CC BY
111родстве. Вместе с тем, в силу названных особенностей и специфики религиозных норм их место в системе правовых норм окончательно не определено. Поэтому проблема соотношения правовых и религиозных норм нуждается в дальнейшем исследовании.
INTERRELATION BETWEEN RELIGIOUS AND LEGAL NORMS
V. A. Zhivulin
One of the most important constitutional principles in Russian Federation is the principle of separation of church and stale. It means at least this: neither a state nor the Federal Government can set up a church. Neither can pass laws which aid one religion, aid all religions, or prefer one religion over another. Nobody can force a person to go to or remain away from church against his will or force him to profess a belief or disbelief in any religion. At the same time, the modern law should take into account that circumstance, that influence of religious norms on a usual life of society become quite real. Since recent time it is not denied and even reflected in legal acts. The problem of interrelation and distinction between religion and law was a subject of discussions and researches ofphilosophers, religious thinkers and jurists.
УДК 34
Ф. С. Сосенков, преподаватель, ВГАВТ. 603600, Нижний Новгород, ул. Нестерова, 5.
ПРОБЛЕМА СООТВЕТСТВИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ
В Российской Федерации в настоящее время существуют две правовые системы: общефедеральная и правовые системы субъектов Федерации. Данная статья посвящена проблеме соответствия данных правовых систем. В работе указаны причины возникновения проблемы, рассмотрены различные аспекты вопроса и указаны возможные пути выхода из сложившейся ситуации.
Под федерацией (от лат. Foederatio) понимается форма политико-территориального (или) национально-государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью1.
Более кратко можно сказать так: федеративное государство - это сложное государственное образование, на территории которого действуют федеративные и республиканские органы власти .
Как видно, любая федерация состоит из ряда государств, государственных образований (штаты, республики и др.), что отличает ее от унитарного государства.
Таким образом, среди прочих юридическая природа федеративного государства характеризуется следующими признаками:
- субъекты федерации обладают признаками государства - имеют свою Конституцию, высшие органа государственной власти (главу субъекта), парламент (законодательный орган), правительство, символику;
- субъекты федерации обладают собственным законодательством, которое долж-
' Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А.Я.Сухарев М., 1999. С. 1030.
1 Кожевников С Н. Теория государства: Курс лекций: Государство: формы взаимодействия с институтами демократии, политической системы, гражданского общества Часть 2. - H.H. «Стимул-СТ», 2004. С. 17.
но согласовываться с федеральным и в то же время отражать специфику соответствующих регионов'.
Интенсивное развитие правотворческого процесса на уровне субъектов Российской Федерации является проявлением децентрализации правовой системы России. В юридической литературе справедливо отмечалось, что «ненаучная децентрализация опасна, она может породить сепаратизм и авторитаризм, расколоть страну на части»2. В данной связи необходимо выявить ту грань, за которой свобода законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации может способствовать фактическому превращению федерации в конфедерацию или даже ее развалу.
Российская Федерация характеризуется тем, что наряд}' с федеральной конституцией и законодательством в ее правовой системе действуют конституции и законодательство находящихся в ее составе республик, а также уставы и законодательство всех других ее субъектов (п. 2 ст. 5 Конституции РФ). В настоящее время сохраняется проблема соответствия нормативных правовых актов субъектов федерации федеральному законодательству. Статус субъектов федерации, их право иметь собственное законодательство определяют структуру правовой системы Российской Федерации. Налицо две правовые системы: общефедеральная и правовые системы субъектов федерации.
Общефедеральная правовая система России - это совокупность юридических норм, принципов, институтов, правовых учреждений, правовых взглядов, идей, представлений, распространяющихся на всю территорию РФ, имеющих значение для РФ в целом.
Правовая система субъекта Российской Федерации представляет собой новый и интенсивно развивающийся феномен, характерный для современной России. Само понятие правовой системы субъекта Федерации остается недостаточно разработанным, дискуссионным и, соответственно, не имеет единого, четкого определения в литературе, не раскрыто полностью и в действующем законодательстве.
