CC BY
413
УДК 342.4(470 + 571)
КОНСТИТУЦИИ (УСТАВЫ) В СТРУКТУРЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ СИСТЕМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Личичан О. П., 2012
Статья посвящена анализу структуры нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации, а также месту их конституций (уставов) в этой структуре. В структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации выделяются вертикальная (иерархическая) и горизонтальная (предметная) структуры. В соответствии с вертикальной структурой определяется иерархия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а в соответствии с горизонтальной структурой выделяются отрасли законодательства в региональных нормативно-правовых системах. Для определения места конституции (устава) в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации исследуются их юридические свойства, предмет регулирования, проводится сравнение конституций и уставов как нормативных правовых актов.
Ключевые слова: разграничение предметов ведения и полномочий в Российской Федерации; нормативно-правовые системы субъектов Российской Федерации; законодательство субъектов Российской Федерации; вертикальная (иерархическая) структура законодательства; горизонтальная (предметная) структура законодательства; конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.
Являясь системным образованием, нормативно-правовая система субъекта Российской Федерации имеет определенную структуру, которая может быть предметной и иерархической. Иерархическая структура регионального законодательства строится в зависимости от юридической силы нормативных правовых актов, ее составляющих. Предметная структура регионального законодательства строится в зависимости от предмета правового регулирования. Эта структура «...имеет сходство и различие с системой (структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство и различие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов» [1]. Следовательно, можно говорить о предметной и иерархической структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации, которые часто в литературе именуются горизонтальной и вертикальной структурами.
Помимо компетенционных пределов сфера правового регулирования субъектов Российской Федерации характеризуется политико-географическими, т. е. территориальными. Хотя объективно сфера правового регулирования субъекта Российской Федерации качественно и количественно уже сферы федерального правового регулирования и в компетенционном и в территориаль-
ном аспектах, тем не менее, существующий нормативно-правовой массив в субъектах Российской Федерации имеет собственную предметную (горизонтальную) структуру.
Исходя из разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации не может быть следующих отраслей: уголовное законодательство, уголовно-процессуальное законодательство, уголовно-исполнительное законодательство, гражданское законодательство, гражданско-процессуальное законодательство, арбитражно-процессуальное законодательство, законодательство об интеллектуальной собственности, таможенное законодательство, законодательство о государственной безопасности, военное законодательство.
Более определенно уже по наличию тех или иных отраслей в горизонтальной структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации позволяет определиться сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Так, в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации прямо указаны такие отрасли законодательства, как административное законодательство, административно-процессуальное законодательство,
трудовое законодательство, семейное законодательство, земельное законодательство, жилищное законодательство, водное законодательство, лесное законодательство, законодательство о недрах, законодательство об охране окружающей среды.
В соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, в структуре региональных нормативно-правовых систем можно выделить соответствующие комплексные отрасли законодательства.
Пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относящий координацию вопросов здравоохранения; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальную защиту, включая социальное обеспечение, к сфере совместного ведения, предполагает наличие у субъектов Российской Федерации законодательства о социальном обеспечении.
Пункт «и» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к сфере совместного ведения. Налоги и сборы, помимо иных доходов, формируют бюджеты субъектов Российской Федерации, из чего следует вывод о наличии многоотраслевого финансового законодательства (в широком смысле) субъектов Российской Федерации, включающего в себя бюджетное, налоговое и иное законодательство, регулирующее финансовые отношения.
Достаточно специфичен вопрос защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, отнесенный п. «м» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации к сфере совместного ведения. Но, по всей видимости, соответствующие комплексные нормативно-правовые массивы в структуре нормативно-правовых систем отдельных субъектов Российской Федерации имеют место быть [2].
Безусловно, в структуре нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации в качестве их ядра выделяется конституционное (уставное) законодательство. Традиционно считается, что «конституционное законодательство субъекта Российской Федерации — это система законов, регули-
рующих основные вопросы государственного, экономического, социального и культурного развития, конкретизирующих и дополняющих содержание институтов основ конституционного строя, федеративного устройства Российской Федерации, принимаемых непосредственно народом (на референдуме), либо их представителями — законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с разграничением компетенции Федерации и ее субъектов» [3].
Представляется обоснованным, наряду с конституционным (уставным) законодательством, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, в структуре региональных нормативно-правовых систем выделять законодательство о местном самоуправлении [4].
