CC BY
182
УДК 332:349
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ И НАУЧНОЕ ОБОСНОВАНИЕ ИХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
Сергей Николаевич Волков
Государственный университет по землеустройству, 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15, академик РАН, доктор экономических наук, профессор, ректор
Дмитрий Анатольевич Шаповалов
Государственный университет по землеустройству, 105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, 15, доктор технических наук, профессор, проректор по научной и инновационной деятельности, тел. (499)261-94-09, e-mail: info@guz.ru
В статье определены основные этапы становления земельного законодательства постсоветского периода развития Российской Федерации. Сформулированы проблемы, негативным образом влияющие на устойчивое развитие экономики в настоящее время. Отмечено, что одной из основных и серьезных проблем, определяющих развитие земельно-имущественных отношений, является снижение роли землеустройства и выхолащивание ее сути из нормативно-правовых документов, регламентирующих ведение единого государственного реестра (ЕГРН). Предлагаются подходы и пути решения данной проблемы в виде совершенствования на новом уровне информационного взаимодействия Росреестра и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Отмечено, что основные подходы к совершенствованию земельно-имущественных отношений и решению сформулированных проблем, отражены в проекте закона о землеустройстве, разработанном Государственным университетом по землеустройству.
Ключевые слова: земельное законодательство, земельные отношения, землеустройство, земельные ресурсы, закон о землеустройстве, землеустроительные мероприятия, инвентаризация земель сельскохозяйственного назначения, земельное законодательство, кадастровая информация, межевание земельных участков.
CURRENT STATE OF LAND RELATIONS AND SCIENTIFIC SUBSTANTIATION OF THEIR IMPROVEMENT
Sergej N. Volkov
State Land Management University, 15, Kazakova St., Moscow, 105064, Russia, Academician of RAS, D. Sc., Professor, Rector
Dmitrij A. Shapovalov
State Land Management University, 15, Kazakova St., Moscow, 105064, Russia, D. Sc., Professor, Vice-Rector on Scientific and Innovation Activity, phone: (499)261-94-09, e-mail: info@guz.ru
The article defines basic stages of land law establishment in the post-soviet development period of the Russian Federation. It formulates the problems that negatively influence sustainable economic development nowadays. It is noted that one of the main and most serious problems, determining land-property relations development is the decreasing role of land management and its hol-lowing-out from normative-legal documents, regulating Unified State Real Estate Register (USRER) maintenance. The article suggests approaches and solutions to this problem by means of information interaction improvement at the new level of communication between Rosregister and the Ministry of Agriculture of the Russia Federation. It is underlined that basic approaches to land-
property relations improvement and solution of the formulated problems are reflected in the law draft, developed by the State University of Land Management.
Key words: land legislation, land relation, land management, land resources, land management law, land management measures, agricultural land inventory, cadastral information, land plot delomitation.
Земля всегда занимала особое место среди других ресурсов, используемых в общественном производстве, особенно - в сельском хозяйстве. Общемировые запасы сельскохозяйственных угодий составляют порядка 5 млрд. га (из них пашня - 1,4 млрд. га). В Российской Федерации находится 9,5% мировой пашни.
Россия имеет высокую обеспеченность земельными ресурсами, где на 1 человека приходится около 12 га территории, в том числе 1,3 га сельскохозяйственных угодий, из них свыше 0,8 га пашни, в то время как в остальном мире в среднем на одного человека приходится 0,14 га пашни.
Несмотря на то, что Россия является самым большим по площади государством в мире, и имеет высокую обеспеченность земельными ресурсами, современные земельные отношения, необеспечивающие рациональное пользование земельных ресурсов, вызывают ряд негативных процессов и явлений в их использовании.
Среди этих явлений, характеризующих негативное экологическое состояние земельных ресурсов - эрозия, опустынивание, снижение гумусного слоя почв, засоление, загрязнение, захламление и деградация почв, подтопление земель, увеличение площади переувлажненных и заболоченных земель, уплотнение почв. В России подвержено процессам опустынивания до 100 млн. га в 20 регионах.
Сейчас в России четверть сельскохозяйственных угодий (в том числе около 30% пашни) подвержены водной и ветровой эрозии, более их трети являются эрозионно-опасными; всего в зоне эрозионной опасности находится около 60% сельскохозяйственных угодий.
