CC BY
37
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА «Столыпинские чтения в Государственном университете по землеустройству»
Научная статья УДК 338.439.02
doi: 10.24412/2587-6740-2021-6-4-9
К 30-ЛЕТИЮ НАЧАЛА В РОССИИ СОВРЕМЕННОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ
С.Н. Волков, В.Н. Хлыстун, А.А. Фомин
Государственный университет по землеустройству, Москва, Россия
Аннотация. В содержании статьи представлены социально-экономические предпосылки, обоснование необходимости, цели, содержание и основные результаты земельной и аграрной реформ в Российской Федерации в постсоветский период, установлена необходимость осуществления комплекса мер по их завершению, показаны роль землеустройства в проведении аграрных преобразований, направления и динамика развития в стране высшего землеустроительного образования.
Ключевые слова: земельная реформа, программа, национальный проект, развитие АПК, межхозяйственное землеустройство, аграрная реформа, землеустройство Original article
ON THE 30TH ANNIVERSARY OF THE BEGINNING OF MODERN AGRARIAN REFORM IN RUSSIA
S.N. Volkov, V.N. Khlystun, A.A. Fomin
State University of Land Use Planning, Moscow, Russia
Abstract. The content of the article presents the socio-economic prerequisites, justification of the need, goals, content and main results of both land and agrarian reforms in the Russian Federation in the post-Soviet period, as well as establishes the need for a set of measures' implementation to be completed, shows the role of land management in agricultural transformations, directions and dynamics of development of higher land management education in the country.
Keywords: land reform, program, national project, agro-industrial complex development, inter-farm land management, agrarian reform, land use planning
27 декабря 1991года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин подписал Указ № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», который вместе с дополняющими его Постановлениями Правительства положил начало современной земельной реформе, продолжающейся до настоящего времени.
Строго говоря, аграрные преобразования начались в России в ноябре 1990 года с принятием законов РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», но они были направлены, в основном, на изменения системы земельных отношений и создание условий для развития альтернативных форм хозяйствования при сохранении действующих сельскохозяйственных предприятий.
Земельная реформа уже за первый год её проведения дала неплохие результаты и руководством страны было принято решение о её трансформации в аграрную с коренным преобразованием всего агропродовольственного комплекса страны.
Необходимость аграрной реформы была обусловлена тем, что, обладая огромными земельными, трудовыми, финансовыми и другими ресурсами страна десятилетиями не могла обеспечить себя продовольствием в нужном объёме. Эту постоянную проблему в СССР пытались решить принятием и стараниями по реализации
множества постановлений и программ, но это не приносило существенных улучшений, а во второй половине 80-х годов ситуация с продовольственным обеспечением даже существенно ухудшилась. На поддержку АПК выделялось из государственного бюджета всё больше средств (до 17 % его расходной части), из года в год росли объёмы мелиоративных работ, увеличивалось количество приобретаемых сельхозмашин, удобрений и средств защиты растений, но продуктов питания по-прежнему катастрофически не хватало. Правительство было вынуждено ввести предельно низкие нормы приобретения продовольственных товаров и продуктовые талоны, резко увеличить импорт зерна и других продуктов. На этом фоне всё более очевидным становилось понимание, что корень этих проблем заложен в системе отношений собственности и в отсутствии экономических стимулов боле эффективного хозяйствования на земле.
В среде экономистов-аграрников и значительной части партийных и хозяйственных руководителей сначала очень робко, а затем всё более громко стали звучать позиции о необходимости существенных изменений во всей системе социально-экономических отношений в аграрной сфере. Академики ВАСХНИЛ А.А. Никонов, В.А. Тихонов, А.М. Емельянов, Б.И. Пошкус, авторитетные учёные — И.Н. Буздалов, Г.И. Шмелёв, Э.Н. Крылатых и многие другие предлагали
различные новые подходы, основная суть которых заключалась в обосновании необходимости перехода к многоукладной экономике и создании механизмов стимулирования роста агропромышленного производства. Ряд их предложений был поддержан сельхозотделом ЦК КПСС и секретарём Центрального комитета партии Е.С. Строевым, курировавшим сельское хозяйство. На их основе в порядке эксперимента в различных регионах страны стали создаваться новые формы организации деятельности, такие как «Семейный подряд», «Коллективы интенсивного труда (КИТы), чуть позднее первые крестьянские (фермерские) хозяйства. Уже в первый год функционирования абсолютное большинство вновь созданных структур показали впечатляющие результаты. На арендованных землях и фермах они демонстрировали значительный рост производительности труда, существенное сокращение затрат, зачастую кратный рост прибыли. О них заговорили в средствах массовой информации, на съездах народных депутатов СССР и РСФСР. Общим рефреном этих обсуждений было суждение о значительных потенциальных возможностях сельского хозяйства, скрывающихся за монополией государственной собственности на землю и другие средства производства.
По поручению съезда народных депутатов СССР в мае 1989 года была создана рабочая
© Волков С.Н., Хлыстун В.Н., Фомин А.А., 2021
Международный сельскохозяйственный журнал, 2021, том 64, № 6 (384), с. 4-9.
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЁЖ
группа по подготовке новой редакции «Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» под руководством Президента ВАСХНИЛ академика Никонова А.А., в состав которой вошли наиболее авторитетные в стране специалисты по земельному праву, аграрной экономике, землеустройству. Последних в ней представляли начальник Главного управления землеустройства и землепользования МСХ СССР Е.И. Гайдамака, директор института земельных ресурсов С.И. Носов и проректор по научной работе Московского института землеустройства В.Н. Хлыстун. Подготовленный группой проект после обсуждения в комитетах 28 февраля 1990 года был принят Верховным Советом СССР.
