CC BY
34ТЕНДЕНЦИИ ИЗМЕНЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
ИВАНОВА Татьяна Геннадьевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета (СПбГУ). E-mail: 3108803@mail.wplus.net
Краткая аннотация: В статье рассматриваются основные проблемы земельного и градостроительного законодательства, оказывающие влияние на развитие института землеустройства. Помимо изложения вопросов регулирования землеустроительных отношений, автор уделяет особое внимание таким важным для определения дальнейшей правовой судьбы землеустройства вопросам как: общие направления развития земельного законодательства; определение в праве земельного участка как объекта отношений; содержание категории «рациональное использование земель».
Abstract: The article deals with the main problems of land and town planning legislation, which influence the development of the land management institution. In addition to presenting the issues of regulation of land management relations, the author pays special attention to such important issues for determining the further legal fate of land management as: general directions for the development of land legislation; the definition of the right of a land plot as an object of relations; content of the category "rational use of land."
Ключевые слова: Землеустройство, земельное право, земельное законодательство, земельный участок, установление границ, рациональное использование земель.
Keywords: Land management, land law, land legislation, land, establishment of borders, rational use of land.
На современном этапе развития земельного законодательства уделяется внимание основным концептуальным подходам к регулированию отношений, возникающих по поводу земли, как основы жизни и деятельности человека . Сложности с концептуальными подходами при регулировании отношений по использованию земли, явились причиной частого изменения норм Земельного кодекса РФ. Более
1 Материалы парламентских слушаний 06 марта 2017 года (Путь доступа: http://komitet3-
I.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/000/135/971/bi bliodose_06.03.pdf, доступ 01.11.2017 года);
Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. №
II. С. 14-25; Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики / О.А. Романова // Lex Russica. -2016. - № 6 - С. 132-145; Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2016. - № 7 - С. 90-105.
100 поправок, внесенных с 2001 до 2017 года, существенным образом изменили структуру кодифицированного акта. Основной целью реформирования земельного законодательства было совершенствование правовых механизмов включения земли в гражданский оборот, упрощение административных процедур, обеспечивающих формирование земельного участка как объекта права. В числе таких правовых механизмов землеустройство занимало центральное место, как способ определения границ земельных участков.
При регулировании земельных правоотношений следует признать основным принцип значимости земли как основы жизни и деятельности человека. В свою очередь рациональным должно признаваться использование земли способами, при которых оказывается минималь-
ное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат. Правовые средства и механизмы, с помощью которых будет обеспечено рациональное использование земли и других природных ресурсов, позволят создать безопасные и благоприятные условия для жизни и деятельности человека и устойчивое развитие территорий, а также баланс частных и публичных интересов при использовании земельных ресурсов.
Правовая природа землеустройства как способа обеспечения рационального использования земли.
Правовая природа землеустройства изучалась в России довольно подробно как в дореволюционный период, так и после, и рассматривалось с различных точек зрения. Можно выделить две основные точки зрения на землеустройство: первая - техническая, определяла землеустройство как действия по установлению границ объектов землеустройства, в том числе и земельных участков; вторая - политико-экономическая, определяла землеустройство как совокупность мероприятий, направленных на изменение земельного строя, носящих экономический характер, и обеспечивающих эффективное и рациональное управление земельными ресурсами. Землеустройство, территориальное планирование, зонирование, планировка территорий являются способами, с помощью которых обеспечивается рациональное использование земельных ресурсов на современном этапе, этим обусловлена неопределенность в подходах к понятию и правовому значению землеустройства.
До 1917 года правовую природу землеустройства исследовали Б.С. Мартынов , С.П.
2 3
Кавелин , О.А. Хауке . Авторы выделяли «поземельное устройство», под которым понимали установление внешних границ участка (технические действия), и «землеустройство», под которым понимали - меры по улучшению крестьянского землепользования путем устранения
различных неудобств, в том числе отвод земель в административном порядке путем наделения (предоставления); устранение различных неудобств землевладения (таких как чересполосица, общность в землевладении, вклинивание и другие неудобства); продажу государственных земель крестьянам. Выделение государственного межевания, специального полюбовного межевания через посредников и судебно-межевого разбирательства позволяло правообладателям земельных участков самим выбирать способ установления границ своих участков в условиях правового регулирования процедур названных видов межевания, а также прав и обязанностей их участников. Признание со стороны государства факта завершенности землеустроительных действий через утверждение их результатов специально уполномоченным органом закрепляло значение государственного межевания. О.А. Хауке,4 понимал под землеустройством деятельность государства по регулированию земельного строя в интересах общества.
