CC BY
109Трансформация федеральных органов земельного управления Transformation of the Federal land administration
Ь А МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
DOI 10.24411/2413-046Х-2018-11012
Липски Станислав Анджеевич,
д-р экон. наук, зав. кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству
Lipski Stanislav Andreevich,
Dr. Ekon. Sciences, head. Department of land law of the State University of land management
Аннотация. В статье рассмотрено развитие механизма принудительного изъятия земель сельскохозяйственного назначения в случаях их неиспользования. Сделан вывод о том, что законодательные новации 2016 года позволяют более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель. Но пока еще не используются возможности землеустроительного обеспечения этого процесса.
Summary. The land reform of the 90-ies have led to the creation at national level of the special body of land management - the State Committee of the RSFSR for land reform (the state Committee of the RSFSR), to carry out organizational, Supervisory, Advisory and information functions in carrying out reforms. The basis for the creation of this fundamentally new body of non-departmental management was the land management service of the Ministry of agriculture of the RSFSR and departments (departments) dealing with land use in administrative-territorial entities of different levels. Also, unitary enterprises and organizations for land management, cadastre and monitoring of land, and aerial geodesic surveys were transferred to the new body.
Ключевые слова: земельная реформа, управление земельными ресурсами, земельная политика, земельное законодательство.
Key words: land reform, land administration, land policy, land legislation.
Поскольку в первые годы земельная реформа имела явно выраженную сельскохозяйственную направленность, а одним из направлений аграрного реформирования стало развитие фермерства, то летом 1991 года указанный комитет был преобразован в Государственный комитет РСФСР по земельной реформе и поддержке
крестьянских (фермерских) хозяйств. Но при этом продолжало существовать министерство сельского хозяйства, а осуществлять аграрно-земельные преобразования было целесообразно из одного центра. В этой связи в конце 1991 года Госкомзем РСФСР вошел (в качестве самостоятельного комитета) в состав Минсельхоза РСФСР.
Впрочем, учитывая пожелания руководителей регионов, ученых и специалистов (проведенная Госкомземом России работа была ими весьма высоко оценена), буквально через месяц с небольшим он вновь стал самостоятельным в качестве Комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации (Роскомзем). А в начале 1993 года - реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству. Кроме того, наряду с Роскомземом в тот период отношение к реформированию землепользования имели Минсельхоз России (аграрные аспекты) и Госкомимущество России.
Указание в наименовании Роскомзема на землеустройство было не случайным, поскольку за десятилетия существования советской системы управления земельным фондом сформировались три его ключевых механизма - это землеустройство, земельный кадастр (до 1968 года - земельный учет) и контроль за использованием и охраной земель.
С конца 1997 года наметилась определенная трансформация приоритетов земельного реформирования - земельная реформа охватила городские территории. С этого же времени началась череда реорганизаций Роскомзема (он был объединен с другими органами в Минземстрой России, затем снова стал самостоятельным - Госкомзем России). В данном аспекте следует отметить, что в 90-е годы в рамках Роскомзема сочетались публично-властные и хозяйственно-распорядительные полномочиям.
К первым следует отнести: 1) осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; 2) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; 3) ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; 4) создание банка данных о федеральных и других землях; 5) разработку мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле. Ко вторым - организацию и проведение работ, связанных с приватизацией земель и землеустройством, а также организацию выполнения научно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель.
Таким образом, в сложных условиях формирования новой системы государственного управления (в целом) и становления принципиально иного в сравнении с предыдущими
десятилетиями земельного законодательства система земельного управления на федеральном уровне хотя и многократно реорганизовывалась, но в главном - сохранялась.
Впрочем, весьма важная функция, которая была тесно связана с кадастровым учетом, -регистрация прав на землю - с 1998 года перешла от органов земельного управления (от Роскомзема) к учреждениям юстиции (подведомственным Минюсту России, но не являющимися государственными органами), которые стали заниматься правами на все виды недвижимости и сделками с ними.
Это дало основание при очередной реорганизации Госкомзема России в 2000 году (фактически - его упразднении, учитывая функции, сохранившиеся за его правопреемником) соответствующим образом распределить его функции между Минимуществом России и Росземкадастром [5, с. 187-188]. При этом Минимущество России стало органом, осуществляющим проведение государственной политики в области земельных отношений, приватизацию и управление земельными ресурсами (то есть органом, вырабатывающим государственную земельную политику). А Росземкадастр -органом, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции по ведению земельного кадастра и учета других объектов недвижимого имущества, землеустройству, кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель (то есть органом, реализующим государственную земельную политику и оказывающим государственные услуги).