Принципиальными отличиями нового закона от предыдущего стали отсутствие утверждения о монополии государственной собственности на землю, введение категории «пожизненного наследуемого владения землёй», провозглашена платность землепользования в виде земельного налога и арендной платы, установлены полномочия сельских администраций по предоставлению земель для ЛПХ (ранее эти полномочия были у колхозов и совхозов), введена возможность получения земли для крестьянских хозяйств. По сути, этот закон создал определённые предпосылки для развития многоукладно-сти в сельском хозяйстве, которые должны были быть развиты в Земельных кодексах союзных республик.
В марте 1990 года Верховным Советом РСФСР была создана рабочая группа по подготовке проекта «Земельного кодекса РСФСР». Её возглавил заместитель Министра сельского хозяйства РСФСР Б.П. Мартынов. В течение почти 4 месяцев в ней шли бесплодные дискуссии по вопросу о собственности на землю и формах хозяйствования на ней. Время шло, а проект закона не складывался и тогда В.Н. Хлыстуном был предложен вариант его разделения на 2 законопроекта: «О земельной реформе», в котором должны быть определены меры по преобразованию земельных отношений и «Земельный кодекс», как свод норм, регулирующих изменённые земельные отношения. Этот вариант был поддержан большинством членов рабочей группы и проект первого закона было поручено подготовить его инициатору. Уже на следующий день этот проект был внесён на рассмотрение аграрного комитета Верховного Совета РСФСР. Параллельно рабочей группой под руководством сотрудника ЦК КПСС А.Ф. Башмачникова был подготовлен проект закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», который был тесно связан и согласовывался с законом «О земельной реформе». 22 и 23 ноября 1990 года оба закона абсолютным большинством голосов были приняты Верховным Советом РСФСР и дали старт земельным и аграрным преобразованиям в России.
Закон «О земельной реформе» содержал всего 17 статей, но каждая из них несла существенное содержание и определяла суть решения одной из конкретных задач земельных преобразований. Первая его статья устанавливала, что главной целью реформы является перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории страны. Второй статьёй вводились две формы собственности на землю — государственная и частная, которая могла быть реализована в виде индивидуальной
и коллективно-долевой. В других статьях определено, что:
• земельные участки могут передаваться в собственность для ведения крестьянского хозяйства, ЛПХ, садоводства и огородничества, животноводства и других целей, связанных с сельским хозяйством;
• член коллективного хозяйства имеет право при выходе из него получить земельный участок в счет его доли в площади хозяйства;
• земля в пределах норм выделяется бесплатно, сверх — за плату;
• для проведения земельных преобразований в составе Правительства РСФСР создаётся специальный орган — Государственный комитет по земельной реформе (Госкомзем РСФСР), на который возлагаются землеустроительная, организационная, консультативная и контрольная функции и всё основное содержание деятельности по регулированию земельных отношений во всех отраслях экономики;
• признаются невозможными реституции, вводится запрет на предоставление земли иностранцам;
• устанавливается принцип этапности проведения реформы.
Реализация закона началась сразу после его принятия. В короткое время была разработана и принята Правительством «Программа земельной реформы на 1991 год», которая была даже перевыполнена. Только за первое полугодие было создано свыше 26 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств и свыше 900 малых сельскохозяйственных кооперативов, которым передано в собственность или пожизненное владение свыше 1 миллиона гектаров земли, в 62 регионах были созданы школы подготовки фермеров, более 400 молодых фермеров было направлено на стажировку в 12 странах. Городским жителям выделено свыше з миллионов садовых и6,6 миллиона огородных участков общей площадью 9,6 миллиона гектаров. Около 1,5 тысяч сельхозпредприятий провели добровольную реорганизацию в акционерные, кооперативные и другие новые формы организации. На всей территории России проведено установление границ сельских поселений с передачей их территорий в ведение местных Советов народных депутатов.
Успешный ход земельных преобразований был прерван событиями, связанными с августовским путчем 1991 года и последующей перестройкой политической и административной систем. В ноябре этого года были утверждены новая структура и состав Правительства, Го-скомзем был включён в состав Министерства сельского хозяйства, на которое возлагалось продолжение земельной реформы и её транс-формацияв аграрную.
Президент страны и новое руководство Правительства поставило перед Минсельхозом задачу в месячный срок разработать пакет документов, определяющих содержание, методы и организацию деятельности по проведению радикальных аграрных преобразований. С самого начала процесса подготовки этих документов между руководством Минсельхоза и командой А.Б. Чубайса, разрабатывающей программу приватизации, возникло жёсткое противостояние по большому ряду спорных вопросов. Эта команда настаивала на предельно сжатых сроках проведения реформы — в течение одного года, на включении земель и имущества колхозов и
совхозов в общий фонд ваучерной приватизации и др. Министерство же считало, что участниками приватизации сельхозпредприятий могут быть только их работники и сельские жители, проживающие на их территории. Существенные разногласия были и по ряду других предлагаемых решений. Спорные вопросы были вынесены на рассмотрение Президента и аграрникам удалось убедить его в целесообразности принятия их позиций. Тем не менее разработанные проекты документов носили характер компромиссов между радикальными намерениями экономических ведомств и более практичными, направленными на защиту интересов крестьянства предложениями Минсельхоза.
Нельзя не отметить, что разработка проектов реформы осуществлялась на фоне резкого ухудшения состояния финансовой системы, острой нехватки продуктов питания, катастрофической нехватки кормов для животноводства и Министерству приходилось работать в ситуации на грани катастрофы одновременно решая проблемы формирования его нового состава, продовольственного обеспечения страны, восстановления межрегиональных поставок, развития международных торгово-экономических отношений в сфере АПК и множество других. Сегодня трудно представить себе, как можно было в той ситуации и в столь короткие сроки подготовить документы, определяющие развитие агропромышленного комплекса страны на долгосрочную перспективу. Тем не менее уже 20 декабря пакет, состоящий из проекта Указа Президента и двух проектов Постановлений Правительства был внесён на рассмотрение руководства страны.
