CC BY
73
УДК 332.021.8
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЗЕМЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Н. И. Иванов, канд. экон. наук, доцент
ФГОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству», т. 8-495-261-84-19, [email protected]
В статье на основе комплексного и системного анализа земельного законодательства показаны современные требования при подготовке документации по землеустройству и территориальному планированию, проблемы, возникающие при планировании и организации рационального использования земель и их охраны, а также первоочередные шаги на пути повышения эффективности землепользования и сохранения земельных ресурсов.
Ключевые слова: земельная политика, землеустройство, территориальное планирование, охрана земель.
Основным достоянием населения нашей страны является земля. Земля составляет основу для экономической деятельности, является базовым активом организаций - хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муни-
ципальных унитарных предприятий. Земельная политика должна быть встроена в долгосрочную стратегию экономического и социального развития страны, направленную на экономический рост и обеспечение устойчивости окружающей среды.
Начиная с середины 2000-х гг. государственная земельная политика в России ориентирована на формирование законодательных основ по упрощению, уточнению, созданию более благоприятных условий для землеустроительной, земельно-кадастровой и градостроительной деятельности, значительно ограничивающих незаконные действия субъектов земельных отношений. Однако в то же время утрачивается обязательность планирования и организации рационального использования земель и их охраны на федеральном, региональном и муниципальном уровнях независимо от их целевого назначения и статуса - одного из важнейших условий конкурентоспособности экономики региона и страны в целом.
В 2004 году Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации предложена новая концепция федеральных законов о планировании развития территорий, их зонирования и о строительной деятельности, в результате чего 1 января 2005 года вступил в силу Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. [1].
Данным законом устанавливается необходимость проведения территориального планирования в форме схем территориального планирования административно-территориальных образований различного уровня, отдельных отраслей экономики и сфер деятельности.
Анализ предложенной системы территориального планирования определил существенные недостатки, не позволяющие осуществить научно обоснованное планирование и организацию рационального использования земель и их охраны.
Во-первых, принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития отдельной категории (земель населенных пунктов), а также в некоторой части - из планируемого размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения, что приводит к разбалансированности развития отраслей экономики.
Во-вторых, документы территориального планирования, устанавливаемые Градостроительным кодексом Российской Федерации, в отличие от землеустроительной документации по планированию использования земель и их охраны рассматривают землю (территорию) лишь в качестве базиса для размещения отдельных отраслей экономики и объектов урбанизации, что на практике приводит к неоправданной и не-
регулируемой застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, особо охраняемых территорий и т. п.
В 2006-08 гг. на законодательном уровне реализовывалась государственная политика, направленная на совершенствование проведения землеустройства и внесение в связи с этим изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации.
В данной концепции законов достаточно четко прослеживаются три функции -процедура проверки землеустроительной документации, состояние землеустроительных работ и перечень причин отказа при землеустроительных работах.
Уточнены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по принятию решений о проведении землеустройства, согласовании, утверждении землеустроительной документации. Кроме того, предусматривается исключение избыточных функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, связанных с проведением землеустройства (утверждение землеустроительной документации, проведение экспертизы землеустроительной документации). Указанное утверждение заменено на проверку должностными лицами Федерального агентства кадастра объектов недвижимости землеустроительной документации по территориальному землеустройству при включении ее в состав документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства.
Следующая группа изменений федерального закона «О землеустройстве» связана с дополнением его нормами, раскрывающими понятие территориального землеустройства, случаев, при которых необходимо проведение территориального землеустройства, и видов работ, осуществляемых при проведении территориального землеустройства. При этом в законопроекте решены такие проблемные и неурегулированные до настоящего времени вопросы, как проведение территориального землеустройства с целью установления границ зон с особыми условиями использования территорий и установления административных границ. Рассмотрены различные варианты в зависимости от объектов, в отношении которых проводится территориальное землеустройство [2].
Однако непосредственно сам термин «территориальное землеустройство» заменен в определенных случаях на «описание местоположения границ объектов землеустройства» или на «установление на местности границ объектов землеустройства».
Нива Поволжья № 4 (13) ноябрь 2009 29
Таким образом, в настоящее время не только фактически, но и законодательно складывается ситуация, при которой в отношении объектов землеустройства необходимо лишь зафиксировать их внешние границы, не учитывая при этом вопросы по упорядочению объектов землеустройства, устранению недостатков землепользований и другие вопросы территориального землеустройства. Усовершенствованные процедурные вопросы, касающиеся порядка установления границ земельных участков, предоставления и изъятия земель (в большей степени для строительства), не решают кардинальных проблем проведения землеустройства в целом.
При этом игнорируется имеющийся опыт проведения землеустроительных работ в России и зарубежных странах, возникают попытки свести землеустройство только к формированию объектов недвижимости, установлению местоположения и границ с целью постановки их на кадастровый учет. Землеустройство не рассматривается как инструмент государства по управлению земельными ресурсами, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, получению информации о количественном и качественном состоянии земель, как это делается в развитых зарубежных странах.