После 1917 г. сохранялся технико-экономический подход к землеустройству как явлению правовой действительности. Землеустройство рассматривалось в широком смысле как совокупность мероприятий, направленных на наиболее полное и хозяйственно-выгодное использование всех земель государственного фонда, а также выделение земель городам, поселениям, городского типа и госземиму-ществ5. Предметом исследования ученых были землемерно-технические действия, проводимые с целью рационального использования земель6, а также действия, направленные на установление точных границ земельного участка с закреплением их специальными знаками, либо как деятельность государственных органов по изменению строя землевладения7. Землеустроительные мероприятия проводились в первую очередь для обеспечения ведения сельскохозяйственного производства.8 П.Д.Сахаров опре-
1 Мартынов Б.С. Понятие землеустройства (Опыт догматического исследования). Пт: 1917. 291с.
2 Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М. 1914. 340 с.
3 О.А. Хауке Русское землеустроительное законодательство. Выпуск 1 - М: 1910; Очерки землеустроительного права. Вып.1.
4 О. Хауке Очерки землеустроительного права.Вып.1. с.14.
5 Козлов Н.И. Землеустройство (По Земельному Кодексу Р.С.Ф.С.Р.). Л. 1925. С.68.
6 Ржаницын А.А. Междуселенное землеустройство. М. 1927.
7 Сахаров П.Д. Порядок проведения землеустройства колхозов. Л. 1952; Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
8 озлов Н.И. Землеустройство (по Земельному кодексу Р.С.Ф.С.Р.). Ленинград. Государственное издательство. 1925; Ржаницын А.А. Муждуселенное землеустройство.- М., 1927; Са-
делял землеустройство как совокупность общественных отношений по организации использования земли как объекта обладания и хозяйства . Г.А.Аксененок под землеустройством понимал систему государственных мероприятий (действий), обеспечивающих наиболее целесообразное, эффективное использование земельной территории СССР и отдельных ее частей в интересах развития народного хозяйства и в первую очередь сельского хозяйства . Предметом исследования являлась правовая природа некоторых землеустроительных действий, на-
3 -
пример, изъятия и отвода , как действий, направленных на индивидуализацию земельного участка при его предоставлении и изъятии.
В учебных пособиях4 и монографиях5 сохраняется технико-экономический подход при определении землеустройства. В некоторых учебных пособиях6 учитывается значение и роль землеустройства при определении целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.
Начиная с 1991 года, в земельное законодательство включались нормы, предусматривающие порядок передачи земли в собственность в процессе приватизации гражданам бесплатно и юридическим лицам за плату. Законодатель предусматривал порядок описания характеристик земельного участка как объекта права собственности в случаях его передачи гражданам и юридическим лицам, постоянно совершенствую нормы о формировании, затем об образовании земельного участка. Именно юри-
харов П..Д. Порядок проведения землеустройства колхозов. Л. 1952; Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
1 Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
2 Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР.М. 1950. С.242.
3 Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М. 1967.
4 Земельное право. Учебник для вузов. / Под ред. С.А.Боголюбова. .М. 1998. С. 143-148; Адиханов Ф.Х. Земельное право России: Курс лекций. Барнаул. 1999. С.78-79; Крассов О.И. Земельное право. Учебник, М., 2000. С. 192-195; Земельное право Учебник / под ред. С.А.Боголюбова. М., 2002. С. 164-170; Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. М.: Высшее образование, 2006, С. 96-100; Жариков Ю.Г. Земельное право России. Учебник. М.: КНОРУС, 2006, С. 178-181.
5 Земля и право. Пособие для российских землевладельцев/Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор - докт.юрид. наук, проф. С.А.Боголюбов. М., Издательская группа ИНФРА . М - НОРМА 1997.С.180.
6 Земельное право. Учебник. / под ред. В.Х.Улюкаева М., 2002. С.
124-137; Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное
право. Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003, С. 192-207.