27 декабря 1991года был подписан Указ Президента «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», 28 декабря принято Постановление Правительства «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом РФ» и 29 декабря Постановление Правительства «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».
В качестве основных направлений аграрной реформы в этих документах утверждены следующие: ускорение земельных преобразований посредством устранения имеющихся барьеров; коренная реорганизация структуры управления агропромышленным комплексом; изменение системы заготовок сельскохозяйственной продукции, трансформация колхозов и совхозов в сельскохозяйственные предприятия с коллективно-долевой или акционерной формой собственности (по выбору трудовых коллективов), приватизация с участием сельхозпроизводителей перерабатывающих предприятий и структур, обслуживающих сельское хозяйство; развитие рыночной инфраструктуры села; создание системы эффективной государственной поддержки сельских товаропроизводителей.
Указом Президента была установлена обязанность колхозов и совхозов в срок до 1 января 1993 года привести свой статус в соответствие с принятым законодательством (имелся в виду Закон РСФСР от 25 декабря 1990 года «О предприятиях и предпринимательской деятельности»), т. е. реорганизоваться в товарищество, общество или кооператив. Уже до 1 марта 1992 года коллективам работников и пенсионеров сельхозпредприятий предписывалось принять решения о форме собственности на землю, которую они могут получить от государства в границах землепользования своего хозяйства.
Поручалось создание фондов перераспределения земель для последующего выделения из них участков для лиц, ранее не имевших земли в пользовании. Разрешались сделки с земельными долями (аренда, передача в наследство, продажа другим работникам СХО или самим сХо). Бесплатно закреплялись в собственность гражданам участки для ЛПХ, садоводства и строительства жилья.
На первом этапе аграрных преобразований наряду с земельными реформами также проводилась реорганизация органов управления АПК, менялись их задачи, функции, источники финансирования. Менялась роль Министерства сельского хозяйства в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования. От прямого администрирования оно должно было перейти к деятельности по созданию благоприятных условий для развития АПК, на него возлагалось проведение аграрной реформы, организация подготовки кадров для отрасли, содействие развитию науки, технологий и новых методов хозяйствования. Были сформированы основные механизмы и инструменты проведения аграрной реформы. К числу его основных положений следует отнести:
- установление порядка и процедур реорганизации или приватизации сельскохозяйственных предприятий;
- предписание о создании на всех уровнях (от страны до сельхозпредприятия ) комиссий по приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов;
- поручение провести разграничение земель с выделением участков, остающихся в государственной собственности и подлежащих передаче в собственность граждан и организаций;
- определение механизма передачи социальных объектов органам местной власти;
- определение методов расчёта размеров имущественных паёв и земельных долей;
- установление круга лиц, имеющих права на получение имущественных паёв и земельных долей;
- определение принципов отнесения сельхозпредприятий к банкротам и срока их ликвидации;
- определение необходимости составления перечня предприятий, не подпадающих под приватизацию или реорганизацию.
С началом нового 1992 года в стране началась массовая компания по осуществлению аграрных преобразований. Уже в январе с личным участием Министра сельского хозяйства РФ во всех регионах были проведены совещания руководителей АПК всех уровней, на которых в непростых дебатах были выработаны региональные подходы и определены темпы проведения реформы. Следует отметить, что аграрное сообщество весьма неоднозначно отнеслось к предлагаемым преобразованиям и с самого их начала на всех уровнях приходилось принимать немало усилий для убеждения оппонентов в необходимости, неизбежности и целесообразности реформ.
Проходила реформа в крайне сложных условиях. Резко, в несколько раз, сократилась финансовая поддержка АПК со стороны государства, либерализация цен создала вопиющий их диспаритет. При увеличении закупочных цен на сельхозпродукцию в 5-7 раз цены на промышленные товары для села подскочили в 15-20 раз, а по некоторым их видам — в 40-50 раз. К началу 1992 года в разы снизились объёмы кредитной поддержки. В этих условиях
сельхозпроизводство в большинстве регионов стало невыгодным и темпы его сокращения увеличилось. Естественное недовольство ситуацией многими переносилось на реформу и тормозило преобразования. Тем не менее результаты обследования, проведённые в конце февраля 1992 года с выездом сотрудников Минсельхоза в 57 регионов показали, что за 2 месяца в 6,9 тысячах хозяйств из 14,5 уже в полном объёме подготовлена необходимая для реформирования документация, создано 8,6 тысячи новых крестьянских хозяйств и 607 их ассоциаций, 2,2 тысячи хозяйств уже преобразованы в акционерные общества и кооперативные предприятия с коллективно-долевой формой собственности. В реорганизованных хозяйствах из 97 тысяч человек, получивших земельные доли и имущественные паи, 84,6 тысячи (87,2 %) сделали выбор в пользу вступления с ними в коллективное предприятие; 3,9 тысячи (4 %) решили создать фермерские хозяйства, 8,5 тысячи (8,8 %) — продать свой пай фермерам или коллективам.
При большом количестве ошибок и некоторых перегибах в отдельных регионах реформа постепенно набирала силу и уже к концу 1994 года абсолютное большинство сельхозпредприятий было реформировано или, в отдельных случаях, ликвидировано в результате банкротства.
Применение в процессе приватизации мер, адаптированных к конкретной ситуации, позволило провести её достаточно быстро и без существенных конфликтов и значительных злоупотреблений. За 4 года 11,8 миллиона сельских жителей получили земельные доли для дальнейшего распоряжения ими по своему усмотрению. В частную собственность было передано около 130 миллионов гектаров сельскохозяйственных земель, основная часть которых (около 123млн га) была передана в общую долевую собственность. В стране было создано около 300 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, на 2,8 миллиона га увеличилась площадь личных подсобных хозяйств, вдвое увеличилось число садовых, огородных и дачных участков.