Дальнейший анализ положений Конституции Российской Федерации чего-то более существенного для определения предметной структуры нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации не дает, хотя фактически количество отраслей законодательства субъектов Российской Федерации гораздо шире. Так, в Конституции не указывается служебное законодательство, безусловно, включаемое в качестве отрасли в региональные нормативно-правовые системы.
Следует отметить, что выделение отраслевой структуры в законодательстве субъектов Российской Федерации носит достаточно условный характер, так как если даже их нормативные правовые акты имеют четко выраженный предмет законодательного регулирования, они генетически и функционально «привязаны» к соответствующим общефедеральным нормативноправовым массивам. Подавляющее большинство из них является своего рода «продолжением» федеральных законодательных актов, они выполняют функцию «развития» положений федеральных законов на территории соответствующего региона, могут регулировать общественные отношения лишь при условии наличия «базовых» законодательных актов федерального уровня. Являясь относительно самостоятельным элементом регионального законодательства, та или иная группа нормативных правовых актов субъекта РФ одновременно является органической частью отрасли общефедерального законодательства [5]. При этом отраслевая структура нормативно-правовых систем
различных субъектов Российской Федерации зависит не только от их статуса, но и других обстоятельств, среди которых географические, этнические, экономические и другие особенности регионов.
Вертикальная структура законодательства зависит от юридической силы составляющих ее нормативных правовых актов и иных форм права, которая, в свою очередь, определяется местом органа, принявшего или издавшего нормативный правовой акт, в иерархической структуре государственного механизма, а также федеративным устройством государства. При этом следует учитывать, что «в государстве не существует жесткой абсолютно иерархии государственных органов. О таковой можно говорить лишь применительно к исполнительной ветви государственной власти, органы которой могут принимать исключительно подзаконные акты» [6]. От себя добавим, что и в отношении исполнительной власти в условиях федеративного государства говорить об абсолютной иерархии органов и издаваемых ими правовых актов говорить можно с известной долей условности.
Считается, что «иерархия региональных источников права является “уменьшенной копией” иерархии федеральных источников» [7]. Однако при этом необходимо учитывать характер, предмет и объем нормотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, что сразу указывает на определенную специфику иерархии региональных форм права. Иерархическая структура нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации отличается многосоставностью и многоуровнево-стью. Так, прежде всего, в ней выделяется две структурные части. В первую включаются нормативные правовые акты, принимаемые (издаваемые) органами государственной власти, во вторую — нормативные договоры и соглашения субъектов Российской Федерации. Объясняется это тем, что, несмотря на их сопряженность и взаимосвязанность, договоры, соглашения и нормативные правовые акты относятся к разным самостоятельным источникам права, имеющим различную юридическую природу. Следовательно, выстроить между ними «вертикальную иерархию» проблематично [8]. Помимо договоров и соглашений к весьма специфичным и дискуссионным источникам права относят решения конституционных (уставных) судов, акты избира-
тельных комиссий субъектов Российской Федерации. Помимо дискуссионности вопроса отнесения этих актов к нормативным источникам сложен вопрос их субординационных связей внутри нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации.
Наиболее четко иерархичность выражена в системе нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, среди которых по юридической силе выделяется два уровня — законы и подзаконные акты.
Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации имеют свою конституцию (устав) и законодательство. В соответствии со ст. 71—73 и 76 Конституции Российской Федерации вопросы определения системы региональных правовых актов и регулирования процесса их принятия (издания) отнесены к компетенции самих субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [9] регулирует общие вопросы законодательного процесса в субъектах Федерации (ст. 6—8), устанавливает виды правовых актов региональных парламентов (ст. 5), определяет общие положения в отношении актов высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти), актов высшего органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 22).
В субъектах Российской Федерации регламентация системы правовых актов, как правило, осуществляется на уровне их конституций (уставов) и специальных законов, условно именуемыми «законами о законах».
В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации система их правовых актов урегулирована целым комплексом взаимосвязанных и согласованных норм. Во-первых, положениями, закрепляющими нормотворческие полномочия субъекта Российской Федерации. Во-вторых, конституционными (уставными) нормами, определяющими полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по изданию правовых актов. В-третьих, положениями, регламентирующими основы регионального законодательного процесса по принятию законов субъекта Российской Федерации. И, наконец, конституционны-
ми, уставными положениями, посвященными непосредственно основам системы правовых актов региона [10].