Под правовой системой субъекта Федерации подразумевается совокупность юридических норм, принципов, институтов, правовых учреждений, правовых взглядов, идей, представлений, действующих на территории субъекта РФ, распространенных на территории определенного региона. В правовой системе субъекта Федерации прежде всего находят отражение интересы жителей конкретного субъекта федерации и преследуются цели защиты их прав, обеспечения безопасности и способствования более полному учету их национально-духовных потребностей. Как совокупность юридических средств, празовая система субъекта Федерации выражает порядок организации конкретных общественных отношений в данном конкретном регионе, что позволяет более дифференцированно и гибко их урегулировать, полностью реализуя потенциал региона, все внутренние резервы и возможности.
В общем правовая система субъекта Федерации состоит из тех же элементов, что и общефедеральная или правовая система страны. В рамках правовой системы субъекта Федерации можно выделить:
1) совокупность правовых ценностей, связанных с определенным типом правопо-нимания, в котором отражены культурно-исторические и национальные особенности того или иного субъекта Федерации (правовые взгляды, идеи, представления);
2) правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отмене;
3) иерархически организованный массив нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы (конституции, уставы), законы субъектов РФ, постановления и другие нормативные правовые акты);
4) реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).
' См. Там же С 17.
1 Кашанина Т В. Соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования // Пра-
воведение, 1991. № 4. С. 5.
В рамках данной темы нас интересует проблема соответствия нормативных элементов правовых систем субъектов федерации и общефедеральной правовой системы.
Соотношение регионального законодательства и федерального законодательства построено на том, что федеральная конституция и федеральное законодательство являются для них юридической базой. Существуют конституционные положения о высшей юридической силе Конституции России, о необходимости соответствия любых правовых актов, в том числе нормативных правовых актов субъектов Федерации, российской Конституции (ч. 1 ст. 15, п. «а» ч. 1 ст. 72, п. 1 раздела 2 Заключительные и переходные положения Конституции РФ).
Наряду с термином, выражаемым словами «не должны противоречить» (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ), «в части, не противоречащей» (п. 2 раздела 2) и другими в Конституции РФ используется термин «соответствие» (п. «а» ч. 1 ст. 72). Непротиворечие - это отсутствие логически противоположных или противоречивых мыслей об одном и том же предмете, взятом в одно и то же время и в одном и том же отношении. Противоречить означает «не соответствовать, быть несовместимым, заключая в себе противоречия». Следовательно, «непротиворечие» идентично понятию «соответствие», что можно трактовать как «соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в чем-нибудь или чему-нибудь в каком-нибудь отношении, гармонии». И наоборот, термин «несоответствие» подразумевает существование противоречия. Сопоставление вышеперечисленных норм Конституции РФ позволяет сделать вывод о содержании этих терминов: они выражают недопустимость нарушения, отклонения, расхождения.
Правильное понимание перечисленных терминов чрезвычайно важно. И.А. Кравец отмечает, что для эффективного обеспечения соответствия всех правовых актов Конституции нужна ясность в вопросе о том, что означает формула «соответствие Конституции». Он предполагает, что данная формула должна иметь нормативное юридическое измерение. Но в то же время она должна опираться на доктринальные положения, которые следует разрабатывать с учетом потребностей общества в необходимости правового регулирования политических, экономических и иных отношений'.
Проблема соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству усугубляется также тем, что не установлены пределы несоответствий нормативных правовых актов субъектов общефедеральному законодательству. Как справедливо полагает Ю.А. Тихомиров, в связи с тем, что не выработаны четкие критерии соответствия Конституции РФ и федеральным законам региональных законов, возможны спорные с точки зрения науки моменты2.
Укажем некоторые группы причин возникновения рассматриваемой проблемы.
Во-первых, несоответствие законодательства субъектов РФ федеральному законодательству объясняется тем, что на первоначальном этапе, этапе становления РФ субъекты, пользуясь слабостью федерального центра, законодательно урегулировали многие вопросы общефедерального значения самостоятельно. Особенно активно в этом направлении действовали республики в составе РФ, что усилило асимметричность федерации.