С 1993 года, несмотря на все экономические трудности, начался процесс технологического обновления АПК, которому во многом способствовало развитие взаимовыгодных контактов с зарубежными странами и привлечение иностранных инвестиций. Примером может служить проект создания на основе кредитов Всемирного банка системы аграрного консалтинга и ряда промышленных комплексов по производству гранулированных семян сельскохозяйственных культур. При консультировании и участии фермеров из разных стран создавались демонстрационные фермы. Начала развиваться инфраструктура агропродовольственного рынка, в ряде регионов были созданы оптово-распределительные рынки, кредитные, снаб-женческо-сбытовые и торговые кооперативы, машинно-технологические станции и др.
В условиях политической нестабильности и постоянного преодоления множества различных барьеров реформируемый агропромышленный комплекс страны в тяжёлые 90-е годы не только выжил, но и сформировал некий потенциал роста, который с улучшением экономической ситуации позволил ему в короткое время сделать мощный рывок в своём развитии и обеспечении продовольственной безопасности России. Уже в 1977 году АПК единственным из всех отраслей обеспечил хотя и небольшой, но крайне важный прирост объёмов производства.
Большой толчок развитию аграрных реформ дал национальный проект «Развитие АПК» реализованный в 2006 — 2007 годах, который продемонстрировал гигантские темпы развития отрасли. Его реализация создала возможности занять и удерживать до настоящего времени лидирующие позиции в экономике страны.
В результате аграрных преобразований в России сформировались реальная многоуклад-ность экономики, конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, в основном успешно функционирующий агропродоволь-ственный рынок со всей необходимой инфраструктурой, современная система управления отраслью, достаточно эффективная система кредитования и агролизинга. Всё это стало важнейшим фактором обеспечения продовольственной независимости и безопасности страны.
Однако считать аграрную реформу завершённой было бы весьма ошибочно. Её несомненно следует продолжить, поскольку многие её цели не достигнуты, а в ходе проведения появились новые проблемы, требующие своего решения.
Не решена одна из главных задач реформы — обеспечение социального развития села. Ряд принятых за 30 лет государственных и ведомственных программ, к сожалению, не создал необходимых условий для повышения уровня жизни сельского населения. Неразвитость коммунальной сферы и транспортных коммуникаций, ухудшающееся состояние сельского здравоохранения, образования и других сегментов социальной инфраструктуры стимулируют ускорение миграции сельских жителей в города и последующее опустынивание сельских территорий. Крайне медленно идёт процесс создания на селе альтернативных видов деятельности и создания новых рабочих мест. К сожалению, эта тема до настоящего времени находится вне поля зрения властных структур, хотя именно в ней содержатся дополнительные возможности развития сельских территорий.
Не удалось решить и задачу сохранения уровня плодородия сельскохозяйственных земель. Более того, такие негативные процессы как опустынивание, водная и ветровая эрозия, закисление почв, иссушение или заболачивание развиваются всё более быстрыми темпами, вызывая деградацию земель и снижение потенциала главного национального богатства страны. Одной из причин этого состояния является разрушение системы управления земельными ресурсами, начавшееся в 1998 году бесчисленными реорганизациями и как следствие разрушением государственной земельной службы. Решение проблемы охраны сельскохозяйственных земель должно стать одним из главных направлений современной аграрной политики.
При полном обеспечении продовольственной независимости России продолжает оставаться серьёзной проблема развития отечественного семеноводства и племенного животноводства. По ряду сельскохозяйственных культур импорт семян составляет 80 и более процентов. Весьма высоки доли импорта племенного яйца, племенного материала для развития молочного и мясного животноводства. Принимаемые в настоящее время меры в определённой степени улучшают ситуацию, но их явно недостаточно, особенно в части организации и финансирования научных исследований в этой сфере.
Остаётся нерешённой проблема земельных долей. Этот институт был важнейшим инструментом приватизации земли, и разработчики
6 -
International agricultural journal. Vol. 64, No. 6 (384). 2021
www.mshj.ru
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЕШ
реформы полагали, что он сыграв свою роль в реформировании сельхозпредприятий уйдёт в историю с завершением их реорганизации. Земельные доли должны были трансформироваться в земельные участки или в акции обществ, или в доли производственных кооперативов. С абсолютным их большинством так и произошло, но почти пятая их часть сохранилась до настоящего времени. Более того треть из них остаются невостребованными, хотя уже много лет назад они должны были быть обращены в государственную или муниципальную собственность, трансформированы в земельные участки и выставлены на продажу или арендные торги. Эта проблема решается, но крайне медленно, постоянно порождая земельную неустроенность и коррупцию муниципальных чиновников.
В процессе реформы появилась и такая проблема, как высокий уровень концентрации земель у отдельных юридических и физических лиц, что породило возникновение в России латифундий невиданных размеров. Цивилизованный мир во все времена, начиная с Древнего Рима боролся с этим явлением, потому что оно убивает справедливую конкуренцию, как двигатель развития, негативно влияет на политические процессы, проникая во властные структуры и подчиняя своим интересам их деятельность. К сожалению, эти процессы, начавшись в первые годы нового века, не только не ограничиваются, но даже негласно поощряются в процессе распределения государственных субсидий, кредитных и материально-технических ресурсов. Земельный банк крупнейшего латифундиста — компании «Мираторг» уже превысил размер в миллион гектаров, к нему приближаются землевладения компаний «Агро-комплекс», «Продимекс», «Русагро», «Степь». Эта тенденция является достаточно опасной и государство должно принять необходимые меры правового и экономического ограничения лати-фундизации страны.
Наличие названных и ряда других проблем развития АПК подтверждают тезис о незавершённости аграрной реформы и необходимости её продолжения с учётом реальностей настоящего времени и перспектив развития отрасли.
Землеустроительное
обеспечение земельных и
аграрных преобразований.
На первом этапе основным вопросом, решаемым в Республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 18.01.1991 № 30, являлось землеустроительное обеспечение крупномасштабных земельных преобразований.