Из-за хищнической эксплуатации чернозем потерял в разных частях нашей страны от 20 до 50% своего гумуса, но все еще он остается наиболее плодородной почвой в мире. Однако качество черноземных почв пока ухудшается. Наблюдается острая проблема деградации пастбищных земель, особенно в зоне тундры, где природные ландшафты особенно хрупкие.
Поэтому пригодные для ведения сельскохозяйственного производства земельные ресурсы являются важным фактором конкурентоспособности нашей страны. Согласно Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации государственная экономическая политика в сфере обеспечения продовольственной безопасности включает в себя организацию рационального использования сельскохозяйственных угодий: повышение почвенного плодородия, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых земель.
В развитии земельного законодательства постсоветского периода было несколько принципиально отличающихся друг от друга этапов.
Новый этап в развитии земельного законодательства начался на рубеже ХХ-ХХ1 веков, когда были приняты Земельный кодекс Российской Федерации и ряд других земельных законов, устранивших недостаточность федеральной правовой базы в вопросах земельных отношений. В дальнейшем осуществлялось законодательное урегулирование отдельных, но весьма принципиальных вопросов, связанных с новыми обстоятельствами, вызванными сменой земельного строя, переходом от плановой экономики к рыночному постиндустриальному обществу. Так, весьма существенным недостатком нынешней системы управления аграрным земельным фондом является то, что хотя выработка государственной политики, нормативное регулирование и правоприменение в сфере сельскохозяйственного землепользования возложены на Минсельхоз России, но в силу рассредоточенности земельно-управленческих функций вне его компетенции (в ведении Минэкономразвития России и Росреестра) находится важнейший регулирующий механизм - землеустройство. Отношения, возникающие в процессе землеустроительной деятельности, являются специфическим видом в системе общественных отношений в области земельных ресурсов. Землеустройство - это традиционный для России инструмент управления земельными ресурсами, обеспечения их рационального использования и охраны, да и реализации государственной земельной политики.
Землеустройство последних десятилетий весьма разноаспектно: изучение состояния земель, мероприятия по организации их рационального использования и охраны, установление на местности границ объектов землеустройства, организация рационального использования земли при осуществлении сельскохозяйственного производства (внутрихозяйственное землеустройство). То есть, оно актуально для всех земель (их охрана, установление границ), но именно в сельскохозяйственном производстве востребованы в полном объеме все составляющие разноаспектной землеустроительной деятельности.
Вместе с тем, в последние 5-6 лет в системе законодательства произошли (и продолжаются) процессы, принижающие роль землеустройства. При этом общественные отношения в АПК развиваются, Россия вступила в ВТО (приняв его правила конкуренции и разного рода ограничения), серьезным глобальным вызовом стала задача по импортозамещению, продолжают развиваться негативные природно-антропогенные процессы глобального и локального характера (например, опустынивание, эрозия). Продолжать, как в последние несколько лет урезать работы по землеустройству при наличии глобальных вызовов и рисков в сфере аграрного землепользования (в т.ч. и качественно новых) абсолютно неверно.
В настоящее время готовятся законодательные предложения о том, чтобы вопросы использования сельскохозяйственных земель регулировались сельскохозяйственными регламентами, причем разрабатываемыми в составе землеустроительных мероприятий. Это, несомненно, позволит решить целый ряд вопросов в организации использования сельскохозяйственных угодий, а также усилит
роль землеустройства. Вероятным следствием такого шага станет передача функции по регулированию землеустройства от Минэкономразвития России и Росреестра Минсельхозу России.
В этой связи назрел вопрос о совершенствовании Федерального закона «О землеустройстве» (2001), который оказался выхолощенным в результате поправок последних лет. Отсутствие полноценного законодательства о землеустройстве, землеустроительной службе приводит к нарушению процедурных вопросов землеустройства (землеустроительного процесса), вследствие чего увеличивается число земельных споров и судебных разбирательств.
Что касается перспектив правового регулирования землеустройства, то, во-первых, необходимо концептуально определиться с его межотраслевым или сельскохозяйственным содержанием. Представляется целесообразным исходить из того, что землеустройство как вид специфичных общественных отношений имеет одновременно как узкое, так и широкое понимание. В первом случае («сельскохозяйственное землеустройство») - это проекты внутрихозяйственной организации территории агрохозяйств, разработка сельскохозяйственных регламентов и иные актуальные только для сельскохозяйственной сферы мероприятия. Такое «сельскохозяйственное землеустройство» входит в более общее понятие - в «систему землеустройства», наряду с межеванием границ различных зон и земельных участков (территориальное землеустройство), землеустроительной экологией (формирование экологически безопасных агро-ландшафтов) и другими традиционными землеустроительными мероприятиями.