В Конституции РФ различия между субъектами Федерации одного уровня, имеющими разный статус, сводятся к наличию у республик собственных президентов вместо губернаторов и глав администраций, собственных парламентов вместо законодательных собраний, собственных конституций вместо уставов краев и областей, собственных верховных судов вместо областных и краевых судов. Реальные различия возникли без соответствующего их закрепления в федеральной конституции. Республики в составе России осуществили закрепление дополнительных полномочий в своих конституциях и законодательстве. Наиболее одиозная часть этих полномочий, та-
' См. Кравец И.А. Верховенство конституции - принцип конституционализма// Журнал российского права. 2002. № 7. С. 25.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Соотношение регионального и федерального законодательства // Журнал российского права. 2000. № 11. С. 173-175.
кая как право отменять действие федеральных законов на своей территории, впоследствии была отменена. Однако некоторые полномочия, республики сохранили за собой, в особенности финансовые и налоговые льготы. Это было закреплено в договорах между федерацией и субъектами о разграничении полномочий. Однако общая тенденция состоит в том, что по мере укрепления центральной власти происходит ликвидация ранее предоставленных привилегий'.
Во-вторых, отсутствие согласованных принципов разделения власти порождает противоречия между центром и регионами, обусловливает несоответствие регионального и федерального законодательства, влечет нарушения единого правового пространства России. По мнению ряда ученых, это могут быть следующие принципы.
1) Принцип субсидиарности. Предлагается в качестве основополагающего принципа разделения правового поля в теории федерализма: вопросы, которые можно решать на уровне субъекта, нет смысла передавать наверх.
2) Принцип рамочного федерального регулирования. Исходный принцип субсидиарности необходимо дополнить и конкретизировать способом определения глубины, объема федерального регулирования по предметам совместного ведения.
3) «Отраслевой принцип». Принцип рамочного регулирования следует дополнить ограничением степеней свободы как федерального, так и регионального законодателя. Например, путем формирования своего рода «отраслевых» принципов по каждой группе общественных отношений в совместном правовом поле.
4) Принцип позитивного обязывания. Он нормативно закреплен в виде положения о взаимосвязи полномочий с обязанностями и ответственностью субъектов РФ. В рамках предметов совместного ведения необходимо в первую очередь выделить и нормативно закрепить общественные отношения активного типа, в которых «активный центр» находится в юридических обязанностях выполнения закрепленных полномочий.
5) Принцип сотрудничества. Совместная компетенция реализуется совместными усилиями при сотрудничестве всех публичных властей.
Во-первых, это эффективное согласование федеральных и региональных интересов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.
Во-вторых, это прямая совместная деятельность по реализации совместных полномочий.
Принципы разделения государственной власти Российской Федерации и ее субъектов нуждаются в адекватной правовой форме для своего закрепления. Представляется, что такие принципы не могут устанавливаться одной стороной федеративных отношений - федеральным центром. Правила совместной игры должны определяться всеми участниками. В федеративном государстве стороны должны договориться, прийти к общему согласию по основам разделения государственной власти2.
Вопрос о соответствии конституций (уставов) и законов субъектов РФ Конституции России и федеральному законодательству имеет две стороны.
Во-первых, его обсуждение возможно в рамках юридико-формального подхода, предполагающего, прежде всего выяснение вопроса о природе Российской Федерации как конституционной или конституционно-договорной федерации и характере акта ее учредившего. Единой позиции, в том числе среди конституционалистов-практиков и законодателей, по данному вопросу не существует.
Ряд республик признает свое нахождение в составе Российской Федерации только на основе Федеративного договора (Республика Тыва). Кстати, заметим, что Президент Республики Татарстан утверждает, что Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан доминирует над Конституцией
' См.: Пастухов В.Б. Российский федерализм: политическая и правовая практика//ОНС. 2003. №3. С 64.
7 См.: Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее су&ьсктами // Журнал российского права. 2003. № 9. С. 37-38.