Важным итогом этой работы являлись землеустроительные действия по приватизации земель, обеспечению земельными участками граждан, передаче земель в ведение органов государственной власти и местного самоуправления. Среди главных из них можно отметить следующее.
1. Были составлены землеустроительные документы по передаче во введение 84 тыс. сельских и поселковых Советов народных депутатов земель в границах населенных пунктов, а также вне их границ с целью расширения индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства, а также для организации сенокошения и пастьбы скота. В результате в распоряжение указанных Советов народных
депутатов переданы земли 153,3 тыс. населенных пунктов общей площадью 31,2 млн га, в том числе 22,8 млн га сельскохозяйственных угодий, из которых около 5 млн га использовали для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, 8,3 млн га заняты землями общего пользования (улицы, площади, водоемы, леса и др.), объектами социальной сферы и инженерной инфраструктуры, 2,4 млн га предназначались для развития (расширения) личного подсобного хозяйства, 16,1 млн га — для коллективного огородничества, сенокошения и выпаса скота. Это позволило удовлетворить потребности сельского населения в земельных участках для указанных целей. Переданные земельные участки были переведены в категорию земель поселений с изъятием их из земель сельскохозяйственного назначения, что дало возможность осуществления определенных законодательством полномочий органами местного самоуправления по распределению землями муниципальной собственности.
2. В 1992 — 1996 гг. в порядке межевания было проведено уточнение в натуре границ земель, переданных в ведение местных администраций, по более чем 9 тыс. населенных пунктов.
3. В 1991 — 1996 гг. было составлено 20,6 тыс. проектов перераспределения земель при реформировании сельскохозяйственных предприятий. На основании указанных проектов были приняты решения о создании новых форм хозяйствования на земле (сельскохозяйственные кооперативы, товарищества, акционерные общества, ассоциации крестьянских хозяйств, крестьянские (фермерские) хозяйства и др.), даны рекомендации о размерах земельных долей, а также о площадях земель, передаваемых новым сельскохозяйственным организациям, и земель, включаемых в фонд перераспределения.
4. В 1320 административных районах (67,8 % их общего количества) в 1993 — 1995 гг. была проведена инвентаризация всех категорий земель с целью выявления дополнительных площадей, пригодных для предоставления их гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, садоводства и иных целей. По итогам инвентаризации было выявлено 2,5 млн га земель, пригодных для предоставления гражданам для вышеуказанных целей, в том числе 1,7 млн га сельскохозяйственных угодий, из них 0,9 млн га пашни. Всего к 1997 году фонд перераспределения земель с учетом фонда земель, сформированного после бесплатной передачи сельскохозяйственных угодий гражданам, получившим право на земельную долю, и по итогам инвентаризации составил 31,2 млн га земли, в том числе 18,0 млн га сельскохозяйственных угодий. Из этого фонда в 1991 — 1996 гг. гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и других целей дополнительно было выделено 4 млн га.
5. В 1993 — 1996 гг. было разработано 38,5 тыс. проектов размещения крестьянских (фермерских) хозяйств и проведено установление границ земельных участков на местности по 145,3 тыс. крестьянских хозяйств. Это дало возможность (с учетом составленных проектов за счет других заказчиков) к 1 января 1997 года сформировать 278,6 тыс. крестьянских хозяйств, в распоряжение которых было предоставлено 12,1 млн га, что составило на эту дату 6,2 %% площади сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям
и гражданам для производства сельскохозяйственной продукции.
6. В 1992 — 1996 гг. было изготовлено и выдано около 5,9 млн документов, удостоверяющих право на землю, включая 148,1 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств.
7. В 1995 — 1996 гг. было подготовлено 11,3 млн свидетельств на право собственности на землю собственникам земельных долей, из них было выдано 10,7 млн свидетельств, что составило 92,2 %% к их общему количеству. Остальные земельные доли на тот период оказались невостребованными по разным причинам (не подали заявление на получение или не получили свидетельства).
8. В 1992 — 1996 гг. были разработаны также по 73 субъектам, а в 1999 г. еще по 4 субъектам Российской Федерации «Программы защиты земель от деградации, консервации деградированных земель и их восстановления».
9. В этот же период было проведено внутрихозяйственное землеустройство 3,7 тыс. крестьянских хозяйств, что составляет около 10 %% от их общего количества, а также осуществлено по 15,2 тыс. крестьянских хозяйств на площади 782,3 тыс. га почвенное обследование и по 1,3 тыс. хозяйств на площади 185,7 тыс. га — геоботаническое обследование.
10. В соответствии с программой были осуществлены также внутрихозяйственная оценка земель и подготовка исходных данных для определения платы за землю по 8,8 тыс. сельскохозяйственных предприятий.
Кроме этого, проведены аэрофотогеодези-ческие и топографические работы на площади 178,7 млн га, почвенные обследования на площади 44 млн. га, геоботанические обследования на площади 12,9 млн га.
В связи с окончанием действия «Республиканской программы проведения земельной реформы на территории РСФСР» в 1995 году возникла необходимость разработки новой программы проведения земельной реформы. Однако поручение о ее подготовке было принято только в декабре 1997 года. Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы» была утверждена Правительством Российской Федерации постановлением от 26 июня 1999 г. № 694.
Отмечая положительные стороны первого этапа земельных преобразований, в Программе было сказано, что процессы реформирования земельных отношений в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. Наряду с этими недостатками было отмечено, что в 1997 — 1998 гг. были практически свернуты землеустроительные работы, затормозилось оформление документов о правах на землю, проведение массовой оценки земель, экономического зонирования территорий и других работ. Было обращено внимание на крайне плохое финансовое, материальное и кадровое обеспечение землеустроительных работ, неудовлетворительную организацию информационной и просветительской работы среди населения по вопросам развития новых земельных отношений.
Программой была обозначена основная цель земельной реформы — повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного и производительного потенциала земли, превращения ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.