Во-вторых, следует учесть новые факторы (в том числе правового характера). Так, в 2014 году уточнены положения ЗК РФ, определяющие цели охраны земель, при этом в качестве новой цели определено обеспечение рационального использования земель (ст. 12), средством достижения которого является землеустройство.
К настоящему времени учеными и специалистами Государственного университета по землеустройству разработана новая редакция Закона «О землеустройстве», которая позволяет комплексно пересмотреть подходы к нормативному правовому регулированию землеустройства. В частности она:
- закрепляет 16 новых понятий в данной сфере (в действующей редакции -3), в том числе такие как «землеустроительный регламент», «правила землепользования», «землеустроительная деятельность»;
- устанавливает следующие формы землеустройства: 1) государственное, 2) муниципальное и 3) инициативное (по предложениям фактических или потенциальных правообладателей земельных участков, осуществляемое за их счет) - в соответствии с действующей системой государственного и муниципального управления земельным фондом и сложившейся практикой;
- провозглашает открытость сведений о землеустройстве;
- определяет полномочия органов государственной власти разных уровней и местного самоуправления в области управления землеустройством;
- подробно регулирует возникающие при землеустройстве взаимоотношения между его заказчиком и разработчиком, а также третьими лицами, права и законные интересы которых могут быть при этом затронуты;
- уточняет состав мероприятий, осуществляемых в рамках землеустройства (в том числе вводит принципиально новые), а также содержание каждого из них: 1) изучение состояния земель; 2) планирование рационального использования и охраны земель; 3) землеустроительное зонирование межселенных территорий; 4) образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства; 5) межевание земель; 6) внутрихозяйственное землеустройство, 7) землеустроительное обеспечение операций на рынке недвижимости;
- более подробно регулирует вопросы, связанные с землеустроительной документацией - ее виды, состав, согласование, утверждение;
- устанавливает особенности землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения (вводится отдельная детализированная глава);
- конкретизирует юридическую ответственность за нарушение законодательства о землеустройстве, которая будет носить как административный, так и гражданско-правовой характер.
Принятие новой редакции Закона «О землеустройстве» должно позволить превратить систему землеустроительных мероприятий в основной инструмент баланса частных и публичных интересов при использовании земельных ресурсов как в сельском хозяйстве, так и в иных секторах экономики, создать условия для реализации земельными собственниками своих прав, сократить число земельных споров и судебных разбирательств по отводу земельных участков, привлечь новые инвестиции в развитие агропромышленного комплекса страны. В результате будут созданы необходимые условия для рационального использования и охраны земель, устойчивого и эффективного развития отечественного агропромышленного комплекса и реализации конкурентных преимуществ страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.
На основании накопленного опыта в сфере управления земельными ресурсами (УЗР), по нашему мнению, понятие «земельные отношения» не полностью раскрывает все составные блоки механизма организации использования земель. В это понятие, по мнению многих специалистов и ученых, входит, как правило, только нормативно-правовое обеспечение землеустройства и кадастров. С нашей точки зрения, более правильным следует использовать термины «УЗР» и «система землепользования», что позволяет говорить о правовом, территориальном, организационном, технологическом, экономическом, социальном и других аспектах использования земельных ресурсов. Созданная в 2000 году система государственного земельного кадастра имела некоторые недостатки, а в целом проведенные преобразования системы государственного кадастра недвижимости обеспечили положительные результаты. Однако осталось много проблем, обусловленных несовершенством законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Одни из них влекут за собой возникновение ошибок в кадастре, другие не позволяют физическим и юридическим лицам
оформить свои права на землю, а из-за некоторых пробелов становится возможным самовольное занятие земельных участков. Исходя из этого необходимо остановиться на основных проблемах кадастровых систем России:
Первая проблема. Несовершенство и запутанность законодательной базы ведения ГКН. В настоящее время существует около 2 тысяч федеральных и около 80 тысяч региональных законов в сфере использования земель, часто противоречащих друг другу. Поэтому содержание понятия «земельный участок» разнятся в Земельном, Лесном и Градостроительном кодексах России. Законы должны быть прямого, а не рамочного характера (например, Германия).
