства и кадастра, которые требуют новой концепции совершенствования подходов к процессам управления земельными ресурсами со стороны государства, которое в настоящее время мало уделяет внимание вопросам землепользования и земельным правоотношениям, как одному из основных направлений социально- экономического развития общества. Земля является не только объектом правового регулирования, но и выступает объектом хозяйственной деятельности, природным и экологическим ресурсом и источником различного спектра разнообразных потребностей человека и общества. Автор пришел к выводу о том, что рассмотрение и устранение актуальных проблем, существующих в системе землеустройства и кадастра на практике являются чрезвычайно важными для всего человечества, т.к. не разрешение существующих проблем может привести к глобальной проблеме - экологической катастрофе.

Ключевые слова: земля, земельный участок, землеустройство, кадастр, землевладельцы, землепользователи.

Конституцией Российской Федерации (ст. 36) [1] закреплено право частной собственности на землю, как объектов недвижимости, за гражданами и их объединениями, что не могло сказаться на учете земельных участков с целью эффективного управления земельными ресурсами и экономически обоснованного налогообложения.

С принятием Конституции РФ в жизнь граждан России вошли такие процессы как приватизация, купля-продажа, дарение земельного участка и т.д., в связи, с чем земля перестала быть исключительно государственной собственностью. Свободный гражданский оборот земельных участков привел к тому, что у государства возникла потребность учета земельных участков, находящихся в обороте. При этом из-за увеличения оборота земельных участков у граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц стали возникать вопросы землеустройства и постановки земельных участков на кадастровый учет.

При этом законодатель долгие годы не мог отрегулировать правоотношения в области недвижимого имущества, т.к. не успевал издавать нормативные законы и подзаконные акты, которые бы привели к нормальному стабильному гражданскому обороту земельных участков, к разрешению актуальных проблем землеустройства, землепользования и постановки земельных участков на кадастровый учет.

Таким образом, вопросы организации учетной системы земельных участков в нашей стране является одной из актуальных проблем землеустройства и кадастрового учета.

Проводимая экономическая реформа до 2020 года фактически затронула вопросы преобразования земельных отношений между собственниками земельных участков и государственными органами кадастрового учета.

Таким образом, проводимая политика государственной реформы - придала некий импульс проведения и земельной реформы, основной целью которой является создание такого типа земельных отношений, который обеспечит заинтересованность собственников земельных участков экономически эффективно и экологически безопасно развивать сельскохозяйственной производство. Производственные сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские фермерские хозяйства и домашние хозяйства (садоводы и огородники) должны ощутить на себе, что государство на законодательном уровне закрепило за ними фундаментальное правое поле, создающие им экономический интерес в эффективном использовании земли, выращивании на ней сельскохозяйственной продукции и свободный выход на сельскохозяйственный и потребительские рынки с целью реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции.

В рамках проведения земельной реформы перед государством поставлена сложная стратегическая задача, обеспечивающая интересы собственников земельных участков, которая выражается в приватизации земельных участков, которые еще не были приватизированы, в введении платности землепользования,

© Овинников В.А., 2019.

Научный руководитель: Ковалева Юлия Петровна - кандидат биологических наук, доцент, Красноярский государственный аграрный университет, Россия.

в организации полноценного земельного рынка и создании на этой основе необходимые условия для развития добросовестной конкуренции в сфере землевладения и землепользования, в обеспечении экономических механизмов замещения не эффективных землевладельцев и землепользователей на эффективно использующих земельные ресурсы хозяйствующих субъектов.

Как показывает практика земельных отношений в последние годы такой интерес собственников земли остается на прежнем уровне, что означает только одно, что в проводимой государством земельной реформе имеются недостатки правового регулирования земельных отношений на законодательном уровне, которые не разрешают актуальные проблемы землеустройства и кадастрового учета, и влияют отрицательно на экологические, экономические и социальные аспекты жизни нашего общества.