Однако, несмотря на то что была проделана значительная работа по подготовке самой Программы, региональных программ, осуществлены другие организационные мероприятия, целевое финансирование Программы Правительством Российской Федерации не было проведено. Выполняли (1999 и 2000 гг.) лишь отдельные виды землеустроительных работ за счет средств федерального бюджета, выделяемых на мероприятия по улучшению землеустройства и землепользования.
В 2000 году вопросы регулирования земельных отношений были переданы Министерству государственного имущества Российской Федерации. Проводимые в это время работы по землеустройству не увязывались с реализацией землеустроительных мероприятий, намеченных Программой. Землеустроительные работы по систематическому выявлению неиспользуемых земель, например, осуществлены только на 5 % охватываемых Программой территорий. Объемы выполненных работ от намеченных Программой, %, составили:
- по закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО) — 13;
- установлению границ территорий с особым правовым и природоохранным режимами — 34,4;
- составлению дежурных карт ограничений и обременений (сервитуты) прав по использованию земель — 26,2;
- разработке программ (схем) защиты земель от деградации и других негативных явлений и консервации земель — 38,3;
- топографо-геодезическим работам, связанным с разграничением земель по уровням собственности — 29,8;
- по установлению (восстановлению) границ административно-территориальных образований — 15.
Учитывая, что на первом этапе земельной реформы были повсеместно нарушены устойчивость и компактность землепользований сельскохозяйственных организаций, и существующее устройство их территорий, Программой была предусмотрена разработка землеустроительных проектов компактного размещения земельных участков субъектов новых форм хозяйствования. Цель этих проектов — создание условий для кооперирования хозяйств в области производства и инженерного обустройства территории, а также передача им несельскохозяйственных угодий.
Такие проекты не составляли вообще. Поэтому до настоящего времени большинство сельскохозяйственных организаций используют земли одновременно на правах собственности, аренды, постоянного (бессрочного) пользования.
С середины 1990-х годов землеустройство теряет государственный характер, изменяется и структура землеустроительных работ. В связи с реорганизацией землевладений и землеполь-зований и масштабным перераспределением земель стали увеличиваться объемы межхозяйственного землеустройства, которое с принятием Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ стали именовать территориальным землеустройством.
Учитывая то, что землеустроительные работы стали находиться, в том числе, и в сфере услуг, в 1990 — 2000-е годы сложились условия для появления множества землеустроительных предприятий, организаций и индивидуальных предпринимателей, занимающихся проведением землеустройства, как бизнеса, особенно после
ликвидации системы проектно-изыскательских институтов «РосНИИЗемпроект» и отмены лицензирования землеустроительной деятельности. Возникли также различные союзы, объединения, саморегулируемые организации в сфере землеустройства и кадастров.
Так, например, с 1996 года существует «Российская ассоциация частных землемеров». В 2004 году было образовано некоммерческое партнерство «Кадастровые инженеры» (в 2012 году — саморегулируемая организация — НП «Кадастровые инженеры» с 32 региональными подразделениями и более 2 тыс. кадастровых инженеров). В 2010 году в реестр саморегулируемых организаций были внесены еще ряд СРО из Екатеринбурга («Уралземсоюз»), Белгорода, Ростова и др. В 2012 году было образовано некоммерческое партнерство НП «Национальная палата кадастровых инженеров» (14 тыс. специалистов, из них около 40 % или более 5,5 тыс. человек специалисты в области землеустройства и кадастров).
В 2008 году был создан «Союз комплексного проектирования и землеустройства сельских территорий», включающий в себя бывшие Ги-проземы, расположенные в 60 регионах страны. А в декабре 2012 года учрежден Национальный союз землеустроителей России (22 организации, всего 1,5 тыс. работников, из них не менее 80 % — землеустроители).
По оценкам специалистов, в настоящее время на рынке оказания землеустроительных услуг действует не менее 30 тыс. государственных и коммерческих организаций с общим числом работников от 350 тыс. человек.
Развитие в период реформ
высшего землеустроительного
образования.
Проводимые с начала 1990-х годов по настоящее время в России масштабные земельные преобразования потребовали подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.
В первые годы земельной реформы в Российской Федерации (1991 — 1993), численность работников земельной службы увеличилась на 20 % и достигла 19785 человек, включая работников Гипроземов. Были созданы районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые координировали ход земельной реформы и организовывали работы по перераспределению земель. Однако руководство и составы указанных комитетов большей частью формировались не из числа специалистов землеустроителей, а из работников бывших советских и партийных органов, технологов производства (агрономов, экономистов и т.д.), других администраторов. Поэтому общая численность лиц, имеющих землеустроительное образование, в составе комитетов насчитывала всего 7482 человек (37,8 %). В Московской области из 862 человек, работавших в системе землеустройства, было 435 человек (50,5 %), имеющих специальное землеустроительное образование, а в городском комитете г. Москвы — только 86 человек (31,0 %) из 277.
Главным институтом при подготовке кадров для проведения земельной реформы был выбран Московский институт инженеров землеустройства. В соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 года № 30 «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» и Приказом № 193 от 24 марта 1992 года по
Министерству сельского хозяйства Российской Федерации, на базе Московского института инженеров землеустройства был создан Государственный университет по землеустройству (ГУЗ) с подготовкой специалистов по земельному праву, землеустройству, земельному кадастру, почвоведению, геоботанике, геодезии, архитектуре и планировке сельских населенных мест.
Учебно-методическое руководство образовательной деятельностью в землеустроительной сфере в стране стало осуществлять созданное при Московском институте инженеров землеустройства Учебно-методическое объединение вузов по специальности «Землеустройство» (УМО).
В 1988 году в состав УМО входили 15 сельскохозяйственных вузов СССР. В 1992 году созданное в РСФСР УМО стало охватывать образовательную сферу деятельности в области землеустройства и кадастров и включало в себя 9 учебных заведений.