Такой комплексный подход, позволяющий создать необходимые предпосылки для эффективной правотворческой деятельности, характерен в основном для субъектов Российской Федерации, не являющихся республиками. В конституциях республик Российской Федерации, как правило, закрепляются полномочия законодательных органов государственной власти по принятию региональных конституций и законов, а также основные элементы законодательного процесса. В предмет регулирования региональных конституций (уставов), в части системы правовых актов субъектов Российской Федерации, могут включаться понятие системы этих актов, причем здесь наблюдается широкое терминологическое разнообразие; принципы системы правовых актов; понятие нормативного правового акта; предмет регулирования конституции (устава) и закона субъекта Российской Федерации [11].
Законы субъектов Российской Федерации, относящиеся к «законам о законах», можно разделить по предмету правового регулирования на две группы. К первой можно отнести законы, регулирующие собственно систему региональных правовых актов [12], ко второй — законы, регулирующие как систему региональных правовых актов, так и нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации [13].
В соответствии с большинством «законов о законах» субъектов Российской Федерации в систему нормативных правовых актов включаются: 1) конституция (устав) субъекта Российской Федерации; 2) законы субъекта Российской Федерации; 3) подзаконные нормативные правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица, иных исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации; 4) договоры субъекта Российской Федерации [14].
Конституция (устав) как основа нормативно-правовых систем субъектов Российской Федерации
В нормативно-правовой системе субъекта Российской Федерации особое место занимает его конституция (устав). Этот нормативный правовой акт в силу положений федеральной Конституции обладает высшей
юридической силой в отношении всех остальных региональных нормативных правовых актов.
Статья 66 Конституции Российской Федерации определяет, что статус субъектов Российской Федерации определяется федеральной Конституцией и конституциями (уставами) соответствующих субъектов Федерации. Исходя из этих положений, теория права определяет конституцию (устав) субъекта Российской Федерации как основной закон субъекта Российской Федерации, обладающий высшей юридической силой в системе его законодательства, принимаемый в установленном федеральной Конституцией порядке, определяющий статус субъекта Российской Федерации и регламентирующий вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией Российской Федерации [15]; как основной закон государственного образования, «закрепляющий в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъекта РФ» [16], «обеспечивающий комплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации и обладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов» [17]. В отношении устава субъекта Российской Федерации уточняется, что он является учредительным нормативным правовым актом, соответствующим Конституции РФ, обладающим высшей юридической силой на территории субъекта РФ и закрепляющим систему органов государственной власти, вопросы собственного ведения субъекта РФ и его административно-территориальное устройство [18].
Сходные легальные определения конституций (уставов) даются в законодательстве самих субъектов Российской Федерации.
Так, в соответствии со ст. 6 закона Республики Алтай «О нормативных правовых актах Республики Алтай» Конституция Республики Алтай — это «принимаемый Государственным Собранием — Эл Курултай Республики Алтай Основной закон Республики Алтай, определяющий ее статус как субъекта Российской Федерации и закрепляющий иные положения, составляющие правовую основу законодательства Республики Алтай» [19].
Устав Краснодарского края, в соответствии со ст. 6 закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», — это «основной закон, определяющий статус Красно-
дарского края как субъекта Российской Федерации» [20].
Устав Ненецкого автономного округа, в соответствии со ст. 4 закона Ненецкого автономного округа «О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа», «является основным законом округа, в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяющим статус округа, устанавливающим систему органов государственной власти округа, выражающим волю и интересы ненецкого и других народов, проживающих на территории округа, и закрепляющим иные положения, составляющие основу законодательства округа» [21].
По аналогии с федеральной Конституцией выделяют следующие юридические свойства конституций и уставов субъектов Российской Федерации: 1) учредительный характер; 2) нормативность; 3) легитимность;
4) реальность; 5) прямое действие; 6) встро-енность в единую правовую систему России;
7) программность; 8) преемственность; 9) стабильность; 10) юридическая база текущего регионального законодательства; 11) наивысшая степень правовой защиты [22].
По нашему мнению, к юридическим свойствам собственно конституций (уставов) субъектов Российской Федерации следует отнести их учредительный характер, высшую юридическую силу, прямое действие, особый порядок принятия и изменения. Иные выделяемые свойства этих актов либо охватываются содержанием указанных нами (например, стабильность выражается в особом порядке изменения региональных конституций (уставов), учредительный характер конституирующих актов, в частности, выражается в том, что они являются юридической базой текущего законодательства), либо они характерны для всей нормативно-правовой системы субъекта Федерации (нормативность, легитимность, встроенность в единую правовую систему России), либо относятся к политико-правовым свойствам (реальность, программность).
