CC BY
13УДК 342 DOI: 10.31249/iajpravo/2023.03.03
ВОЙТОВИЧ Е.А.1 РОЛЬ ВЫСШИХ СУДОВ ПРИ РАЗРЕШЕНИИ КОЛЛИЗИЙ МЕЖДУ ЗАКОНАМИ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ. (Статья)
Аннотация. В статье на примере Российской Федерации и ряда зарубежных стран автор рассмотрел вопрос возникновения коллизий между законами федерации и ее субъектов. Анализ судебной практики разных государств показал, каким образом высшие суды и специализированные органы подходят к вопросу разрешения юридических коллизий.
Ключевые слова: федеративное государство; разграничение предметов ведения; коллизии; субъект федерации; судебный прецедент.
VOYTOVICH E.A. The role of higher courts in resolving conflicts between the laws of the federation and its subjects
Abstract. In the article the author considered the issue of conflicts between the federation and regions laws in Russian Federation and a number of foreign countries. An analysis of legal precedents of different States showed how the highest courts or specialized bodies approach the issue of resolving legal conflicts.
Keywords: federal state; differentiation of subjects of jurisdiction; conflicts; subject of the federation; judicial precedent.
Для цитирования: Войтович Е.А. Роль высших судов при разрешении коллизий между законами федерации и ее субъектов. (Статья) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литера-
1 © Войтович Елена Андреевна, старший преподаватель кафедры конституционного права МГИМО МИД России, кандидат юридических наук.
35
тура : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 3. - С. 35-44. DOЫ0.31249/iajpravo/2023.03.03
Существование разных уровней власти в федеративном государстве не нарушает его целостности, и наличие в рамках одного государства различных уровней власти означает, что одна и та же территория подпадает под юрисдикцию и федерального, и регионального законодательства.
Для определения того, какое законодательство имеет приоритет, в федеративных государствах закрепляется разграничение предметов ведения федерации и его субъектов. Наиболее часто встречаемая модель федерализма в современном мире - кооперативная, в соответствии с которой предметы ведения распределены на три группы1. Одна из групп - это совместная (или конкурирующая) компетенция, в рамках которой осуществляется совместная реализация такого вида компетенции, в пределах которой чаще всего случаются коллизии.
Юридические коллизии нормативных правовых актов в федеративных государствах достаточно частое явление. Коллизия возникает в тех случаях, когда законодательство субъектов федерации противоречит федеральному законодательству. По общему правилу законодательство федерации охватывает круг важнейших вопросов, касающихся государства в целом, таких как суверенитет, безопасность, вопросы войны и мира, единство метрической системы, связь, армия, бюджет государства, национальная валюта и т.п. Совместная компетенция определяет области, в которых оба уровня власти действуют совместно, при этом компетенция субъектов закрепляется разнообразными способами. Например, в Основном законе Германии предусмотрена федеральная компетенция государства и полномочия земель. Бельгия в своем Основном законе не оставила места для совместной компетенции, предпочтя установить четкие рамки для каждого уровня власти2.
1 См.: Умнова И.А. Современные основы российского федерализма. -Москва, 1998; Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. - Москва, 1997.
2 См.: Кремянская Е.А. Теория и практика федерализма: сравнительно-правовое исследование. - Москва, 2015. - С. 129.
Коллизии, возникающие в федерациях, можно отнести к недостаткам системы законодательства, которые любое демократическое правовое государство старается разрешить конституционными способами. Они могут случаться при попытке подстроить федеральное законодательство для нужд субъекта, например расширить или наоборот сузить его. При их разрешении чаще всего действует принцип верховенства права, когда в иерархичный порядок выстраиваются конституция государства, федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.
Рассмотрим правовое регулирование коллизий и процесс их преодоления на примере законодательства и судебной практики России и ряда зарубежных стран.
Конституция РФ в ст. 71-73 закрепляет перечни вопросов о компетенции, разграничивая предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, весьма подробно перечисляя вопросы исключительного ведения Федерации и совместного ведения двух уровней государственной власти и оставляя практически без внимания полномочия субъектов РФ. Следует подчеркнуть, что правомочием разрешать споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ наделен Конституционный Суд РФ (подп. «б» п. 2 ст. 3 ФКЗ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2021) «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В пункте 4 Постановления от 15.12.2003 № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области» Конституционный Суд указал, что «органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Поскольку федеральное трудовое законодательство устанавливает основные права и гарантии работников, снижение установленного уровня не допускается. То есть в этом решении Конституционный Суд определил, что невозможно сузить уже закрепленные на федеральном уровне права и гарантии, но возмож-
но конкретизировать положения, регулирующие трудовые отношения, при наличии пробелов в вышестоящем законодательстве.