Проведение земельной реформы, в рамках которой произошло возрождение некогда забытого института права частной собственности на землю, сделало актуальным определение границ землепользова-ний (земельных участков) [6, с.88].

С принятием в 2004 году Градостроительного кодекса Российской Федерации [3] было установлено новое толкование понятия «межевание», под которым стала пониматься проектная работа с документами (в офисе), в рамках которой определяется разделение на земельные участки территории элемента планировочной структуры.

С принятием Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее - Закон о кадастре) [5] было введено совершенно новое понятие - «кадастровые работы», которое более емкое по сравнению с понятием «межевание». Указанная позиция законодателя обусловлена тем, что в понятие кадастровых работ включаются не только описание объекта кадастрового учета в полном объеме, а не только его границ, но и осуществляется как в отношении земельных участков, но и объектов капитального строительства. Принятие Федерального закона Российской Федерации от 24 июля 2007 № 221 -ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» обусловило внесение в 2008 году изменений в Федеральный закон Российской Федерации от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» (далее - Закон о землеустройстве) [4], что повлекло исключение земельных участков из перечня объектов землеустройства, были исключены понятия «территориальное землеустройство» и «межевание объектов землеустройства» в контексте Закона о землеустройстве.

Поэтому, начиная с мая 2008 года для того, чтобы описать земельный участок в качестве объекта кадастрового учета, где описывается и местоположение его границ, необходимо осуществлять кадастровые работы.

В соответствии со ст. 1 Закона о землеустройстве, землеустройство понимается в качестве мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России и лицами, которые относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока России, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).

Землеустройство является ключевой категорией законодательства о землеустройстве. Идентичное определение землеустройства содержится и в п.1 ст. 68 Земельного кодекса РФ [2].

В соответствии с положениями Закона о землеустройстве выделяются следующие виды землеустройства: межхозяйственное (территориальное) и внутрихозяйственное.

В межхозяйственное (территориальное) землеустройство включаются все виды работ, которые связаны с перераспределением земель. Основной целью такого вида землеустройства является социальное и экономическое обоснование перераспределения земель. Центральная задача сформировать новые рациональные землепользования. В результате межхозяйственного землеустройства устанавливаются границы, выступающие пределом прав субъектов земельных отношений [7, с. 13].

В межхозяйственном землеустройстве выделяются следующие подвиды:

- образование, упорядочение и совершенствование землепользований сельскохозяйственных предприятий;

- образование и изменение предприятий, не относящихся к сельскохозяйственным (отвод земель);

- формирование земельных фондов и территории, имеющих специальное назначение.

В основе классификации подвидов межхозяйственного землеустройства я лежат принципы разграничения по целевому назначению разных категорий земель (земли сельскохозяйственного назначения, промышленности и т.д.), а также роль земли в определенных отраслях (главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственный базис в обрабатывающей промышленности и прочие).

Подобные различия являются определяющим фактором при выделении определенным землевладельцам земель, которые имеют неодинаковое качество: если для сельскохозяйственных целей требуются

наиболее плодородные, то для иных нужд можно предоставлять и менее ценные по качеству угодья [8, с.100].

Внутрихозяйственное землеустройство является логическим продолжением межхозяйственного землеустройства, но только для отдельных категорий землепользователей: сельскохозяйственным предприятиям и для общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России и лиц, которые относятся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока России в целях обеспечения их традиционного образа жизни.

Внутрихозяйственное землеустройство осуществляется только после того разрешения всех вопросов межхозяйственного землеустройства.

Во внутрихозяйственное землеустройство включаются землеустроительные мероприятия, которые направлены на рациональную организацию территории, улучшению использования и охране земель, и его существование отличие в границах уже сформированных землевладений и землепользований.