Учредительный характер конституций (уставов) субъектов Российской Федерации зачастую ставится под сомнение. Такая позиция основывается на том, что в соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ всей страны является носителем суверенитета, единственным источником власти и обладает таким ее высшим проявлением, как учре-
дительная власть. Следовательно, учредительная функция, выделяемая для конституции государства в целом, не применима в полном объеме к региональным конституциям (уставам), поскольку данным актам присуща вторичность (после федеральной Конституции), а не первичность [23].
Между тем предлагается учредительный характер понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что уже существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них необходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается [24]. Конституционный Суд Российской Федерации в своих правовых позициях прямо указывает на учредительный характер региональных конституций (уставов) [25]. С другой стороны, следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усеченный» учредительный характер, который ограничен принципом непротиворечия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции Российской Федерации.
В конституциях некоторых республик — субъектов Российской Федерации — закрепляется такое их свойство, как верховенство. Так, в ст. 7. 1. Конституции (Основного закона) Республики Саха — Якутии указывается, что «Настоящая Конституция... обладает верховенством на территории республики.». Как мы уже указывали в отношении региональных законов, использование такой юридической характеристики, как верховенство региональной конституции (устава), не совсем корректно с правовой точки зрения, так как часть 2 ст. 4 федеральной Конституции закрепляет верховенство исключительно за ней самой и федеральными законами. Между тем, с точки зрения содержания, категория «верховенство», используемая в отношении региональных конституций, сливается по смыслу с таким юридическим свойством, как высшая юридическая сила.
Высшая юридическая сила в системе нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (например, ст. 21 п. 4 Устава Иркутской области [26], ст. 11 п. 4 Устава Новосибирской области [27], ст. 4 п. 4 Устава Забайкальского края [28]) ха-
рактеризует место конституции (устава) в системе региональных нормативных правовых актов. Основные законы субъектов РФ служат основой, исходной точкой правового регулирования в субъекте Российской Федерации. Все другие правовые акты, принимаемые региональными органами государственной власти, не должны им противоречить, они должны издаваться на основании и во исполнение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации.
Прямое (непосредственное) действие (например, ст. 21 п. 4 Устава Иркутской области, ст. 1 п. 4 Устава Кемеровской области [29], ст. 4 п. 4 Устава Забайкальского края) означает, что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации обладают всеми качествами нормативных правовых актов, способны самостоятельно регулировать общественные отношения и применяться органами государственной власти, несмотря на наличие более или менее общих норм в своем составе.
Об особом правовом характере конституций (уставов) субъектов Российской Федерации свидетельствует порядок их принятия: в ряде субъектов Российской Федерации конституции принимаются, в отличие от других нормативных правовых актов, в том числе законов, на референдуме или специально создаваемым для этой цели органом. Если же конституция или устав принимаются законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, то они считаются принятыми, когда за них проголосовало квалифицированное большинство депутатов. Усложненным по сравнению с обычными законами является и порядок внесения изменений и дополнений в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации (например, гл. 21 Устава Иркутской области, гл. 9 Устава Кемеровской области, гл. 10 Устава Новосибирской области), чем обеспечивается, в частности, их повышенная стабильность по сравнению с текущим законодательством. Кроме того, как следует из Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» [30] (ст. 27), субъекты Российской Федерации могут предусматривать специальный порядок проверки принимаемых ими нормативных правовых актов на предмет их соответствия своим конституциям (уставам).
Исходя из юридических свойств конституций (уставов) субъектов Российской Фе-
дерации, в качестве еще одной из их особенностей можно выделить предмет их правового регулирования.
Анализ Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» позволяет утверждать, что предмет регионального конституционного (уставного) регулирования этими актами определяется фрагментарно. Упоминание в федеральной Конституции о том, что субъект Российской Федерации имеет конституцию (устав) и законодательство, а также то, что региональная конституция (устав) наряду с самой Конституцией устанавливают их статус, позволяет прийти к выводу о том, что в предмет конституционного (уставного) регулирования включаются вопросы статуса субъекта Российской Федерации, а также то, что предмет конституционного (уставного) регулирования отличается от предмета текущего регионального законодательства.
Что же касается предписания пункта «а» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации о том, что обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, это вряд ли проливает какой-либо свет на проблему определения предмета конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации [31].