В другом Постановлении Конституционного Суда РФ от 03.02.2009 № 2-П «По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов» Суд аналогичным образом определил, что законодательный орган власти субъекта не вправе вторгаться в пределы федеральной компетенции, устанавливая законом субъекта дополнительные исключения из правил, ограничивающие граждан в правах на равный доступ к гражданской службе (п. 3).
В Конституции Соединенных Штатов Америки, в разделе 8 ст. 1 изначально были закреплены полномочия федерации, в разделе 10 ст. 1 - запреты для субъектов штатов (например, «Ни один из штатов не может заключать какие-либо договоры, вступать в союзы или конфедерации») и лишь некоторые полномочия шта-тов1 (например, вступать в войну, если «грозит такая неотвратимая опасность, когда промедление недопустимо»). Десятая поправка Конституции США внесла некоторые коррективы, но не обеспечила полной ясности в вопросе разграничения предметов ведения, лишь уточнив, что все незакрепленные за федерацией полномочия принадлежат штатам («доктрина зарезервированных полномочий»), опустив упоминание «прямо закрепленные», что дает почву для возникновения внутрифедеральных коллизий. Верховный суд США наделен Конституцией страны (раздел 2 ст. 3) правом разрешать дела в соответствии с этой Конституцией и федеральным законодательством. Прецедент, рассмотренный высшей судебной инстанцией, касается правового регулирования социальной сферы, которая находится в совместной компетенции. Спор возник по поводу условий выплаты социальных пособий лицам, переехавшим
1 Саликов М.С. Разграничение компетенции в американской федеративной системе // Российский юридический журнал. - 1996. - № 4(12). - С. 75-83.
38
для проживания в штат Калифорния1. Данный штат установил ограничения в получении таких пособий его новыми жителями, основываясь на том, что федеральный закон давал право штату самостоятельно урегулировать особенности получения пособий, а также постановил, что в течение 12 месяцев вновь прибывшие в штат жители не могут получать пособие (речь шла о федеральных грантах штату для выплаты социальных пособий), т.е. при переезде в другой штат граждане на год утрачивали возможность получать социальное пособие. Такое установление было признано Верховным судом США дискриминацией, а положения закона штата -неконституционными, поскольку Конституция США закрепляет свободу передвижения и право граждан страны свободно проживать в любом штате и менять свое место жительства, а федеральное законодательство предоставляет право гражданам при переезде на новое место жительство воспользоваться социальным пособием на время поиска работы2. Таким образом, Верховный суд постановил, что закон штата не может ущемлять права и гарантии граждан, предоставленные Конституцией и федеральным законодательством.
В Основном законе Германия установила федеральную и совместную (конкурирующую) компетенцию государства, указав, каким образом осуществляется совместная компетенция Федерации и земель. Конституционный суд ФРГ в соответствии со ст. 93 Основного закона разрешает конфликты между федерацией и землями и осуществляет конституционный контроль3. В споре по делу о нарушении равных избирательных прав и равных возможностей для политических партий Конституционным судом был рассмотрен закон федеральной земли Шлезвиг-Гольштейн, который закрепил 5% избирательный порог, на выборах в муниципальный орган власти. Суд указал, что были нарушены конституционные
1 См.: Кремянская Е.А. Конституционно-правовые основы территориального устройства Соединенных Штатов Америки // Конституционно-правовые основы территориального устройства в зарубежных странах. - Москва, 2018. -С. 132-156.
2 Anderson то Roe. - 1998. - N 98-97. - URL: https://www.justice.gov/osg/ briefanderson-v-roe-amicus-merits (дата обращения: 27.04.2023).
3 См.: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. - URL: https://www. gesetze-im-internet.de/gg/index.html (дата обращения: 27.04.2023).
права граждан и права политической партии, а также принципы избирательного права, которые должны быть идентичными закрепленным на федеральном уровне правам1. То есть Конституционный суд Германии указал на то, что субъект федерации не вправе снижать уровень прав и гарантий, закрепленных федерацией.