Основная цель внутрихозяйственное землеустройство - повысить эффективность и рациональность использование земель, а также обеспечить традиционный образ жизни отдельных категорий граждан (садоводов и огородников), что приведет к организации и интересу ведения сельскохозяйственного производства, т.к. отграниченные земельные участки, отраженные на плане и на местности в результате внутрихозяйственного устройства будут теперь иметь больше хозяйственное значение, а не правовое, и отражают производственную целесообразность.

Таким образом, благодаря внутрихозяйственному землеустройству становится возможным организовать каждый отдельный земельный участок сельскохозяйственного предприятия, отдельных категорий граждан (садоводов и огородников), разместить земельные массивы производственных подразделений, хозяйственные центры, дороги, угодья и севообороты, обустроить территорию.

Вот поэтому в настоящее время актуальна проблема ведения землеустройства и кадастрового учета, которая остается пока не разрешенной, что объективно отражается на социальном и экономическом потенциале развития нашего государства. Отсутствие надлежащего финансирования землеустройства со стороны государства, отсутствие землеустроительной документации, которая не была до конца разработана в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве» в связи с отсутствием денежных средств на ее разработку - привели к следующим проблемам землеустройства:

- потере достоверной информации в базе данных о количественном и качественном состоянии земель;

- разрушению сельскохозяйственной инфраструктуры;

- появлению недостатков землепользования (чересполосица, топографическая чересполосица, вкрапливание, вклинивание), которые затрудняют использование сельскохозяйственными предприятиями земель с указанными недостатками, и ведут к большим экономическим затратам на устранение недостатков землепользования;

- утрате границ земельных участков, что приводит к многочисленным земельным спорам в сфере оборота земель, т.к. границы земельных участков возможно восстановить (установить) за счет проведения дорогостоящих землеустроительных экспертиз и только в судебном порядке;

- задержкам в оформлении землеустроительной документации для юридических и физических лиц;

- существенному занижению арендных платежей и выкупных цен на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности под объектами недвижимости;

- завышению стоимости землеустроительных услуг.

При этом указанные мероприятия по проведению дорогостоящих землеустроительных работ возложены на самих землевладельцев, т.к. нет достаточного государственного финансирования. Указанное свидетельствует о том, что для организации проведения землеустроительных работ необходима государственная финансовая поддержка, а в связи с тем, что ее нет, то процессы формирования земельных участков растянутся на длительные годы.

Кроме того остается актуальная проблема невозможности надлежащего формирования и оформления земельных участков при разграничении государственной собственности на землю в целях регистрации прав собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [9].

Для осуществления надлежащего мониторинга учета использования земель необходимо, чтобы все землевладельцы провели землеустроительные работы, а это невозможно в настоящее время в связи с тем, что землевладельцы и землепользователи из-за отсутствия финансовых средств, т.к. землеустроительные работы являются дорогостоящими, не торопятся проводить их.

Необходимо отметить, что на землях сельскохозяйственного назначения не в полном объеме проведена инвентаризация, большинство земельных участков не стоят на кадастровом учете, что свидетельствует о том, что они являются неучтенными земельными участками, которые требуют государственной регистрации. В связи с этим указанное положение является препятствием для осуществления обычного гражданского оборота (сделки, аренда, субаренда и т.д.) в отношении земельных участков, которые в соответствии с действующим законодательством подлежат государственной регистрации в государственном реестре недвижимости.

На данный момент остро стоит вопрос ухудшения качественных характеристик земель за счет повышения процессов эрозии, заболачивания, нарушения правил по консервации, целевому использованию и так далее. Указанное негативное явление возникло в связи с созданием несанкционированных свалок со стороны больших городских агломератов и несанкционированными выбросами (в землю и в атмосферу) со стороны больших крупных заводов на земли сельскохозяйственного назначения.