Немногим более определенным является Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где указывается, что исключительно на уровне конституции (устава) субъекта Федерации определяется его система органов государственной власти в части основ статуса его законодательного (представительного) органа, высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа, высшего исполнительного органа субъекта Федерации. Следует отметить, что указанный федеральный закон уже в момент принятия был «догоняющим», в какой-то мере обобщившим сложившуюся богатую и разнообраз-
ную практику конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации. Фактически, после вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г., регионы самостоятельно, методом проб и ошибок, формировали свои нормативно-правовые системы во главе с конституциями (уставами), на основании положений федеральной Конституции, определяя предмет конституционного (уставного) регулирования.
Региональные власти, опираясь на тот момент на фрагментарное федеральное законодательство, «.закрепили в уставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации данной группы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населением и вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самый характерный набор вопросов» [32]. Эти слова в полной мере можно отнести и к конституциям республик — субъектов Российской Федерации.
Региональная практика отнесла к предмету конституционного (уставного) регулирования такие вопросы, как: основные принципы построения и функционирования системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты; законотворческий процесс, основы административно-территориального устройства и т. п. [33].
Говоря о статусе субъекта Российской Федерации как предмете конституционного (уставного) регулирования, мы исходим из традиционного понимания статуса как совокупности прав и обязанностей носителя этого статуса. Также следует иметь в виду, что субъект Федерации признается таковым именно в силу признания его субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций Федерации и ее субъектов. Таким образом, во всей совокупности прав и обязанностей субъекта Российской Федерации необходимо выделить в качестве основных его права и обязанности как субъекта федеративных отношений [34].
Эту совокупность прав и обязанностей предлагается разделить на две группы: ста-
тутные (сущностные) права субъекта Российской Федерации и права, реализуемые во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти [35].
Первая, статутная группа прав субъекта Российской Федерации, выделяется ввиду того, что выраженные в этих правах признаки характеризуют публично-территориальное образование как субъект Федерации и потенциального участника федеративных отношений. Эти права носят абсолютный характер, реализация которых не связана со вступлением в конкретные правоотношения. Конституция Российской Федерации объединяет эти права и обязанности в единые правообязанности, так как, одновременно наделяя субъект Российской Федерации правами, она предписывает их обязательную реализацию.
Вторая группа прав носит относительный характер, поскольку другая сторона правоотношения — федеральные органы государственной власти — не только определена, но и наделена соответствующими обязанностями. Эти права могут быть реализованы только в конкретных правоотношениях по усмотрению субъекта при наличии соответствующего юридического факта [36].
Таким образом, публично-территориальное образование, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в качестве ее субъекта правообязано:
1) состоять (находиться) как равноправный субъект в составе Российской Федерации, признавать свое нахождение в составе России и иметь официальное наименование (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65);
2) иметь собственную территорию (ч. 1 ст. 67), границы которой не могут быть изменены без его согласия (ч. 3 ст. 67);
3) иметь ограниченную учредительную власть и собственную компетенцию, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 66, ст. 73);
4) иметь свою систему органов государственной власти (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77);
5) иметь свою нормативно-правовую систему, включающую основной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66, п. «а» ч. 1 ст. 72, ч. 2 и 4 ст. 76, ч. 2 ст. 85);
6) иметь представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч. 2 ст. 95) и т. д.
К правам и обязанностям субъекта Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти относятся:
1) право законодательной инициативы в Федеральном Собрании, причем как в сфере совместной компетенции, так и в сфере исключительной компетенции Российской Федерации (ч. 1 ст. 104);
2) право вносить в Федеральное Собрание предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134);
3) право участия в процедуре принятия поправок к Конституции (ст. 136);
4) право заключать договоры о разграничении компетенции и соглашения о передаче осуществления части полномочий (ч. 3 ст. 11, ч. 2 и 3 ст. 78);
5) право обращения в Конституционный Суд (ч. 2 и 5 ст. 125);
6) право обращения к Президенту Российской Федерации для использования им согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 85);
7) право выражения согласия Генеральному прокурору Российской Федерации на назначение прокурора субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 129);
8) обязанность согласовывать изменение своего статуса как субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66).
Представляется, что указанные вопросы составляют ядро конституционного (уставного) регулирования во всех субъектах Российской Федерации. Иные вопросы, относящиеся к предмету конституционного (уставного) регулирования, с той или иной степенью детализации связаны и вытекают из содержания ядра конституционного (уставного) регулирования. К таковым, безусловно, относятся вопросы, связанные с государственной собственностью субъектов Российской Федерации, с их бюджетами, региональными налогами и т. д.