России и Конституцией Республики Татарстан. С таким положением нельзя согласиться. Российская Федерация имеет конституционную, а не конституционно-договорную или просто договорную основу. Конституция Российской Федерации предусматривает заключение договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а не между Российской Федерацией в целом и ее субъектами, и если договор не противоречит Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, вопрос о соответствии друг другу различных уровней законодательства (федерального и регионального) есть вопрос практико-политический. Именно исходя из соображений политической целесообразности, соотношения сил между различными элитными фуппами как федерального, так и регионального уровня, до настоящего времени рассматривались и рассматриваются вопросы приведения регионального законодательства (в том числе конституционного) в соответствие с федеральным. Изменение соотношения сил на политической карте России в 1999-2000 гг. закономерно привело к новой постановке указанного вопроса. Заметим, что динамика регионального законодательства в направлении повышения соответствия законодательству федеральному может использоваться в политической борьбе, вновь превращаясь в вопрос не права, а политики. Политическая борьба сегодня, так или иначе, должна проходить в рамках правового поля с использованием формально-юридических механизмов и процедур.
В данной связи интересен термин «федерализация», который делает акцент не на статику, а на динамику, отражает, в первую очередь, не организационную сторону явления, а процесс. Федерализация может означать как объединение, так и разъединение государственных систем. При этом некоторые исследователи полагают, что федерализация может отражать как процессы, направленные на образование федераций из унитарных государств и, наоборот, на преобразование федеративного государства в унитарное, так и процессы внутри федерации (по централизации, децентрализации либо поиска равновесия, разумного сочетания централизации и децентрализации в федеративном государстве)1. С этой точки зрения как в рассматриваемом нами вопросе соответствия уровней законодательства, так и в других федеральных вопросах федерализация в России идет в направлении централизации.
Существующие в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов противоречия заставляют искать эффективные правовые средства, позволяющие, с одной стороны, выявить и устранить коллизии, содержащиеся в законодательстве субъектов федерации, а с другой стороны, создающие такой специальный механизм предварительного контроля, который позволял бы предотвращать или значительно сокращать их появление в законотворчестве субъектов федерации.
Реализация подобных средств и специального механизма является составной частью одной из наиболее важных функций федерации. В научной литературе говорилось о федеративной функции государства как об одном из главных направлений деятельности федеративного государства по организации управления территориальными государственными образованиями (субъектами федерации) и распределению между федерацией и субъектами федерации полномочий по регулированию общественных отношений2. Рассмотрим, как осуществляется данная функция в Российской Федерации в рамках проблемы соответствия уровней законодательства, отметим некоторые предложения по ее реализации, встречающиеся в научной литературе.
Вполне ясно, что, прежде всего сами органы государственной власти субъектов РФ могут и должны привести свои нормативно правовые акты в соответствие с федеральным законодательством. В этом направлении должна идти основная работа, в том числе путем политических переговоров, через убеждение, основанное на обстоятельном обосновании позиции. Государственная Дума РФ может вполне самостоятельно провести изучение и анализ конституций и уставов субъектов федерации, выявив со-
' См.: Брезгулевская Н.В. Федерация и федерализм: виды и модели // Право и политика 2004 № 7. С. 46.
2 См.: Штукин В.В. Федеративная функция государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5. С. 9.
временные коллизии. Далее полученные результаты следует направить в Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной и законодательной власти субъектов федерации, с предложением их рассмотреть и принять решение на уровне соответствующих субъектов по устранению коллизии.
В юридической литературе высказывались мнения о необходимости создания комиссии и даже общественной палаты для решения указанной проблемы 1. Так, по мнению некоторых ученых, целесообразно учредить специальный общественный орган - Палату по региональному правотворчеству для обнаружения и учета противоречий между федеральным и региональным законодательством и выработки рекомендаций по их преодолению. В Палату могли бы войти представители органов федеральной и региональной законодательной власти, работники суда и прокуратуры, ученые-юристы Москвы и региональных центров. Очевидно, что решения Палаты не должны иметь обязательного для субъектов Федерации значения, а содержать рекомендации, основанные на авторитете и юридических знаниях членов Палаты.
Позитивную роль в этом процессе должна была сыграть Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, созданная по распоряжению Президента РФ от 26.11.94 в целях достижения согласованности правотворчества между Федеральным Собранием, Президентом, Правительством России и представительными органами государственной власти субъектов РФ, а также Объединенная комиссия по конституционно-правовой реформе в субъектах федерации. Никаких значимых положительных результатов по устранению современных коллизий в рассмотренной конституционной материи комиссии не принесли. Поэтому должно быть предельно ясно, что создание всякого рода комиссий также бессмысленно и ничего не приносит, а скорее создает симуляцию деятельности в указанном направлении.