Для проверки состояния ухудшения земель используются показатели качества атмосферного воздуха и водных объектов; площади территорий, находящихся в естественном и измененном состоянии; площади лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности; количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения и др. [10, с.88]

Надо отметить, что под нарушением земель понимается разрушение почвенного покрова, которое обусловлено открытыми и закрытыми разработками полезных ископаемых, строительными и геологоразведочными работами и др. К нарушенным землям необходимо относить все земли, у которых снят или перекрыт гумусовый горизонт и непригодны для использования без того, как предварительно восстановлено плодородие, т.е. земли, которые утратили в связи с их нарушением первоначальную ценность. [11, с.15]

Кроме того надо учесть, что актуальной проблемой является проведение большого объема землеустроительных работ, которые предстоят на территории муниципальных и иных административно-территориальных образований Российской Федерации, т.к. указанная проблема в отношении этих территорий связана с установлением границ, инвентаризацией и разграничением земельных участков с постановкой их на кадастровый учет, а также с необходимостью территориального планирования землепользования, застройки, организации рационального использования земель и их охраны.

Остается открытым вопрос, почему до настоящего времени не проведены землеустроительные работы по передаче в собственность или пользование (аренду) сельскохозяйственным организациям или гражданам несельскохозяйственных угодий. Указанное обстоятельство свидетельствует о несформиро-ванности кадастра, т.к. государственные органы кадастрового учета не имеют возможности получить достоверную информацию о земельных участках, границах, качественных характеристиках и местоположении, государство несет финансовые потери за счет снижения количества регистрации сделок с земельными долями и другими земельными участками.

Таким образом, несоответствие в землеустроительной документации стало причинами возникших и существующих длительное время актуальных проблем землеустройства и кадастров, таких как:

- отсутствие официальной базы с информацией о качественных, количественных показателях угодий;

- упадок сельскохозяйственной отрасли;

- установление слишком высоких тарифов на оказание землеустроительных услуг;

- наличие дополнительных затруднений при официальном оформлении землеустроительного пакета бумаг, как для физических лиц, так и для юридических лиц;

- отсутствие организационно-территориальные условий для развития ипотеки сельскохозяйственных земель и их цивилизованного рыночного оборота;

- отсутствие точных границ земельных участков, приведших к необоснованному использованию большей части земель сельскохозяйственного назначения и их последующий незаконный перевод в другие категории земель;

- дальнейшее бесконтрольное разрушение сельскохозяйственной инфраструктуры (дорог, лесополос, мелиорированных земель) и снижение эффективности использования земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения.

Актуальные проблемы землеустройства в большей мере затронули области ведения сельского хозяйства, т.к. большая часть площадей, предназначенных для подобного использования, не имеет официального оформления, в связи, с чем необходимо проведение государственной инвентаризации таких земель, а это невозможно по причине возложения такой обязанности на владельцев земельных участков и дорогостоящей процедуры проведения самой инвентаризации.

Таким образом, без реального проведения указанных мероприятий невозможно создать обобщенную базу реестра и актуализировать данные по кадастрам в России, т.к. решение данных проблем невозможно без проведения государственной земельной реформы до 2025 года, т.к. в настоящее время в кадастре содержится реальная информация только об одной десятой части земель, которые сформированы в соответствии с требованиями Федерального закона Российской Федерации от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве», Федерального закона Российской Федерации от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О кадастровой деятельности», Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 и других законов и подзаконных актов, регулирующих сферу землеустройства и кадастра.

Остаются также актуальными проблемы землеустройства и кадастра в части того, что не разрешены экологические проблемы, связанные с разрушением почвенного покрова, которое обусловлено открытыми и закрытыми разработками полезных ископаемых, строительными и геологоразведочными работами, с созданием несанкционированных свалок со стороны больших городских агломератов и несанкционированными выбросами (в землю и в атмосферу) со стороны больших крупных заводов на земли сельскохозяйственного назначения и др., а также с нарушением земли, у которых снят или перекрыт гумусовый горизонт, которые остаются непригодными и увеличивают экологическую катастрофу земель.