На необходимость обязательного проведения землеустройства было обращено внимание в рекомендациях рабочей группы по управлению земельными ресурсами Комитета по населенным пунктам Европейской Экономической Комиссии ООН, приведенных в «Обзоре управления земельными ресурсами в Российской Федерации» еще в 2003 году, где было записано, что в России «... неэффективно организовано землеустройство с точки зрения общих концепций, ведомственных функций и методов реализации», а также, что «... землеустройство сельскохозяйственных земель и планирование землепользования не являлись приоритетными задачами программы по земельной реформе, что привело к потере миллионов гектаров обрабатываемых земель». Там же было указано, что для стимулирования рынка земли в России, в том числе рынка земель сельскохозяйственного назначения, необходима «...правительственная поддержка в проведении землеустройства» [4].
Установившийся подход к планированию и проектированию рационального использования земель на региональном и местном уровнях неизбежно ведет к превышению допустимых пределов техноген-
ной и антропогенной нагрузок на земельные ресурсы, сокращению потенциала земель, пригодных для земледелия, снижению средостабилизируюших функций лесной растительности и водных источников, ухудшению экологической обстановки, обострению социальных проблем и, как следствие, к дестабилизации природной среды в целом.
В настоящее время функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере землеустроительной деятельности и государственного управления земельными ресурсами рассредоточены между шестью министерствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом, МСХ, Минюстом, Минрегион-развития), а функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их охраны - между восемью федеральными агентствами. Кроме того, контрольные и надзорные функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство («Роснедвижимость» отвечает за государственный земельный контроль) [5].
В этой связи для институциональной структуры государственного управления земельными ресурсами и землеустройством в Российской Федерации по-прежнему характерны недостаточная определенность ведомственных обязанностей, противоречия интересов различных министерств и ведомств, рассредоточение полномочий. Это приводит к необходимости многочисленных межведомственных согласований, затягиванию принятия решений по проблемам проведения земельных преобразований и землеустройства, дезориентирует юридических лиц и граждан в решении земельных вопросов и проведении землеустройства.
В такой ситуации необходимо восстановление всей системы землеустройства и государственного регулирования его проведения, формирования и последовательного проведения активной государственной политики в сфере использования и охраны земельных ресурсов.
В 2008 году государством предпринята попытка по установлению и определению порядка проведения землеустройства в Российской Федерации. Одним из реальных шагов в этой части стало наделение Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (МСХ РФ) функциями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в
части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), а также по государственному мониторингу таких земель [3]. Таким образом, земли сельскохозяйственного назначения наконец-то приобретают на государственном уровне ответственный орган, регулирующий и контролирующий их использование.
Теперь реализация вышеуказанных функций зависит от МСХ РФ и подведомственных ему учреждений, научно-исследовательских, проектно-изыскательских, образовательных учреждений в области сельского хозяйства, землеустройства и кадастров. При этом должно быть предусмотрено проведение следующих мероприятий:
- координация действий МСХ РФ, региональных министерств и ведомств, регулирующих сельскохозяйственную деятельность, ведомств и учреждений в области сельского хозяйства, землеустройства и кадастров в целях регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения;
- развитие научно-исследовательской, проектно-изыскательской и образовательной деятельности в сфере сельского хозяйства, землеустройства и кадастров в соответствующих учреждениях;
- подготовка современной научно-методической базы по разработке документации по планированию и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны;
- совершенствование нормативно-правового обеспечения планирования и организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, введение обязательности раз-
работки плановых и проектных документов по использованию земель сельскохозяйственного назначения и иные мероприятия.
Выполнение данных мероприятий окажет существенную поддержку в достижении цели государственной политики в сфере земельных отношений, использования и охраны земель, которая может быть сформулирована, как рациональное и сбалансированное использование земельно-ресурсного потенциала в интересах роста экономики страны и уровня жизни людей, реализации прав на пользование земельными ресурсами ныне живущих и будущих поколений, создания условий для национальной безопасности России.
Литература
1 Российская Федерация. Градостроительный кодекс Российской Федерации: офиц. текст: [принят Гос. Думой 22 декабря 2004 г.]. - М.: Гросс-Медиа, 2008. - 112 с.
2. Российская Федерация. Законы. О землеустройстве: федер. закон: [принят Гос. Думой 24 мая 2001 г.]. - М.: Гросс Медиа, 2004. - с. 90-98.
3. Российская Федерация. Правительство. Положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 // Рос. газ. - 2008. - 15 июня.
4. Волков, С. Н. Территориальное планирование использования земель в России: проблемы и пути решения / С. Н. Волков. // Экономика с.-х. и перерабатывающих предприятий. - 2006. - № 3.
5. Волков, С. Н. Состояние и совершенствование землеустройства в России / С. Н. Волков, А. А. Варламов, П. Ф. Лойко // Земледелие. - 2007. - С. 2-4.
Нива Поволжья № 4 (13) ноябрь 2009 31