дически значимые землеустроительные действия по отводу земли7 обеспечивали описание характеристик земельного участка при его предоставлении для определенных целей использования. На этом этапе уделялось внимание принципу устойчивости землепользования8, обеспечивающему включение земли в оборот и защиту прав владельцев земельных участков.
В условиях изменяющегося земельного и градостроительного законодательства принцип устойчивости права землепользования становится значимым, так как защитит права добросовестных участников земельных правоотношений, в частности при проведении установления границ земельного участка (межевании), переоформлении прав на земельные участки, возникших по ранее действовавшему законодательству. В первом случае будет обеспечено устойчивость границ земельного участка, установленных по ранее действовавшим правилам межевания, во втором случае - преемственность права на земельный участок.
Земельный участок как объект отношений
Определенность относительно объекта правоотношения является ключевой для кодифицированного акта. Земля это сложный, многоплановый объект, который оставаясь природным ресурсом, имеет определенные потребительские свойства, представляющие интерес для человека, вместе с тем является местом обитания человека. Включение земли в гражданский оборот потребовало использование такой фикции как «земельный участок», что создало различные взгляды на предмет регулиро-
9
вания земельного законодательства .
Представляется более логичным, если содержание понятия «земельный участок» будет отвечать правовой сущности земли как сложного объекта правового регулирования, имеющего свойства природного ресурса, среды обитания человека и недвижимости.
Некоторые исследователи указывают,
7 Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М. 1967. С. 52-53.
8 Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы. М. 1990. С. 28-31.
9 Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14-25.
что земельные правоотношения характеризуются тем, что возникают «по поводу не просто части земной поверхности, а конкретных благ землей предоставляемых» . Земли, пригодные для использования в сельском хозяйстве, для застройки жилыми зданиями, объектами инженерно-транспортной инфраструктуры, обеспечивают человека различными благами, интересны с точки зрения удовлетворения различных потребностей и интересов.
В современных условиях задача законодателя - выбрать и закрепить в земельном законодательстве правовые механизмы, которые учитывают приоритет различных благ, которые предоставляет земля, а значит, интересов. Земельный участок как недвижимая вещь обладает признаками природного ресурса, является пространственно-территориальной основой, частью окружающей среды, среды обитания человека. Благами являются возводимые жилые или нежилые здания, объекты инженерно-транспортной инфраструктуры, призванные удовлетворить конкретные потребности человека и должны отвечать требованиям безопасности для жизни и здоровья человека. Вместе с тем указанные объекты должны обеспечивать принятый в обществе уровень комфортности для жизни и деятельности. Земельный участок, безусловно, является особым объектом права, но не утрачивает свойств природного объекта, является средой обитания человека, влияющей на его состояние здоровья. Обеспечение благоприятных условий для жизни и деятельности человека при использовании земли является публичным и частным интересами.
Природоресурсные свойства земельного участка делают его пространственно-территориальной основной, особым объектом, на котором собственник или арендатор вправе применять разрешенные способы извлечения полезных свойств земли, относящиеся к рациональным, то есть разумным способам. Выбор правообладаталем рациональных (разумных) способов при использовании земельного участка является как частным, так и публичным ин-
1 Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при /Правительстве Российской Федерации: ИНФРА М, 2015. С. 77.
тересами. Представляется неоправданным исключение статьи 11.1. Земельного кодекса, а также исключение в статье 6 Земельного кодекса РФ из определения понятия «земельный участок» указания на то, что это часть поверхности земли. Определение рациональности использования объекта собственности, не имеющего при-родоресурсных свойств, относится к компетенции собственника. Такой подход будет противоречить правовой сущности земельного участка, который, независимо от наличия в законе дефиниции, является частью поверхности земли, имеющей определенный правовой режим.
Восстановление природоресурсного аспекта посредством возвращения определения земельного участка как части поверхности земли, позволит обеспечить охрану земли. Кроме того, это будет соответствовать правовой сущности земельного участка как фикции, обеспечивающей связь природоресурсного и цивили-стического аспектов.
Определение подходов к рациональности использования земли в контексте правового регулирования землеустройства
На необходимость определиться с подходом к рациональному использованию земли и других природных ресурсов обращалось внимание ученых2. Выбор законодателем правового содержания понятия «рациональное использование» применительно к земле является ключевым вопросом при разработке концепции развития земельного законодательства.