Можно предложить также следующую классификацию средств, направленных на реализацию п. «а» ч.1 ст.72 Конституции РФ об обеспечении соответствия конституций, уставов, законов, других нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции РФ.
Первую группу средств составляют меры предупредительного характера, направленные на предотвращение появления коллизий в конституционных (уставных) нормах субъектов федерации. С одной стороны, требуется создать систему постоянно действующего мониторинга за состоянием конституционной законности, что может быть возложено на Министерство юстиции РФ, а с другой стороны, необходимо предусмотреть механизм согласования проектов конституций и уставов (изменений и дополнений) с Федеральным Собранием России.
Вторая группа - это собственно меры ответственности органов власти субъектов РФ за конституционные правонарушения. Указанные меры могут применяться и уже неоднократно применялись Конституционным Судом РФ через признание не соответствующим Конституции РФ норм конституций и уставов субъектов федерации. Кроме того, это меры ответственности, предусмотренные в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ, устанавливающие возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ (статьи 9 и 19).
Деятельность Конституционного Суда РФ является важным аспектом реализации федеративной функции. Конституционный суд в федеративном государстве, как правило, образуется при участии субъектов федерации и имеет специфику, заключающуюся, главным образом, в том, что две важнейших категории рассматриваемых им вопросов - это споры о компетенции между федерацией и субъектами федерации и проверка соответствия законодательства субъектов федерации конституции федерации, а иногда - и федеральному законодательству2.
1 См.: A.C. Пиголкин, М.С. Студеникина, Т В. Рахманнна Проблемы совершенствования российского законодательства//Юридический мир. 1998. № 11-12. С. 16
2 Штукин В В. Указ соч. С. 10-11.
Указанных норм недостаточно для обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов федерации Конституции РФ. Требуется установить дополнительные меры ответственности для законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, предусмотрев, что в случае неоднократных, повторяющихся нарушений федеральной конституции, когда была применена ответственность в виде роспуска законодательного органа, но вновь выбранный парламент либо не устраняет существующие противоречия, либо создает новые, что подтверждается решением Конституционного Суда РФ, Государственная Дума вправе принять решение о временном ограничении прав законодательного органа субъекта федерации и перераспределении в свою пользу полномочий по изменению и дополнению конституции (устава) и иных нормативных правовых актов данного субъекта федерации. Такая позиция полностью соответствует п. «а» ч.1 ст.72 Конституции РФ, которая относит к совместному ведению вопросы соответствия конституции, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов федерации - Конституции Российской Федерации.
Нормативное обеспечение механизмов федерального вмешательства, федеративной ответственности обусловливает потребности разработки и принятия специальной программы, пакета законов. В состав этого пакета могут войти следующие законы: «О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности Российской Федерации», «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам», «О порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством», «О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства и порядке его осуществления». В основу пакета должен быть положен Закон «О единстве государственной власти в Российской власти в Российской Федерации».
Закрепление ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных, центробежных тенденций, разрушением страны, но и препятствует становлению в России демократических ценностей. Центральная государственная власть должна гарантировать каждому гражданину страны, в каком из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. Так сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов федерации, особенно республик. Преодолеть их можно при установлении и соблюдении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны1.
Таким образом, рассмотренную проблему необходимо решать в правовом поле, создавая и совершенствуя административные и судебные механизмы воздействия на субъекты регионального правотворчества. Причем этот процесс, на наш взгляд, должен быть двусторонним. С одной стороны, необходимо приводить региональное законодательство в соответствие с федеральным, с другой - постоянно работать над совершенствованием федеральных законов.
THE PROBLEM OF RESPONDENCE BETWEEN RUSSIAN FEDERATION SUBJECTS LAWS AND THE FEDERAL LAWS
F. S. Sosenkov
In Russia now there are two legal systems: the federal legal system and legal systems of Russian Federation subjects. This article is devoted to the problem of respondence between Russian Federation subjects laws and the federal laws. In the article the reasons of the problem are specified, various aspects of the question are considered and possible ways of solution of the problem are offered.
1 Барцш И.Н Федеральное и региональное законодательства: требование соответствия // Право и политика.
2001. №3. С. 25