В Конституции Австралийского Союза закреплено крайне мало исключительных полномочий федерации, но при этом сформирован внушительный список совместной компетенции, закрепленный в ст. 51 Конституции государства. На начальном этапе становления Австралийской Федерации была воспринята доктрина Соединенных Штатов Америки - «доктрина зарезервированных полномочий», способствующая децентрализации государства. Однако с течением времени деятельность Высокого суда Австралии обеспечила постепенный переход к централизованному федерализму за счет расширения полномочий федерации, а область совместной компетенции - в область, в которой центральная власть определяет полномочия субъектов федерации. Как отметил Ирх-ин И.В., ключевым прецедентом, «послужившим для централизации благодатной питательной средой», считается дело Инженеров 1920 г. Высокий суд, опираясь на «подразумеваемые»2 полномочия федеральной власти и «литералистский подход»3, установил, что в случаях, когда дело касается работников из нескольких штатов, трудовые отношения должны быть отнесены к федеральной компетенции4, а ст. 109 Конституции закрепляет приоритет феде-
1 BVerfG, Urteil vom 13.02.2008 - Aktenzeichen 2 BvK 1/07. - URL: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2008/02/ks 20080213_2bvk000107.html (дата обращения: 27.04.2023).
2 Неопределенная четко компетенция, закрепленная в п. XXXIX ст. 51 Конституции Австралии: «Парламент, в соответствии с настоящей Конституцией, вправе принимать законы для мира, порядка и надлежащего управления Союзом по вопросам, касающимся реализации любых полномочий, предоставленных настоящей Конституцией Парламенту или любой из его палат, или правительству Союза, или Федеральной судебной системе, или любому Министерству, или должностному лицу Союза».
3 См.: Ирхин И.В. Федеративная модель Австралийского Союза. - Москва, 2023. - С. 26.
4 Amalgamated Society of Engineers vs Adelaide Steamship Co Ltd («Engineers' case») [1920] HCA 54; (1920) 28 CLR 129 (31 August 1920). - URL: // http://
рального законодательства. В ранней практике Суда трудовые отношения были отнесены к ведению субъектов федерации, поэтому этот прецедент считается переломным в судебной практике Австралийского Союза и знаменует переход Австралии к централизованной модели федерализма и доминированию федерации в вопросах, отнесенных к совместному ведению.
Конституция Эфиопии (ст. 51, 52) закрепляет предметы ведения федерации и предметы ведения штатов, а также дополнительно устанавливает правило, что все вопросы, не отнесенные Конституцией к ведению федерации или к совместному ведению, закрепляются за субъектами федерации. При этом важно отметить положения ст. 61 и 62 Конституции о Палате федерации, которая формируется по этническому принципу, с целью представить в Палате всей нации Эфиопии. Палата федерации фактически является квазисудебным органом, так как в соответствии со ст. 84 Конституции страны наделена правом разрешать вопросы, связанные с нациями, включая сецессию, разрешать конфликты между центром и регионами, между штатами, а также осуществлять конституционный контроль и толковать Конституцию, осуществлять охрану конституционного порядка путем издания приказа о федеральном вмешательстве. Перечисленные полномочия свойственны несудебным органам конституционного контроля (например, Конституционный совет Франции1), поскольку законодательных полномочий у Палаты федерации нет. Дополнительно Палата наделена правом принимать решения по вопросам гражданского права, требующим принятия законов палатой представителей, и определять формулу распределения бюджетных средств. Указанные полномочия фактически нивелируют положения ст. 52 Конституции об отнесении подразумеваемых полномочий к компетенции штатов2.
www8.austlii.edu.au/cgi-bin/viewdoc/au/cases/cth/HCA/1920/54.html (дата обращения: 27.04.2023).
1 См.: Карпенко К.В. Конституционные изменения и конституционная юстиция во Франции // Уральский форум конституционалистов : материалы Шестого Уральского Форума конституционалистов, Екатеринбург, 05-11 окт. 2020 г. -Екатеринбург, 2021. - Вып. 6, ч. 2. - С. 101-110.