Анализ норм земельного и градостроительного законодательства позволяет заключить, что законодатель рассматривает рациональное использование земли для строительства как вид деятельности по использованию земельных участков для застройки в форме комплексного развития территории или комплексного освоения территории (статьи 46.1, 46.4, 46.6, 46.9 , 46.10 Градостроительного кодекса). При этом законодатель связывает рациональность использования земли с разработкой документации по планировке территории. Критериями рациональности при разработке документации по планировки территории законода-
2 Петрова Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики. Доступ через СПС Гарант.
тель определяет нормативы градостроительного проектирования.
Системную связь между землеустроительным и градостроительным законодательством в части регулирования земельных правоотношений обеспечит указание в земельном законодательстве на вид градостроительной документации - документации по планировке территории, с помощью которой обеспечивается рациональное использование земель и земельных участков1. Необходимо четкое определение соотношения норм общего (земельного) и специального (градостроительного) законодательства при регулировании земельных правоотношений.
Указание в законе о землеустройстве критерии рационального использования земель городских и сельских поселений в документации по планировки обеспечит механизм контроля за использованием земельных участков, а также баланс частных и публичных интересов при использовании земельных ресурсов. На обеспечение баланса частных и публичных интересов как основную задачу земельного законодательства указывалось ранее2.
Необходимость строительства жилья, обеспеченного объектами инженерно-транспортной и социальной инфраструктурами, как стратегического направления при использовании земли обеспечивает тесную связь земельного и градостроительного кодексов. Положительной тенденцией следует признать регулирование земельных отношений по использованию земли для строительства зданий различного назначения с обязательным обеспечением их объектами инженерно-транспортной и социальной инфраструктур. Такой подход соответствует комплексно-целевому подходу при регулировании земельных правоотношений. Соблюдение нормативов градостроительного проектирования при создании таких объектов обеспечивает устойчивое развитие территорий, а также создание признанного в обществе уровня комфорта для жизни и деятельности человека, что должно быть признано рацио-
1 Например, путем внесения изменений в статью 14 Закона о землеустройстве.
2 Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 14 - 25.
нальным использованием земли.
Применительно к земле первичным представляется её рациональное использование и правовыми механизмами, обеспечивающими условия для рационального использования земли, являются землеустройство, территориальное планирование, зонирование, планировка территории.
Рациональное использование земли связывают с «оптимальной территориальной организацией землепользования исходя из совокупности различных факторов природного, политического, экологического, социального и другого характера»3, что является обоснованным.
Закрепление в земельном кодексе критериев, с помощью которых деятельность собственника и арендатора на земельном участке будет признаваться нерациональной, обеспечит защиту частных и публичных интересов при реализации права на застройку земельного участка. Кроме того, к рациональному использованию земельного участка можно отнести соблюдение правообладателем установленных в соответствии с законодательством параметров разрешенного использования. При разработке документации по планировке территории к соблюдению требований рационального использования земли можно отнести соблюдение требований нормативов градостроительного проектирования, включая расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.
В литературе обоснованно высказывается мнение, что в современных условиях при правовом регулировании земельных правоотношений не учитывалось соотношение публичных и частных интересов, что позволило, в рамках действующего законодательства, поступать в ущерб публичным или, наоборот, частным ин-тересам4. Следует рассматривать нормы зе-
3 Материалы парламентских слушаний 06 марта 2017 года (Путь доступа: http://komitet3-1.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/000/135/971/bib liodose_06.03.pdf, доступ 01.11.2017 года) С. 14; Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики / О.А. Романова // Lex Russica. - 2016. - № 6 - С. 132-145.
4 Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. Монография. М. Институт законода-
мельного и градостроительного законодательства об обязательном строительстве жилых и нежилых зданий вместе с объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур как проявление принципа рационального использования земли и учета частных и публичных интересов.