Исходя из указанного видно, что без заимствования положений федерального законодательства региональное конституционное (уставное) регулирование невозможно в принципе. На это, имея в виду особую связь федеральной Конституции и региональных конституций (уставов) и единства конституционно-правового регулирования в федеративном государстве, указывал Конституционный Суд Российской Федерации
[37]. При рецепции положений норм федерального законодательства необходимо учитывать требования единства, целостности и полноты конституционного (уставного) регулирования, с адаптацией заимствуемых норм под конкретный субъект Российской Федерации. С другой стороны, простое дублирование в неограниченных объемах положений федерального законодательства в региональных конституциях (уставах) может привести к размыванию предмета собственно конституционного (уставного) регулирования, а также к многочисленным проблемам технико-юридического характера.
В этой связи достаточно дискуссионным является вопрос воспроизведения в региональных конституциях (уставах) положений Основ конституционного строя, а также главы 2 Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, буквальное дублирование положений Основ конституционного строя в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации не несет какую-либо дополнительную правовую нагрузку и представляется избыточным. То же самое можно сказать и о дублировании положений федеральной Конституции о правах и свободах человека и гражданина. Мы присоединяемся к мнению о том, что целесообразнее в региональных конституциях (уставах) устанавливать нормы «не учреждающие, а защищающие права и свободы человека и гражданина, устанавливающие общие и юридические гарантии их осуществления, как перечисленные в федеральном законодательстве, так и дополнительные» [38].
Исходя из изложенного, по нашему мнению, в предмет конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации включаются, в самом общем виде, общественные отношения, связанные:
• со статусом субъекта Российской Федерации в части, не урегулированной федеральной Конституцией;
• с основами организации государственной власти субъекта Российской Федерации;
• с дополнительными гарантиями прав и свобод человека и гражданина.
С точки зрения структуры, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации обычно состоят из преамбулы, основной части и переходных положений. С содержательной точки зрения «структура конституций (уставов) субъектов Российской Федерации предопределена кругом обществен-
ных отношений, составляющим объект регулирования этих актов» [39].
Следует отметить, что в структуре всех субъектов Российской Федерации, образованных в результате объединения, как, например, в Уставе Иркутской области, имеется глава, посвященная административнотерриториальным единицам с особым статусом, учрежденным в пределах границ бывших автономных округов, что можно отнести к специфике структуры уставов этих субъектов Федерации.
Одним из специфических юридических свойств региональных основных законов выступают самостоятельные процедуры их принятия, а также внесения в них изменений и дополнений.
В целях обеспечения стабильности конституций (уставов) субъектов Российской Федерации устанавливается усложненная процедура их принятия и изменения.
Основы правового регулирования порядка принятия новых конституций, уставов субъектов Российской Федерации заложены в федеральной Конституции. В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики (ч. 1); статус
края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2).
Обращает на себя внимание, что федеральный законодатель допускает некоторое неравенство субъектов, так как уставы принимаются только законодательным органом, а конституции (в республиках) могут приниматься иным путем, например, на референдуме или специально созванным органом [40].
Сразу же возникает вопрос о соотношении этих правовых актов — конституции и устава, который носит не только терминологический характер.
По нашему мнению, юридическими критериями для их сравнения могут быть следующие: предмет регулирования этих актов, их юридическая сила и порядок их принятия и изменения.
Положения Конституции Российской Федерации по этим параметрам представляются достаточно противоречивыми.
Статьи 66, 72, 73, ч. 2 и 4 ст. 76, 77 федеральной Конституции устанавливают общие параметры этих учредительных актов. Однако часть 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации определяет республику как государство, а статья 68 федеральной Конституции предоставляет республикам право на государственный язык. Следовательно, предмет конституционного регулирования не совсем совпадает с предметом уставного регулирования. Серьезным основанием для различия этих учредительных актов может являться следующее: Конституция Российской Федерации в ч. 2 ст. 66 четко определяет, что устав принимается только законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта и оставляет в ч. 1 этой статьи открытым вопрос о порядке принятия конституций республик, соответственно, они могут быть приняты и на референдуме. Косвенное подтверждение этому мы можем найти и в п. «а» ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Отсюда, возможно, и разница в легитимности этих нормативных правовых актов.
Существенную роль в разрешении этих проблем сыграл Конституционный Суд Российской Федерации, который в своих решениях сформулировал несколько доктринальных позиций. Так, было установлено, что обозначение республик в федеральной Конституции в качестве государств является лишь данью историко-правовой традиции и не влечет за собой каких-либо юридических последствий [41], следовательно, и конституции, и уставы являются основными законами равноправных субъектов Федерации.