2 См.: Fiseha A. Constitutional adjudication in Ethiopia: Exploring the experience of the House of Federation (HoF) // Mizan Law Review. - 2007. - Vol. 1, N 1. -
В соответствии с постановлением Палаты N 1261/2021 (регламент Палаты) Палата принимает решение большинством голосов, решение оформляется в виде постановления и является окончательным1. Конфликты в Эфиопии чаще всего связаны с политическими спорами и этническими вопросами. Юридических обращений в Палату федерации крайне мало. Внутренний вооруженный конфликт в регионе Тыграй служит подтверждением неэффективности существующей конституционной конструкции и слабости органа, предназначенного обеспечивать разрешение внутрифе-деральных конфликтов. Политическая партия региона, представляющая сепаратистское движение, проиграла выборы и осуществила вооруженное восстание, что в значительной степени дестабилизировало Федерацию. Государство сохранило территориальную целостность благодаря федеральному вмешательству и введению чрезвычайного положения в регионе.
Конституция Нигерии закрепляет федеративную структуру государства. На относительно небольшой территории сосредоточено 36 штатов, основанных на этническом и религиозном принципах. Нигерийская Конституция устанавливает широкий перечень полномочий Федерации, который является открытым, т.е. все подразумеваемые и скрытые полномочия будут отнесены к федеральной компетенции. Подробный перечень вопросов исключительного ведения и совместной компетенции определен в приложении № 2 к Конституции. На основании ст. 107 Конституции Верховный суд Нигерии наделен правом разрешать все противоречия, возникающие между федерацией и штатами, а также правом конституционного контроля (ст. 108 Конституции). Основные конфликты в Федеративной Республике Нигерия происходят в финансово-бюджетной сфере и связаны с распределением средств от реализации природных ресурсов. Например, в 2001 году возник спор между федерацией и восьмью штатами по вопросу принадлежности территориальных вод, штаты претендовали на изменение закрепленного порядка распределения бюджетных доходов,
URL: https://www.ajol.info/index.php/mlr/article/view/55611 (дата обращения: 27.04.2023).
1 См.: Tesfa Bihonegn Emirru. The House of Federation: the practice and limits of federalism in Ethiopia's second federal chamber // Journal of Eastern African Studies. - 2015. - Vol. 9, N 3. - P. 394-411.
закрепляемого актом Национального Собрания. В соответствии со ст. 162 Конституции страны штаты получают часть доходов из федерального бюджета, основой расчетов которого является земля штата, используемая для добычи полезных ископаемых. Федерация утверждала, что все ресурсы, извлекаемые за пределами прибрежной зоны, принадлежат федерации. Верховный суд удовлетворил этот иск, ограничив аппетиты регионов1. Основанием послужила ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву, которая дает определение континентального шельфа следующим образом: «Прибрежное государство устанавливает внешние границы своего континентального шельфа в тех случаях, где шельф простирается более чем на 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, прямыми линиями, не превышающими в длину 60 морских миль и соединяющими фиксированные точки, определяемые с помощью координат широты и долготы», опираясь на которое Суд постановил, что на эту территорию распространяются полномочия федерации, а не штатов.
Рассмотрев ряд прецедентов высших судов России и зарубежных стран, автор приходит к следующему выводу. Разрешение конфликтов между законами федерации и законами субъектов федерации в рамках совместного ведения двух уровней власти зависят от того, как урегулирован в конституции вопрос реализации таких полномочий. В первую очередь высшие органы власти, осуществляющие разрешение подобных споров, как правило, выясняют, в чьи полномочия входит спорный вопрос, и проверяют акты как на соответствие конституции государства, так и на наличие коллизий между ними. Во вторую очередь важно то, какого курса придерживается судебная инстанция, уполномоченная разрешать такие коллизии. В случаях, когда суд поддерживает централизацию государства (например в Нигерии), то он отдает приоритет федеральной власти при возникновении пробелов или обнаружении недостаточно четкого правового регулирования. Если же высшие суды поддерживают децентрализацию в государстве, то они могут отдавать приоритет субъектам федерации и расширяют полномочия в пользу региональной власти. Деятельность высших
1 AG Federation vs AG Abia State & Ors [2002] 6 Supreme Court. - URL: https://supremecourt.gov.ng/causelist/archive (дата обращения: 27.04.2023).
43
органов, в чью компетенцию входят вопросы разрешения коллизий между федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации и полномочия проверки таких законов на соответствие конституции, задает определенный вектор развития системы права, поскольку именно решения таких органов власти влияют на выбранную модель федерализма, поддерживая существующую (например, Германия) или переориентируя ее (например, Австралия). При этом можно отметить, что специализированные органы, суды или квазисудебные органы, осуществляющие деятельность в рамках судебного процесса, обеспечивают стабильность федеративного государства, осуществляя разрешение конфликтов юридическими рычагами.