К 1996 году число участников Учебно-методического объединения вузов Российской Федерации по образованию в области землеустройства и кадастров достигло 23, а в 1998 году — 33, в 2002 году — 50, то есть увеличилось более чем в 5,5 раза.
Увеличение числа вузов, ведущих подготовку специалистов в землеустроительной отрасли, было обусловлено также и тем, что по инициативе и при участии Государственного университета по землеустройству в 1996 — 1997 гг. Госком-земом России была разработана Комплексная программа подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов Госкомзема и других ведомств, организаций и учреждений на перспективу до 2005 года.
Согласно этой Программе, численность работников землеустроительной службы страны должна увеличиться к 2005 году с 19785 до 38990 человек, в том числе специалистов, имеющих землеустроительное образование и прошедших переподготовку и повышения квалификации — с 7482 до 28798 человек.
В 2013 году общее число вузов УМО возросло до 82, а ежегодный набор студентов в 2009 — 2013 гг. по направлению «Землеустройство и кадастры» по стране в среднем составлял 5,9 тыс. человек.
При этом в этот период по-прежнему сохранялась высокая потребность отраслей экономики страны в кадрах по землеустройству и кадастрам, а направления и специальности, по которым велась подготовка вузами УМО, продолжали оставаться остродефицитными.
Динамика численности обучающихся, приема абитуриентов и выпуска специалистов из вузов УМО в 2017-2020 гг. показана в табл. 1
По всем формам обучения за 1991 — 2020 гг. всеми вузами подготовлено 91,8 тыс. специалистов, готовых выполнять одновременно все виды землеустроительных и кадастровых работ.
Только за последние четыре года (2017 — 2020) в Российской Федерации был осуществлён выпуск специалистов в области землеустройства и кадастров в количестве 23131 человека.
Развитие современной экономики Российской Федерации может быть успешным только при осуществлении землеустройства, которое необходимо срочно осуществить в процессе инвентаризации земель в России; выявления и вовлечения в сельскохозяйственный оборот десятков миллионов гектаров неиспользуемых сельскохозяйственных угодий; проведения мероприятий
8 -
International agricultural journal. Vol. 64, No. 6 (384). 2021
www.mshj.ru
Má
ГЛАВНАЯ ТЕМА НОМЕРА ШЗШ
Таблица 1. Характеристика деятельности вузов, осуществляющих подготовку студентов в области землеустройства и кадастров
Table 1. Description of the activities of universities that train students in the field of land management and cadastre
Показатели Годы
2017 2018 2019 2020
Количество вузов, всего 98 104 107 107
в том числе:
- Минсельхоза России 37 40 40 40
- Минобрнауки России 61 64 67 67
Прием, всего 6 980 7 295 7 244 6 074
в том числе в:
- бакалавриат 5 528 5 697 5 799 4 883
- магистратуру 1 395 1 527 1 387 1 127
- аспирантуру 57 71 58 64
Выпуск, всего 5 097 5 933 6 216 5 885
в том числе в:
- бакалавры 5 379 4 963 5 026 4 601
- магистры 672 936 1 159 1 242
- аспиранты 46 34 31 42
Количество вузов, выпускающих студентов 94 98 100 101
Общая численность студентов 25 593 26 873 25 400 24 875
по комплексному обустройству сельских территорий; осуществления всех инвестиционных проектов, связанных со строительством различных объектов, использованием и охраной земель.
Отрасль землеустройства готова к эффективному решению всех задач, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации.
Список источников
1. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Приняты Верховным Советом СССР
28.02.1990 г.
2. Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». Принят Верховным Советом РСФСР 22.11.1990 г.
3. Закон РСФСР «О земельной реформе». Принят Верховным Советом РСФСР 23. 10. 1990 г.
4. Указ Президента РФ № 323 от 27.12.1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР».
5. Постановление Правительства РФ № 81 от
28.12.1991 г. «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом РФ».
6. Постановление Правительства РФ № 86 от 29.12.1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».
7. Узун В.Я., Шагайда Н.И.. Аграрная реформа в постсоветской России: механизмы и результаты. М.: Издательский дом Дело, 2015. 352 с.
8. Хлыстун В.Н. Трудный ход аграрной реформы в Российской Федерации // Российский экономический журнал.1992. № 4.
9. Земельная реформа: от монополии государства к многообразию форм собственности. Коллективная моно-
графия под общей редакцией В.Н. Хлыстуна в 2 томах. Самара: Издательство Самарского федерального исследовательского центра РАН, 2020. Т. 2. 306 с.
10. Волков С.Н. Землеустройство. Т. 8. Землеустройство в ходе земельной реформы (1991 — 2005 годы). М.: Колос, 2007.
11. Высшее землеустроительное образование в России на пороге XXI века / Землеустроительная наука и образование XXI века. Сборник научных статей, посвященный 220-летию Государственного университета по землеустройству. / Под общей редакцией С.Н. Волкова, А.А. Варламова. М.: Былина, 1999. С. 21.
12. Волков С.Н., Варламов А.А., Широкорад И.И. Государственный университет по землеустройству. История и современность 1779 — 2009: 230 лет со дня основания. М.: Гралия, 2009. 400 с.
13. Zamana S., Sorokina O. , Shapovalov D., Fomin A. et al. Development of Rural Ecotourism on the Yurshinsky Island of Rybinsk Reservoir / E3S Web of Conferences, 2020 International Scientific and Practical Conference on Environmental Risks and Safety in Mechanical Engineering. Rostov-on-Don, 20 — 23 октября 2020 года. Rostov-on-Don, 2020. P. 05002. doi: 10.1051/e3sconf/202021705002.
14. Tsypkin Y.A., Fomin A.A., Gubarev E.V. [et al.] Strategic digital model for sustainable spatial regional development / IOP Conference Series: Earth and Environmental Science, Moscow, 10 марта 2020 года. Moscow, 2020. P. 012138. doi: 10.1088/1755-1315/579/1/012138.