Вторая проблема. Заявительный принцип кадастрового учета и регистрации прав. Это обстоятельство не позволяет обеспечить проведение повсеместно кадастровых работ, проведение учет и регистрации прав одновременно, что влечет за собой кадастровые ошибки и лавину судебных исков. Сформированная система мозаичного землепользования сдерживает логистику территориальной организации, планирование использования земель. Поэтому выполнению землеустроительных и кадастровых работ и оценке объектов недвижимости необходимо придать государственный статус, установить периодичность, (например, проведение раз в 5 лет). Примером могут служить работы по Генеральному межеванию всей страны, проведенные Екатериной II за 2 года.
Третья проблема. Отсутствие в кадастре качественных характеристик земельного участка. Сведения о качестве земель не обновлялись с последнего тура экономической оценки в 1985 г. При этом невозможно использовать кадастровую информацию при УЗР, планировании развития территории. Решение проблемы - вернуться к технологии ведения земельного баланса, котором отражается фактическое состояние земель. Для этого за счет федерального (регионального) бюджетов необходимо провести инвентаризацию земель. Затем ежегодно отражать фактические изменения земельных участков.
Четвертая проблема. Несовершенство организационной структуры управления земельными ресурсами (УЗР) и ведения кадастров. Необходимо провести реорганизацию оргструктуры управления, подчинив Росреестр и другие структуры в системе УЗР Главе Правительства РФ. Следует вернуть систему проект-но-изыскательских организаций (Гипрозем, почвенные институты и прочие). Это потребует усилить кадровое обеспечение. Необходимо говорить об открытии новых и укреплению существующих профилей подготовки в ВУЗах для обеспечения отрасли соответствующими специалистами.
Пятая проблема. Несовершенство методологии и методик использования данных кадастровой оценки земель и объектов капитального строительства (только для целей налогообложения). Необходимо перейти к кадастровой оценке с учетом рыночных подходов для каждого объекта землепользования. Следует включить стоимость земельных ресурсов в основные фонды объектов землепользования, что обеспечит капитализацию земельных ресурсов, облегчит кредитование предприятий.
Шестая проблема. Несовершенство технологии кадастрового учета и исправления реестровых ошибок. Федеральный закон от 23 июля 2013 года
№ 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости» установил, что обязательным приложением к документам, направляемым в орган кадастрового учета для внесения сведений о границах, является карта (план) объекта землеустройства. В случае если в установленный законом срок указанные сведения не внесены в кадастр, то любое лицо вправе обратиться с соответствующим заявлением в орган кадастрового учета.
Седьмая проблема. Функционирование в период 2000-2008 гг. раздельных систем кадастрового и технического учета объектов недвижимости, а также системы регистрации прав и сделок с ними. Разрозненная система учета противоречила принципу единства судьбы земельного участка и иных объектов недвижимости (Земельный кодекс Российской Федерации). Государственным органом отдельно проводился кадастровый учет земельных участков, организациями технической инвентаризации отдельно проводился учет объектов недвижимости, расположенных на земельных участках, органами Министерства юстиции Российской Федерации отдельно осуществлялась регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Восьмая проблема. «Пробелы» в кадастровой информации. Часть объектов недвижимости не была внесена в кадастр при передаче архива МСХ РФ в 1991 г., при передаче перечней ранее учтенных земельных участков в 2000 г., при передаче архивов БТИ по ОКСам в 2013 г. По земельным участкам с/х назначения, под водными объектами, обороны, по лесам информация не содержалась в ГКН.
Девятая проблема. 20% земель сельхозпредприятий поставлены на ГКУ. В настоящее время завышены расходы на формирование земельных участков. Большое количество согласований границ земель со смежными правообладателями. Необходимо разработать экономический механизм использования сельскохозяйственных земель, ввести зонирование для остальных категорий земель.
Десятая проблема. Отсутствие приоритета земельного участка в отношении объектов капитального строительства. Вследствие чего невозможно идентифицировать ОКС на земельном участке. Решение проблемы: восстановить приоритет земельного участка. Связать кадастровые номера земельного участка и ОКС, а не привязывать ОКС только к номеру кадастрового квартала.