В 2004 году в рамках административной реформы, когда произошло существенное изменение функций всех ФОИВ (направленное на разграничение правоустаналивающих, правопроменительных и контрольно-надзорных полномочий), были затронуты и вопросы управления земельным фондом (упразднено Минимущество России, «земельные» полномочия которого перешли к Минэкономразвития России и Росимуществу, а Росземкадастр был реорганизован в Роснедвижимость). Тогда же функция регистрации прав на недвижимость перешла от учреждений юстиции к государственному органу -Росрегистрации. В результате земельное управление оказалось разделенным между несколькими органами. Наибольшими полномочиями при этом были наделены Минэкономразвития России и находившаяся в его ведении Роснедвижимость, а также Минсельхоз России.
При этом оба министерства осуществляли правовое регулирование, а также разрабатывали проекты нормативных актов по следующим вопросам: территориальное зонирование и земельные отношения, рынок земли и другой недвижимости, кадастровый
учет объектов недвижимости и ряд других вопросов - Минэкономразвития России; использование и оборот земель сельскохозяйственного назначения - Минсельхоз России; Что касается Роснедвижимости, то за ней были закреплены вопросы ведения земельного кадастра, кадастровой оценки, мониторинга земель, землеустройства, а также оказание услуг в данных сферах. Кроме того, на Роснедвижимость (на федеральное агентство) были возложены и функции государственного земельного контроля.
Анализируя соотношение основных функций земельного управления, следует отметить, что в земельной сфере в тот период не произошло полноценного разделения правоустанавливающей, правоприменительной и контрольно-надзорной компетенции (предусмотренного административной реформой 2004 года). Так, в полномочиях Роснедвижимости функции контроля были объединены с оказанием услуг и индивидуальной правоприменительной деятельностью. Кроме того, нормативно-правовое регулирование сельскохозяйственного землепользования со стороны Минсельхоза России не было подкреплено наделением контрольными или правоприменительными функциями соответствующих сельскохозяйственных органов: Россельхознадзора (тогда он осуществлял лишь фитосанитарный мониторинг состояния земель) и упраздненного в 2005 году Россельхоза (только учет мелиорированных земель). Впрочем, в 2008 году полномочия Минсельхоза России по регулированию использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения были расширены.
Кроме того, вплоть до 2008 года существовал Российский фонд федерального имущества, который осуществлял государственное предпринимательство - продажу земельных участков в порядке и случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также выступал организатором торгов при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких участков.
В результате, к настоящему времени сложилась довольно громоздкая структура федерального управления земельным фондом: Минэкономразвития России, Росимущество, Росреестр, Минсельхоз России, Россельхознадзор, Минприроды России, Росприроднадзор, а с 2013 года - и Минстрой России.
С нашей точки зрения, такое разделение полномочий в области управления земельным фондом не оптимально. На это же указывают и другие исследователи [1; 2; 8]. В первую очередь речь идет о раздробленности управления землями сельскохозяйственного назначения. Так, регулирование оценочной деятельности в отношении этих земель, их учет, землеустроительное обеспечение и надзор за их состоянием и использованием следует
сосредоточить в аграрном блоке (Минсельхоз России и Россельхознадзор; в части надзора определенные меры уже реализованы). Кроме того, одной из основных причин пробуксовки при разработке проектов нормативных решений стали ведомственные согласования. Полагаем, что если передать в ведение Минсельхоза России (и подведомственного ему Россельхознадзора) весь комплекс вопросов, связанных с аграрным землепользованием можно будет уйти от необходимости их согласовывать с Минэкономразвития России (обеспечивающим сейчас как бы общеметодологический подход ко всем землям). Тогда и спрос за недоработки был бы с одного ведомства - с Минсельхоза.
Данное предложение базируется на том подходе, что для аграрников земли сельскохозяйственного назначения - это в первую очередь главное средство производства, столь же ценное в текущей перспективе как кредитные ресурсы, племенной скот, семена и т.п., а в долгосрочной перспективе - бесценное [3; 4]. Также это соответствует их особому правовому режиму (отличному от иных земель), установленному согласно Закону об обороте сельхозземель.
Кроме того, функции в сфере землепользования, выполняемые правопреемниками Госкомзема России (Росземкадастр, Роснедвижимость, объединенная в 2009 году с Росрегистрацией в Росреестр), «растворились» в совершенно других задачах - учет зданий, строений и сооружений, регистрация прав на них, геодезия и картография, оценочная деятельность в отношении всех видов движимого и недвижимого имущества.
Конечно, нынешнее рассосредоточение земельного управления в определенной мере перечеркнуло то позитивное, что было создано в период земельной реформы, - единый специализированный федеральный орган, имеющий территориальные подразделения вплоть до уровня муниципальных районов и отдельных поселений. Но такого органа давно уже нет (желание воспринимать в качестве такового Росреестр понятно, но он не является таким органом). Вполне возможно, что необходимость в едином органе земельного управления и существовала то только в период активной фазы земельной реформы, когда происходило значительное межотраслевое перераспределение земель (не случайно этот орган изначально назывался - «по земельной реформе»).