С изменениями, внесенными ФЗ № 373-ФЗ от 03.07.2016 г., законодатель отходит от выбранного ранее приоритета публичных нужд над частными, так как земля является пространственно-территориальной основой для жизни и деятельности человека. Наметилась тенденция в пользу признания приоритета частной инициативы при использовании земли как пространственно-территориальной основы при реализации инвестиционного проекта в рамках «комплексного развития территории по инициативе правообладателей земельных участков» (ст. 46.9 ГрадК РФ). Поощрение частных инициатив, предпринимательского риска, безусловно, положительный аспект, однако, неудачен выбор правовых средств их реализации.
В Градостроительном кодексе РФ используются восемь различных договорных конструкций, предполагающих использование земельного участка в одинаковых целях, для застройки объектами капитального строительства и объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур: 1) развитие территории (ст. 46.1); 2) комплексное освоение территории (ст. 46.4); 3) освоение территории в целях строительства жилья экономического класса (ст. 46.5); 4) освоение территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования (ст. 55.27); 5) освоение территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования (ст. 55.27); 6) комплексное освоение территории в целях строительства жилья экономического класса (ст. 46.6); 7) комплексное развитие территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (ст. 46.9); 8) комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления (ст. 46,10).
тельства и сравнительного правоведения при /Правительстве Российской Федерации. Юридическая фирма «КОНТРАКТ». 2009. С. 64, 69.
В земельном кодексе (ст. 39.6) это случаи предоставления в аренду без торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Анализ содержания норм градостроительного и земельного законодательства позволяет заключить, что законодатель выделил восемь самостоятельных подвидов для одного вида использования земельных участков для застройки (строительства) объектами капитального строительства. Цель использования земельного участка единая в случаях: развития территории; комплексного освоения территории; комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса; комплексного развития территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. Соискатель такого участка получает участок для строительства объектов капитального строительства. Дополнительная обязанность у соискателя участка в таких случаях связана с разработкой документации по планировке территории, в границах которой расположен его участок. Документация по планировке территории в таких случаях подтверждает «оптимальную территориальную организацию землепользования», то есть может быть подтверждением выбора рационального способа использования земли. Факт проведения публичных слушаний по документации по планировке территории в таких случаях, является формой учета частных и публичных интересов.
Законодатель не обеспечил баланс частных и публичных интересов для конструкции комплексного развития территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества (ст. 46.9). Разработанная частными лицами документация по планировке территории в рамках реализации ими инвестиционного проекта утверждается органом местного самоуправления без публичных слушаний, то тем самым частным интересам придается статус интересов публичных. Критерия для такого приоритета частных интересов одних лиц над другими законодатель не установил. Утвержденная органами местного самоуправления документация по планировке территории, подготовленная в
рамках реализации инвестиционного проекта одними частными лицами, будет являться основание для изъятия земельного участка у другого частного лица. На этапе подготовки и утверждения такой документации по планировке территории частное лицо, у которого будет изыматься участок, лишен возможности высказывать альтернативные доводы.
Неопределенность в терминологии градостроительного и земельного законодательства
Законодатель использует синонимичные термины «комплексное», «устойчивое», «развитие», «освоение» применительно к земле (территории) и земельному участку, не определяя их правовое содержание. Указание на разработку документации по планировке территории и строительство объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур для терминов «комплексное освоение» и «комплексное развитие» нельзя признать достаточным для определения их правового содержания. Раскрытие терминов «освоение», «развитие», «комплексное развитие», «комплексное освоение» которое должно включать конкретные действия по использованию земли (территории), извлечению ее полезных свойств, способами, которые не причиняют вред земле как природному ресурсу и элементу окружающей среды, а также здоровью граждан.
Правовое содержание терминов «освоение» и «развитие» применительно к территории и к земельному участку различается. Освоение и развитие территории предполагает подготовку документов по планированию использования территории, то есть документации по планировке территорий. Именно такой подход следует из содержания соответствующих норм Градостроительного кодекса РФ (ст. 46.4; 46.6; 46.9).
«Освоение» и «развитие» применительно к земельному участку в Земельном кодексе РФ не раскрыто. Учитывая доктрину земельного права, следует отметить, что освоение представляет собой совокупность действий по извлечению полезных свойств незанятого объектами земельного участка, которые допускаются после определения его границ (момент, с которого закон допускал возможность приступить к использованию участка) определенными
в законодательстве способами. Момент, с которого можно было приступить к использованию земельного участка, ранее был связан с определением границ участка и закреплением границ на местности (ст. 32 Земельного кодекса 1991 года ). Именно такой подход использовал законодатель в Градостроительном кодексе РФ (ст. 46.5; 46.6; 55.27), предусмотрев для конструкций «освоение территорий в целях строительства» и «комплексное освоение территорий в целях строительства» обязательства по строительству объектов на земельном участке.