Одиннадцатая проблема. Отсутствие качественной картографической и геодезической основы ГКН. Координаты несопоставимы (в разных системах). Отсутствие государственного геодезического контроля. Несоответствие координат характерных точек границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет, стандартам точности - препятствие для кадастрового учета смежных земельных участков и источник земельных и кадастровых споров. Пути решения. Вместо созданной путем сгущения пунктов ГГС в местной системе координат с низкой и неоднородной точностью опорной межевой сети наземного базирования с установкой закапыванием легко утрачиваемых опорных межевых знаков создание и использование межрегиональных и региональных
спутниковых систем точного позиционирования с равномерной по территории точностью определения координат точек (1-2) см. Стоимость создания спутниковой опорной сети в 2-3 раза дешевле, чем опорная межевая сеть.
Несовершенство гражданского и земельного законодательства:
1. В области регулирования и информационного обеспечения оборота земель сельскохозяйственного назначения. Недостаточно отработан и механизм заключения и государственной регистрации сделок и перехода прав в отношении земельного участка, находящегося в долевой собственности, на основании решения собрания участников долевой собственности.
2. Отсутствие 100% учета всех земельных участков и регистрации прав на них. Заявительный принцип кадастрового учета. В целом считается, что учет земельных участков в составе государственного кадастра недвижимости соответствует наилучшему мировому опыту развитых стран с рыночной экономикой.
3. Недостаточность обеспечения участников земельного оборота кадастровой информацией, в т.ч. пространственной.
4. Формирование и межевание большинства земельных участков сельскохозяйственных предприятий не проведено. Анализ проектов межхозяйственного (территориального) землеустройства по выделению земельных участков в счет земельных долей в ряде хозяйств нашей страны указывает на следующие недостатки:
-при землеустройстве не корректируются списки дольщиков, необъективно устанавливаются невостребованные и выморочные земельные доли;
-не проводится инвентаризация земельных участков, принадлежащих сельскохозяйственным организациям и гражданам на различном праве;
-не идентифицируются участки фонда перераспределения земель, находящиеся в аренде, подлежащие первоочередному разделению или консолидации;
-практически не учитываются землеустроительные требования при разделении земельных участков (компактность, оптимальное соотношение сторон, обеспечение подъезда, равнокачественность массивов и др.);
-образуется мелконтурность и мозаичность продуктивных угодий.
5. Отсутствие системы государственного информационного обеспечения сельского хозяйства на основе формирования государственных информационных ресурсов и предоставление государственных услуг по информационному обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей.
6. Вопросы перевода бывших сельских лесов в состав земель лесного фонда. Основной причиной сложившейся ситуации является тот факт, что при проведении работ по регистрации прав собственности и отнесении площадей к землям сельскохозяйственного назначения в части субъектов не были проведены работы по выделению из общей суммы площадей земель, занятых сельскими лесами. В итоге на сегодняшний день сведения органов Росреестра не соответствуют данным государственного лесного реестра (ГЛР).
На основании вышеизложенного необходимо отметить следующее: Верификация кадастровых данных с помощью автоматизированной системы АИС
ГКН, которая направлена на повышение достоверности информации, содержащейся в базе данных ГКН (далее - БД ГКН), а именно, выявление, анализ и исправление ошибок в БД ГКН в отношении сведений об объектах недвижимости - земельных участках. Верификация проводится в целях повышения эффективности деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственных услуг, гармонизации данных Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастра недвижимости в отношении объектов недвижимости. Верификация кадастровых данных проводится с использованием автоматизированной системы АИС ГКН.
Совершенствование методики государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, которая является одной из наиболее трудных практических задач с точки зрения методологии оценки, так как существующая методика недостаточно проработана, порой противоречива, а иногда и невыполнима, потому что оценщики сталкиваются с проблемой обеспечения достаточности и достоверности исходной информации по количественным и качественным характеристикам объектов оценки, а также неразвитостью и информационной непрозрачностью рынка.
Благодаря накопленному опыту оценки земель сельскохозяйственного назначения можно сделать очередной значительный шаг в совершенствовании подходов и методов обоснования кадастровой стоимости земли, что достаточно важно в ходе актуализации кадастровой оценки на новом этапе научного обоснования оценки в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
Основные направления совершенствования рабочего проектирования и его роль в устойчивом развитии сельских территорий. Успешное социально-экономическое развитие сельских территорий Российской Федерации зависит от множества различных условий и факторов. К наиболее существенным относятся природные условия, состояние отраслей экономики, демографическая ситуация, состояние рынков труда и капитала, финансово-кредитная политика по отношению к сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Принимая бюджет на перспективу, Правительство страны намечает различные инвестиционные программы, проекты и увеличение объемов финансирования сельского хозяйства. Однако реализация намеченных мероприятий по развитию сельских территорий не всегда достигает поставленных целей.