В нынешних же условиях следует вспомнить о советском опыте, когда различалось сельскохозяйственное и несельскохозяйственное земельное управление. Учитывая качественно различную роль земельных ресурсов, полагаем, что применительно к землям сельскохозяйственного назначения (где земельные ресурсы - главное средство производства) основным функциональным органом земельного управления (наряду с ведомственно подчиненными службой или агентством) должен быть Минсельхоз России; к
землям лесного и водного фондов, а также землям ООПТ - Минприроды России, ко всем остальным (где полезные свойства земельных ресурсов ограничены возможностью использования их в качестве операционно-пространственного базиса) - Минстрой России или (как вариант) - нынешнее Минэкономразвития России (вместе с Росимуществом).
Дополнительным фактором уточнения компетенции федеральных органов по управлению землями отдельных категорий может стать их (категорий) уточнение или обсуждаемая последние годы отмена [6; 7; 9].
Также следует оптимизировать оперативное управление непосредственно федеральными землями. Сейчас в этой части сочетаются функциональное (вневедомственное) управление со стороны Росимущества и ведомственное, когда различные федеральные структуры в этом отношении достаточно самостоятельны; в первую очередь это относится к органам силового блока (Минобороны России, ФСБ России, МВД России, МЧС России и др. - в которых организовано «свое», ведомственное управление землями и земельными участками).
Список использованной литературы
1. Волков С.Н. Эффективно управлять земельными ресурсами. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 9 (128). С. 1-5.
2. Волков С.Н, Хлыстун В.Н. Земельная политика: как сделать ее более эффективной? // Международный сельскохозяйственный журнал. 2014. № 1-2. С. 3-6.
3 Иванов Н.И., Конокотин Д.Н. Экономико-правовые предложения по управлению землями сельскохозяйственного назначения. // Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки. 2011. № 3-2. С. 70-78.
4. Липски С.А. Земельные ресурсы как ключевой фактор обеспечения продовольственной безопасности. // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2015. № 2. С. 6-11.
5. Липски С.А. Земельные отношения и особенности государственной земельной политики в современной России (теория, методология, практика): Монография. - М.: ГУЗ, 2014. - 300 с.
6. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных условиях. // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2011. № 2. С. 76-81.
7. Проблемы и перспективы развития земельного законодательства и смежных отраслей в современных социально-экономических условиях: Монография. - М.: ГУЗ, 2015. - 152 с.
8. Хлыстун В.Н. Четверть века земельных преобразований: намерения и результаты. // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. 2015. № 10. С. 13-17.
9. Шагайда Н.И., Фомин А.А. Совершенствование земельной политики в Российской Федерации. // Московский экономический журнал, 2017 № 3, С. 71.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1993 № 91 «Об утверждении Положения о комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству».
11. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450 (с послед. изм. и доп.).
References
1. Volkov S. N. Effectively manage land resources. // Land management, cadastre and monitoring. 2015. No. 9 (128). P. 1-5.
2. Volkov S. N., Khlystun V. N. Land policy: how to make it more effective? // International agricultural journal. 2014. No. 1-2. P. 3-6.
3 Ivanov N. And. Kanokoden D. N. Institutional proposal for managing agricultural land. // News of Tula state University. Economic and legal Sciences. 2011. No. 3-2. C. between 70 and 78.
4. Lipsky, S. A. Land resources as a key factor in ensuring food security. // Land management, cadastre and monitoring. 2015. No. 2. S. 6-11.
5. Lipsky S. A. Land relations and features of state land policy in modern Russia (theory, methodology, practice): Monograph. - Moscow: GUZ, 2014. - 300 p.
6. Lipsky S. A. on the purpose of land plots and the division of the land Fund into categories in modern conditions. // Real estate and investments. Legal regulation. 2011. No. 2. P. 76-81.
7. Problems and prospects of development of land legislation and related industries in modern socio-economic conditions: Monograph. - Moscow: GUZ, 2015. - 152 p.
8. Whiplash VN. A quarter of a century of land transformation: intentions and results. // Economy of agricultural and processing enterprises. 2015. No. 10. P. 13-17.
9. Shagayda N. And... Fomin A. A. Improvement of land policy in the Russian Federation. // Moscow economic journal, 2017 № 3, P. 71.
10. Resolution of the Government of the Russian Federation of 2 February 1993 No. 91 "on approval of the Regulations on the Committee of the Russian Federation on land resources and land management".
11. Regulations on the Ministry of agriculture of the Russian Federation, UTV. resolution of the Government of the Russian Federation of June 12, 2008 № 450 (since then. ISM. and DOP.).