При возможном различии в порядке принятия конституций республик и уставов других субъектов, собственно в сущностнофункциональном назначении (в предмете регулирования, юридической силе, способах охраны) никаких различий между этими актами не наблюдается [42].
Если построить пирамиду законов Российской Федерации снизу вверх, то в нижней ее части будут находиться законы субъектов РФ, далее конституционные законы (там, где они предусмотрены учредительными актами), законы о поправках в учредительные акты субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, затем федеральные
законы, федеральные конституционные законы, законы о внесении изменений в Конституцию РФ как особый вид законов, Конституция Российской Федерации. При этом над законом одного субъекта РФ в иерархии законодательства будет стоять либо конституция, либо устав данного субъекта Федерации. Конституции и уставы субъектов РФ взаимно пересекаться не могут, так как нельзя определять соответствие той или иной правовой нормы закона или закона в целом одного субъекта Федерации конституции или уставу другого субъекта. Поэтому по своей юридической силе учредительные документы субъектов РФ (конституции, уставы) есть явления одного порядка, и в иерархии законодательства РФ занимают одинаковое положение [43].
При таком сходстве юридических характеристик можно сделать вывод лишь о различии в наименованиях этих актов. Формальный характер таких различий, не влекущих каких-либо правовых последствий, выражается, например, в том, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» при указании на конституцию республики в скобках указывается устав как учредительный документ других субъектов Российской Федерации [44]. Установление государственных языков республиками-субъектами Российской Федерации, по мнению В. В. Иванова [45], противоречит принципу равноправия народов (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка (ч. 2 ст. 19). С другой стороны, при наличии необходимых обстоятельств любой субъект Российской Федерации, в соответствии с Законом РСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации» [46], вправе своим законом установить режим иному языку, практически аналогичный государственному, в республиках, так что и здесь никакой эксклюзивности республик не наблюдается.
Как мы уже выясняли, не делает различий федеральный законодатель между конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и по предмету их регулирования, что уже неоднократно подтверждалось в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации. И
1. Казанцев М. Ф. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: Проблемы становления и опыт законодательного кодекса. Екатеринбург : Ин-т философии и права УРО РАН, 1998. С. 24.
2. Например, см.: Международное право, законодательство Российской Федерации и ее субъектов по проблемам коренных малочисленных народов и национальных меньшинств : материалы междунар. семинара / сост. В. Н. Бирин, И. Б. Семакова. Петрозаводск, 1998. 64 с.
3. Зражевская Т. Д., Бондарева Е. А. Соотношение понятий «законодательство субъектов Российской Федерации» и «региональное законодательство»: их роль в формировании единого экономического и правового пространства // Учен. зап. С.-Петерб. гос. ун-та экономики и финансов. Вып. 10 / под ред. А. А. Ли-веровского. СПб., 2003. С. 125.
4. Например, см.: Берг О. В. Теоретико-методологические основы модельного законодательства субъектов Российской Федерации в свете местного самоуправления : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2002. 55 с.
5. Подробнее см.: Егорова Ю. В., Мушинский М. А. Региональное законодательство в контексте единого правового пространства России : монография / под ред. Р. А. Ромашова. Иркутск : ВСИ МВД РФ. 2007. С. 93.
6. Толстик В. А. Иерархия источников российского права : монография. Н. Новгород, 2002. С. 37.
7. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М. : Городец-издат, 2002. С. 76.
8. Подробнее см.: Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 323-233.
9. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
10. Подробнее см.: Штурнев А. Е. Конституционные (уставные) основы законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации // Актуальные проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации : сб. материалов науч.-практ. конф. «Байкальские юридические чтения - 2007», Иркутск, 13 сент. 2007 г. / отв. ред. В. В. Игнатенко. Иркутск, 2007. С. 24-26.
11. Подробнее см.: Система правовых актов субъектов Российской Федерации: концепция и модель правового регулирования. Иркутск : Ин-т законодательства и правовой информации, 2008. С. 4-25.
12. Например, см.: О нормативных правовых актах Республики Алтай : закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ // Звезда Алтая (прил.). 2008. 18 марта (№ 61-62);
13. Например, см.: О правовых актах Ленинградской области : обл. закон от 11 дек. 2007 г. № 174-ОЗ // Вести. 2007. 21 дек. (№ 248); О нормативных правовых актах Новосибирской области : закон Новосибирской области от 25 дек. 2006 г. № 80-ОЗ // Сов. Сибирь. 2007. 10 янв. (№ 2).