Множество сельскохозяйственных организаций имеют весьма низкую рентабельность производства, слабую конкурентоспособность, что приводит к их банкротству и безработице на селе, социальному напряжению в регионах страны. Этому, в значительной степени, способствует постоянная подверженность экономики различным рискам, которые являются неотъемлемой чертой современного рыночного механизма, сложившегося в России за последние 25 лет.
Землеустроительное производство - главная сфера, которая влияет на организацию рационального использования и охрану земель. Именно в этой сфере с помощью землеустроительного и рабочего проектирования в проекты закла-
дываются научно обоснованные рекомендации по использованию земель, технические и экономические нормативы, обосновываются объемы капитальных вложений и ежегодных затрат, определяются параметры землепользований, потенциальный рост объемов сельскохозяйственного производства и каркас будущей внутрихозяйственной организации территории.
Рабочие проекты в землеустройстве являются последним звеном в системе проектно-изыскательских работ и имеют окончательный завершенный характер. Осуществление рабочих проектов способствует реализации проектов межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства.
В современной системе организации рационального использования земельных участков проекты участкового землеустройства постепенно утрачивают свою важнейшую роль в деле осуществления проектов внутрихозяйственного и межхозяйственного землеустройства. Количество сложных инженерных проектов по использованию и охране земель значительно уменьшилось по причине ограничения источников бюджетного финансирования. Качество проектов, применение научно-технических достижений, рациональных объемно-планировочных и конструктивных решений перестало соответствовать современным требованиям.
Следует еще применить обязательное внедрение средств сетевого планирования в практику землеустроительного проектирования, которое требует развития и совершенствования теории и практики землеустройства, методики обоснования проектных решений. Это позволит более гибко вести рабочее проектирование и сформировать необходимые предпосылки для управления проектами землеустройства.
Поскольку рабочий проект по использованию и улучшению сельскохозяйственных угодий содержит перечень взаимосвязанных действий для выполнения поставленных задач, разработке оптимального варианта плана реализации мероприятий может соответствовать метод сетевого планирования и управления (СПУ). Основой СПУ в данном случае будем считать моделирование процесса разработки рабочих проектов по использованию и улучшению сельскохозяйственных угодий, оформление всех видов необходимой документации в условиях ограниченной информационной базы. Основным продуктом в системе СПУ является сетевой график, представляющий информационно-динамическую модель, в которой отражаются все логические взаимосвязи и результаты выполняемых работ, необходимые для достижения конечной цели планирования.
Современное состояние проблемы обеспечения землеустройства геопространственной информацией и основные проблемы. Решение задач во многих отраслях экономики требует совместного, комплексного использования пространственных данных, поступающих из различных источников. Основу информационных систем муниципального уровня, обеспечивающих информационную поддержку принятия управленческих решений, должны составлять такие базовые пространственные данные, как актуальная пространственная основа, отражающая современное состояние местности, кадастровая информация,
включающая сведения по земельным участкам и другим объектам недвижимости, адресная информация.
Необходимо отметить следующее: государство в настоящий момент не справляется с возложенной на него задачей обновления топографических карт из-за хронической нехватки финансовых средств. Картографические материалы на большинство территорий РФ являются значительно устаревшими. Так, карты масштабов 1:25000, последний раз обновлялись в 1966 г. Все это заставляет ведомства, для сопоставления данных, пользоваться дополнительными источниками сведений о пространственном положении объектов - например различными земельными картами, дежурными картами управлений по архитектуре и градостроительству и др.
В последнее десятилетие пристальное внимание в РФ уделяется вопросам создания государственных информационных ресурсов, содержащих сведения об объектах недвижимости: единый государственный реестр земель (ЕГРЗ), Единый государственный реестр прав (ЕГРП), Единый государственный реестр объектов градостроительной деятельности. В настоящий момент в рамках отдельной целевой программы развивается Государственный кадастр объектов недвижимого имущества, в составе которого создается Единый государственный реестр объектов капитального строительства (ЕГРОКС). В рамках реализации Градостроительного кодекса РФ в соответствии со статьей 56 данного документа вводится понятие «Информационная система обеспечения градостроительной деятельности».
Функционирование указанных реестров и кадастров невозможно без обеспечения их пространственными данными. Именно этому вопросу посвящена Концепция создания и развития инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации (далее концепция РИПД), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2006 г. Концепцией предусмотрено создание информационных ресурсов, состоящих из базовых пространственных данных и метаданных.