Развитие территории процесс изменения состояния, переход в качественно новое состояние, преобразование пространственно-территориальной основы земли, создание, в том числе объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, обеспечивающих безопасные и благоприятные условия для жизни и деятельности человека. Развитие территории предполагает комплексный подход и устойчивость развития территории. Развитие предполагает совокупность действий по изменению свободной и застроенной объектами земли.
Использование законодателем синонимичных терминов для различных конструкций -«развитие территорий», «комплексное развитие территории», «комплексное и устойчивое развитие территории», применяемых при использовании земельного участка для застройки следует признать неудачным. Нормы земельного и градостроительного кодексов должны быть систематизированы с учетом общего и различий, допускаемых законом видов использования земли для застройки объектами различного назначения. При систематизации норм необходимо исходить из важности земли как основы для жизни и деятельности человека и приоритета таких способов использования земли, которые предотвращают негативное воздействие на здоровье настоящего и будущих поколений людей, даже если это потребует существенных затрат.
Таким образом, нормы Градостроительного кодекса содержат конструкции «освоения территорий», «комплексного освоения территорий», «комплексного и устойчивого развития территории», которые не имеют системной свя-
1 Законодательство и экономика. Выпуск 8-9(30-31/92.С. 37.
зи, являясь, по сути, видами использования земли для застройки различными объектами. Повторяющиеся термины без определения правового содержания понятий «развитие территории», «комплексное развитие территории», создают трудности для граждан и юридических лиц при понимании норм кодекса.
Выводы.
Целями земельного и градостроительного законодательства следует признать обеспечение рациональности при использовании земли как основы жизни и деятельности человека.
Задачами при изменении земельного и градостроительного законодательства должны быть создание безопасных и благоприятных условий для жизни и деятельности человека и устойчивое развитие территорий, а также баланс частных и публичных интересов при использовании земельных ресурсов.
Обеспечение благоприятных условий для жизни и деятельности человека в современных условиях ухудшения экологической ситуации перестает быть только публичным интересом. Таким образом, частный интерес пра-вообладаталя земельного участка, в том числе собственника, при выборе им способа использования участка получает публично-правовую окраску. Земельный участок в городе является частью городской среды, его использование как пространственно-территориальной основы всегда затрагивает интересы соседей. В таком случае важным представляется определить критерии (приоритеты) для соотношения частных и публичных интересов.
Следует рассматривать нормы земельного и градостроительного законодательства об обязательном строительстве жилых и нежилых зданий вместе с объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур как проявление принципа рационального использования земли и учета частных и публичных интересов.
Изменения в градостроительное законодательство (ФЗ № 373-ФЗ от 03.07.2016 г.), следует признать отходом от выбранного ранее приоритета публичных нужд над частными, так
Библиография:
как земля является пространственно-территориальной основой для жизни и деятельности человека.
В условиях часто изменяющегося в последние три года земельного и градостроительного законодательства принцип устойчивости права землепользования приобретает особое значение, так как может обеспечить защиту права добросовестных правообладателей земельных участков при спорах по поводу границ земельного участка, при изъятии участков для государственных и муниципальных нужд. Обеспечение законодателем устойчивости границ земельного участка, установленных по ранее действовавшим правилам межевания, укрепит доверие к власти.
Содержание понятия «земельный участок» должно отвечать правовой сущности земли как сложного объекта правового регулирования, имеющего свойства природного ресурса, среды обитания человека и недвижимости.
Необходимо четкое определение соотношения норм общего (земельного) и специального (градостроительного) законодательства при регулировании земельных правоотношений по использованию земли для застройки объектами различногоназначения.
Правовыми механизмами, обеспечивающими условия для рационального использования земли, являются землеустройство, территориальное планирование, зонирование, планировка территории. К рациональному использованию земельного участка можно отнести: а) соблюдение правообладателем установленных в соответствии с законодательством параметров разрешенного использования земельного участка; б) соблюдение требований нормативов градостроительного проектирования, включая расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур, расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения при разработке документации по планировке территории.