15. Voronkova, O. Y., Kurbanov, P. A., Fomin, A. A., Bab-kin, P. S., Matveeva, E. A., Kharina, A. Formation and implementation of regional targeted agro-industrial complex development programs towards integrated rural development // Entrepreneurship and Sustainability Issues, 8(1), 1238-1247. doi:10.9770/jesi.2020.8.1(15)
16. A .A. Fomin, Y.A. Tsypkin, R.A. Kamaev, N.V. Ko-zlova. Formation of an Effective Strategy of Nature Protection Activities in a Region in the Conditions of the Digital Economy's Development, book-chapter, 2021. doi: 10.1007/978-3-030-56433-9_76
References
1. Osnovyzakonodatel'stva SoyuzaSSR isoyuznyh respub-lik o zemle. Prinyaty Verhovnym Sovetom SSSR 28.02.1990
2. Zakon RSFSR «O krest'yanskom (fermerskom) hozya-jstve». Prinyat Verhovnym Sovetom RSFSR 22.11.1990.
3. Zakon RSFSR «O zemel'noj reforme». Prinyat Verhovnym Sovetom RSFSR 23. 10. 1990
4. Ukaz Prezidenta RF No. 323 ot 27.12.1991g. «O neo-tlozhnyh merah po osushchestvleniyu zemel'noj reformy v RSFSR».
5. Postanovlenie Pravitel'stva RF No. 81 ot 28.12.1991 «O reformirovanii sistemy gosudarstvennogo upravleniya agro-promyshlennym kompleksom RF».
6. Postanovlenie Pravitel'stva RF No. 86 ot 29.12.1991 «O poryadke reorganizacii kolhozov i sovhozov».
7. Uzun V.YA., SHagajda N.I.. (2015). Agrarnaya reforma v postsovetskoj Rossii: mekhanizmy i rezul'taty. Moscow.: Izdatel'skij dom Delo, 352 p.
8. Hlystun V.N. (1992). Trudnyj hod agrarnoj reformy v Rossijskoj Federacii. Rossijskij ekonomicheskij zhurnal, no.4.
9. Hlystuna V.N. et al. (2020). Zemel'naya reforma: ot monopolii gosudarstva k mnogoobraziyu form sobstvennosti. Kollektivnaya monografiya pod obshchej redakciej, vol. 2 Samara: Izdatel'stvo Samarskogo federal'nogo issledovatel'skogo centra RAN, 306 p.
10. Volkov S.N. (2007). Zemleustrojstvo. Vol. 8. Zem-leustrojstvo v hodezemel'noj reformy (1991 — 2005). Moscow: Kolos,
11. Vysshee zemleustroitel'noe obrazovanie v Rossii na poroge XXI veka / Zemleustroitel'naya nauka i obrazovanie XXI veka. Sbornik nauchnyh statej / Pod obshchej redakciej S.N. Volkova i A.A. Varlamova. Moscow: Bylina, 1999. Pp. 21.
12. Volkov S.N., Varlamov A.A., Shirokorad I.I. (2009). Gosudarstvennyj universitet po zemleustrojstvu. Istoriya i sovre-mennost' 1779 — 2009:230 let so dnya osnovaniya. Moscow: Graliya, 294 p.
13. Zamana S., Sorokina O. , Shapovalov D., Fomin A. et al. Development of Rural Ecotourism on the Yurshinsky Island of Rybinsk Reservoir. E3S Web of Conferences, 2020 International Scientific and Practical Conference on Environmental Risks and Safety in Mechanical Engineering. Rostov-on-Don, 20 — 23 october 2020. Rostov-on-Don, 2020. P. 05002. doi: 10.1051/e3sconf/202021705002.
14. Tsypkin Y.A., Fomin A.A., Gubarev E.V. [et al.] Strategic digital model for sustainable spatial regional development / IOP Conference Series: Earth and Environmental Science, Moscow, 10 марта 2020 года. Moscow, 2020. P. 012138. doi: 10.1088/1755-1315/579/1/012138.
15. Voronkova, O. Y., Kurbanov, P. A., Fomin, A. A., Bab-kin, P. S., Matveeva, E. A., Kharina, A. Formation and implementation of regional targeted agro-industrial complex development programs towards integrated rural development // Entrepreneurship and Sustainability Issues, 8(1), 1238-1247. doi:10.9770/jesi.2020.8.1(15)
16. A .A. Fomin, Y.A. Tsypkin, R.A. Kamaev, N.V. Ko-zlova. Formation of an Effective Strategy of Nature Protection Activities in a Region in the Conditions of the Digital Economy's Development, book-chapter, 2021. doi: 10.1007/978-3-030-56433-9_76
Информация об авторах:
Волков Сергей Николаевич, доктор экономических наук, профессор, академик РАН, ректор, Государственный университет по землеустройству, ORCID: http://orcid.org/0000-0002-0931-065X, guz-rektorat@mail.ru
Хлыстун Виктор Николаевич, доктор экономических наук, профессор, академик РАН, Государственный университет по землеустройству, vkhlystun@yandex.ru Фомин Александр Анатольевич, кандидат экономических наук, профессор кафедры экономической теории и менеджмента, Государственный университет по землеустройству, ORCID: http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, agrodar@mail.ru
Information about the authors:
Sergey N. Volkov, doctor of economics, professor, academician of the Russian academy of sciences, rector, State University of Land Use Planning, ORCID: http://orcid.org/0000-0002-0931-065X , guz-rektorat@mail.ru
Viktor N. Khlystun, , doctor of economics, professor, academician of the Russian academy of sciences, State University of Land Use Planning, vkhlystun@yandex.ru Alexander A. Fomin, candidate of economic sciences, professor of the department of economic theory and management, State University of Land Use Planning, http://orcid.org/0000-0002-3881-8348, agrodar@mail.ru
agrodar@mail.ru