14. Система правовых актов субъектов Российской Федерации: концепция и модель правового регулирования. С. 44-45.
15. Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М. : Городец-издат, 2002. С. 76.
16. Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. Иркутск, 1996. С. 42.
17. Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты : учеб.-практ. и справ. пособие. М., 1999. С. 73.
18. Митусова И. А. Устав субъекта Российской Федерации как источник конституционного права : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.
19. О нормативных правовых актах Республики Алтай : закон Республики Алтай от 5 марта 2008 г. № 18-РЗ // Звезда Алтая (прил.). 2008. 18 марта (№ 61—62).
20. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края : закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ // Кубанские новости. 1995. 21 июня (№ 98).
21. О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа : закон Ненецкого автономного округа от 3 февр. 2006 г. № 673-ОЗ // Няръяна Вындер.
2006. 10 февр. (№ 23).
22. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 34-35.
23. Региональное право : учебник / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. Хабаровск, 2008. С. 77.
24. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 7.
25. О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан : постановление Конституц. Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П // Рос. газ. 2003. 29 июля.
26. Устав Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5-ЗС // Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 2009. № 9.
27. Устав Новосибирской области от 18 апреля 2005 г. № 282-ОЗ (в ред. Закона Новосибирской области от 15 июля 2010 г. № 513-ОЗ) // Ведомости Новосибирского областного Совета депутатов. 2005. № 16.
28. Устав Забайкальского края от 17.02.2009 № 125-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2009. № 30.
29. Устав (Основной Закон) Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. № 45 (в ред. Закона Кемеровской области от 9 июня 2010) // Кузбасс. 1997. № 102.
30. О судебной системе Российской Федерации : федер. конституц. закон от 31 дек. 1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. федер. конституц. законов от 27.12.2009 № 9-фКз) // Собр. законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
31. Франчу к Я. А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права // Конституционное и муниципальное право.
2007. № 6. С. 11.
32. Выдрин Н. Устав области и правовое пространство // Рос. Федерация. 1995. № 23. С. 53.
33. Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия : науч.-практ. пособие. М. : Юрид лит., 1998. С. 39.
34. Об этом еще в 1986 г. писал В. В. Невинский, выделяя основные права субъектов федерации и права субъектов, вытекающие из распределения полномочий между их органами и органами федерации. Подробнее см.: Невинский В. В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск, 1986. С. 10.
35. Подробнее см.: Лебедев А. Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации. С. 15-16; Иванов В. В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3. С. 73; Кондра-шев А. А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринального исследования // Изв. вузов. Правоведение. 2003. № 6. С. 9-10.
36. Подробнее см.: Лебедев А. Н. Указ. соч. С. 15-16.
37. О проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в
связи с запросами Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан : постановление Конституц. Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П.
38. Мачинский А. В. Конституционно-правовые проблемы уставного законодательства области как субъекта Российской Федерации (на примере Курганской области) : автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.
39. Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М. : ЮРКОМПАНИ, 2010. С. 55.
40. Региональное право : учебник. С. 82.
41. По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» : постановление Конституц. Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Рос. газ. 2000. 21 июня.
42. Например, см.: Никитина Е. Е. Устав области (края) как источник конституционного права // Журн. рос. права. 1997. № 11. С. 60.
43. Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 12.
44. Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журн. рос. права. 2004. № 7. С. 16.
45. Иванов В. В. Новые походы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3. С. 78.
46. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.
Constitutions (Statutes) in the Structure of the Regulatory Systems of the Russian Federation's Constituent Entities
© Lichichan O., 2012
The article deals with the analysis of the structure of regulatory systems of the constituent entities of the Russian Federation, as well as with the place of their constitutions (statutes) in this structure. There are the following structures distinguished within the structure of the regulatory systems of the Russian federation' s constituent entities — the vertical (hierarchical) structure and the horizontal (objective) one. The author determines the hierarchy of the regulatory acts of the Russian Federation's constituent entities with regard to the vertical structure and the branches of the legislation in the regional regulatory systems taking into account the horizontal structure. In order to determine the position of the constitutions and statutes as the regulatory acts, the article provides the analytical examination of their legal characteristics, the subject of their regulation. It also gives the comparison of the constitutions and statutes as legal acts.
Key words: delimitation of matters of authority and powers in the Russian Federation; regulatory systems of constituent entities of the Russian Federation; legislation of constituent entities of the Russian Federation; vertical (hierarchical) structure of legislation; horizontal (objective) structure of legislation; constitutions (statutes) of constituent entities of the Russian Federation.