Для дальнейшего развития земельных отношений в нашей стране, обеспечивающих сохранение и охрану экологической среды, необходимо использовать три основных механизма: правовые, организационные и финансовые (экономические).
Правовые механизмы. В качестве основных правовых механизмов, необходимых для качественного улучшения земельных отношений, способствующих сохранению почвенного покрова и охране окружающей природной среды необходимо:
- разработать и принять новую редакцию федерального закона «О землеустройстве»;
- внести изменения в Земельный кодекс Российской Федерации;
- внести дополнения в Федеральный закон «О кадастровой деятельности» определив в качестве обязательной процедуру постановки земельного участка на кадастровый учет;
- обеспечить правовое сопровождение решения проблемы земельных долей и неэффективно используемых земель сельскохозяйственного назначения;
- разработать и принять закон «Об охране почв».
Организационные механизмы. Важнейшим организационным механизмом должно стать формирование в стране федеральной земельной службы. Основной целью которой, должна быть разработка и реализация государственной концепции использования земельных ресурсов, мониторинга использования земель, ведения земельного кадастра на все земли страны.
В настоящее время в Российской Федерации охрану, контроль и регулирование рационального использования природных ресурсов и окружающей среды осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в их числе: 2 федеральных министерства, 2 Госкомитета РФ, 1 Федеральная служба, и 2 департамента Федерального министерства. (Министерство охраны природы и природных ресурсов, Министерство здравоохранения РФ, Государственный комитет по метеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), Федеральная служба лесного хозяйства России (Рослесхоз), Государственный комитет санитарно- эпидемиологического надзора РФ, Департамент по охране и рациональному использованию ресурсов охотничьих животных и Департамент по рыболовству Минсельхоза РФ). Все эти организации относительно молоды, поскольку они были созданы в последнее десятилетие.
Но, ни один из этих органов исполнительной власти не занимается непосредственно охраной земельных ресурсов.
Финансово-экономические механизмы. Финансирование природоохранных мероприятий, связанных с использованием и охраной земельных ресурсов в основном может осуществляться за счет финансирования обязательных проектов землеустройства на территорию сельскохозяйственных предприятий.
Наряду с разработкой проектов землеустройства необходимо проведение природоохранных мероприятий с учетом результатов мониторинга земель. Эти работы следует проводить за счет средств самих землепользователей или с привлечением муниципальных субсидий.
Наилучшим источником финансирования может служить федеральная целевая программа по охране и восстановлению почв Российской Федерации или за счет средств выделенных на разработку и реализацию Генеральной схемы использования земель Российской Федерации, разработку которой необходимо инициировать в ближайшее время.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Волков С., Шаповалов Д., Клюшин П. Эффективное управление земельными ресурсами - основа продовольственной безопасности России / Международный сельскохозяйственный журнал. 2017. № 4. С. 12-15.
2. Волков С.Н., Шаповалов Д.А. Современное состояние землеустройства и кадастров в Российской Федерации и научное обоснование основных направлений их развития в интересах АПК / В сборнике: Повышение эффективности научно-исследовательской деятельности аграрных вузов в целях реализации федеральной научно-технической программы разви-
тия сельского хозяйства на 2017-2025 годы материалы Всероссийского семинара-совещания проректоров по научной работе вузов Минсельхоза России. 2017. С. 8-12.
3. Волков С.Н., Шаповалов Д. А., Клюшин П.В. Эффективное управление земельными ресурсами - основа агарной политики России / Агропродовольственная политика России. 2017. № 11 (71). С. 2-7.
4. Volkov S.N., Klyushin P.V., Shapovalov D.A., Shirokova V.A., Savinova S.V. Environmental problems of agricultural land use of agricultural land in the North Caucasus Federal District / International Multidisciplinary Scientific GeoConference SGEM (см. в книгах). 2017. Т. 17. № 32. С. 209-216.
5. Volkov S.N., Shapovalov D.A., Klyushin P.V., Shirokova V.A., Khutorova A.O. Solutions of problems in defining indicators of agricultural land within the framework of activities for the implementation of the concept of development monitoring in the Russian Federation /International Multidisciplinary Scientific GeoConference SGEM (см. в книгах). 2017. Т. 17. № 52. С. 819-828.
© С. Н. Волков, Д. А. Шаповалов, 2018