Указанные актуальные проблемы экологичности земель так и до настоящего времени не разрешены на государственном уровне, что приведет со временем большой экологической катастрофе, которую еще в настоящее время возможно предотвратить.

Основным недостатком земельного кадастра является наличие недостаточных и недостоверных сведений в Едином государственном реестре земель только о земельных участках, поставленных на кадастровый учет по заявительному принципу, который должен содержать сведения о существующих и прекративших существование земельных участках. В настоящее время указанные сведения являются фрагментарными и содержат наличие сведений в нем лишь о 35 % законно используемых земельных участков, а в некоторых регионах России до 7 %, и связано это в первую очередь с низкой плотностью населения, а также непригодностью земель для ведения сельскохозяйственных работ.

Чтобы достичь экологической эффективности землеустройства государству необходимо провести землеустроительные мероприятия по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, и т.д., в связи с этим только проведение указанных мероприятий позволяют получить экономически выгодные земли.

Главной задачей эффективности проведения экологической эффективности становится предотвращение ухудшения природных ресурсов и их истощения, которые могут быть достигнуты за счет повышения безотходности производства, разработки новых способов получения энергии, рационального распределения населения страны, разработки ресурсосберегающих технологий. Главный экологический принцип землеустройства сводится к использованию земель без нарушения экологического равновесия с рациональным использованием земель сельскохозяйственного значения. Этого можно достичь за счет установления запретов (экологических норм) и повышение ответственности (административной, уголовной, граж-данско - правовой) землевладельцев и землепользователей на законодательном уровне.

Развитие национальной экономической системы зависит в первую очередь от государственного подхода к проводимым земельным реформам, которые применимы к использованию земельных ресурсов, землепользованию и земельным отношениям на всех стадиях развития землеустройства Российской Федерации.

Следует отметить, что экологические аспекты землепользования невозможны без участия и совместных усилий землепользователей и государственных органов, их значимость заключается в том, что они затрагивают вопросы по регулированию земельных отношений, в связи, с чем система землепользования и кадастра нуждается в совершенствовании и развитии, т.к. рассмотрение и устранение актуальных проблем, существующих в системе землеустройства и кадастра на практике являются чрезвычайно важными для всего человечества, т.к. не разрешение существующих проблем может привести к глобальной проблеме - экологической катастрофе.

Библиографический список

¡.Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой системы «КонстультантПлюс».

2.Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. -2001. -№ 44. -Ст. 4147.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

4. Федеральный закон от 18 июня 2001 года (ред. от 31.12.2017) № 78-ФЗ «О землеустройстве» // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 26. -Ст. 2582.

5. Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О кадастровой деятельности» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4017.

6. Нуприенкова, А.В. Землеустройство вчера и сегодня // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 2. С.88.

7. Ялбулганов А.А. Правовые основы землеустройства в механизме рационального использования земель // Реформы и право. 2013. № 1. С. 11- 18.

8. Сухова Е.А. Справочник юриста по земельному праву. Спб.: Питер Пресс, 2017. С.100.

9. Волков, С.Н., Комов Н.В., Хлыстун В.Н. Проблемы управления земельными ресурсами в Российской Федерации [Текст] /Сборник докладов V Всероссийского конгресса экономистов-аграрников 21- 22.11.2013.-М.: РГАУ-МСХА им. К.А. Тимирязева - ГУЗ, 2014-Том 1.-181с.

10. Шевченко, О.Ю., Аксенова, Е.Г., Ткаченко, А.С. Влияние развития и размещения производительных сил на состояние окружающей природной среды. // Экономика и экология территориальных образований. - 2016. - № 2. - С. 86-90.

11. Прусакова В.А. Проблемы состояния современной системы государственного учета объектов недвижимости в Российской Федерации // Правовые вопросы связи. 2012. № 1. С. 13-17.

ОВИННИКОВ ВАДИМ АЛЕКСАНДРОВИЧ - магистрант, Красноярский государственный аграрный университет, Россия.