1. Материалы парламентских слушаний 06 марта 2017 года (Путь доступа:
http://komitet3-1.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/000/135/971/bibliodose_06.03.pdf, доступ 01.11.2017 года);
2. Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14-25; Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики / О.А. Романова // Lex Russica. - 2016. - № 6 - С. 132-145; Умеренко Ю.А. Тенденции развития и некоторые проблемы земельного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2016. - № 7 - С. 90-105.
3. Мартынов Б.С. Понятие землеустройства (Опыт догматического исследования). Пт: 1917. 291с.
4. Кавелин С.П. Межевание и землеустройство. Теоретическое и практическое руководство. М. 1914. 340 с.
5. Хауке О.А. Русское землеустроительное законодательство. Вып. 1. М., 1910; Очерки землеустроительного права. Вып 1.
6. Хауке О. Очерки землеустроительного права.Вып.1. с.14.
7. Козлов Н.И. Землеустройство (По Земельному Кодексу Р.С.Ф.С.Р.). Л. 1925. С.68.
8. Ржаницын А.А. Междуселенное землеустройство. М. 1927.
9. Сахаров П.Д. Порядок проведения землеустройства колхозов. Л. 1952; Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
10. Козлов Н.И. Землеустройство (по Земельному кодексу Р.С.Ф.С.Р.). Ленинград. Государственное издательство. 1925; Ржаницын А.А. Муждуселенное землеустройство.- М., 1927; Сахаров П..Д. Порядок проведения землеустройства колхозов. Л. 1952; Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
11. Сахаров П.Д. Землеустроительный процесс в СССР. М. 1968.
12. Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР.М. 1950. С.242.
13. Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М. 1967.
14. Земельное право. Учебник для вузов. / Под ред. С.А.Боголюбова. .М. 1998. С. 143-148; Адиханов Ф.Х. Земельное право России: Курс лекций. Барнаул. 1999. С.78-79; Крассов О.И. Земельное право. Учебник, М., 2000. С. 192-195; Земельное право Учебник / под ред. С.А.Боголюбова. М., 2002. С. 164-170; Боголюбов С.А. Земельное право. Учебник. М.: Высшее образование, 2006, С. 96-100; Жариков Ю.Г. Земельное право России. Учебник. М.: КНОРУС, 2006, С. 178-181.
15. Земля и право. Пособие для российских землевладельцев/Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор - докт.юрид. наук, проф. С.А.Боголюбов. М., Издательская группа ИНФРА . М - НОРМА 1997.С.180.
16. Земельное право. Учебник. / под ред. В.Х.Улюкаева М., 2002. С. 124-137; Жариков Ю.Г., Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э. Земельное право. Учебник. М.: Юрайт-Издат, 2003, С. 192-207.
17. Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М. 1967. С. 52-53.
18. Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы. М. 1990. С. 28-31.
19. Галиновская Е. А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 14-25.
20. Галиновская Е.А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление: монография. М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при /Правительстве Российской Федерации: ИНФРА М, 2015. С. 77.
21. Петрова Т.В. Рациональное использование природных ресурсов: понятие, принцип, полномочие, направление государственной экологической политики. Доступ через СПС Гарант.
22. Например, путем внесения изменений в статью 14 Закона о землеустройстве.
23. Галиновская Е.А. Земельное законодательство: особенности формирования и развития // Журнал российского права. 2009. N 11. С. 14 - 25.
24. Материалы парламентских слушаний 06 марта 2017 года (Путь доступа: http://komitet3-1.test.km.duma.gov.ru/upload/site49/document_news/000/135/971/bibliodose_06.03.pdf, доступ 01.11.2017 года) С. 14; Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики / О.А. Романова // Lex Russica. -2016. - № 6 - С. 132-145.
25. Галиновская Е.А. Теоретические и методологические проблемы земельных правоотношений. Монография. М. Институт законодательства и сравнительного правоведения при /Правительстве Российской Федерации. Юридическая фирма «КОНТРАКТ». 2009. С. 64, 69.
26. Законодательство и экономика. Выпуск 8-9(30-31/92.С. 37.
