CC BY
154
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ СУДЕБНОГО КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ховрин А.В.,аспирант Пензенский государственный университет
Аннотация: Статья посвящена конституционным (уставным) судам субъектов РФ. Их основной задачей должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации - конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативно-правовых актов субъектов РФ.
Ключевые слова: конституционный контроль, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
Как известно, российская правовая система состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов Российской Федерации. Законодательство субъектов Федерации открывают конституции республик и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Эти учредительные акты устанавливают статус субъекта Федерации, закрепляют основы конституционного строя, конституционные права и свободы человека и гражданина, учреждают органы государственной власти и определяют их компетенцию. Другими словами, предметом правового регулирования конституций и уставов субъектов РФ являются те сферы общественных отношений, которые регулирует и Конституция Российской Федерации.
При этом правовую охрану Конституции РФ, ее высшую юридическую силу по отношении к другим нормативно-правовым актам обеспечивает Конституционный Суд Российской Федерации - специализированный орган конституционного контроля. В субъектах Федерации эту роль должны играть конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Их основной задачей должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации - конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативноправовых актов субъектов РФ. Ведь контроль над соблюдением конституций и уставов субъектов РФ входит в компетенцию самих субъектов Федерации.
Следовательно, федеративное устройство России объективно ставит проблему двух уровней судебного конституционного контроля - уровня Федерации и уровня субъектов Федерации. При этом, на наш взгляд, в условиях современной России должна возрасти роль именно конституционных и уставных судов субъектов Федерации. Это связано с огромным массивом законодательных актов субъектов Федерации, которых насчитывается на
сегодняшний день 600 тысяч1, и которые имеют тенденцию дальнейшего интенсивного роста.
Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ во многих случаях не соответствуют учредительным актам субъектов Федерации, что негативно сказывается на состоянии правовой системы Российской Федерации. Ведь из-за значительной неоднородности российского регионального законодательства, недостаточной подготовленности депутатских корпусов субъектов РФ к правотворческой работе и ряда других причин правовая база субъектов Федерации складывается непросто и нередко не сочетается с принципом единства и непротиворечивости правовой системы страны. Этот фактор, в свою очередь, также актуализирует проблему учреждения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Исследователи в области конституционного права в числе причин, вызывающих объективную необходимость конституционных (уставных) судов субъектов РФ, называют переход от фиктивного к реальному федерализму, закрепление в системе основ конституционного строя принципа разделения властей 2, наличие интереса Федерации и субъектов РФ в их учреждении, придание завершенности демократической организации власти в субъектах Российской Федерации и т. д.3 Однако при всех перечисленных причинах объективной необходимости конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации решающее значение имеет обеспечение верховенства и правовой охраны конституций и уставов субъектов РФ.
Вместе с тем формирование органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации затягивается. И тот факт, что в одних субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, а в других их нет, ведет к тому, что данные субъекты по-разному включаются в обеспечение конституционной законности, а граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Это означает, что в различных субъектах Федерации положения Конституции РФ действуют не в одинаковой мере. Ведь по существу конституционные и уставные суды субъектов РФ, обеспечивая правовую охрану своих конституций и уставов обеспечивают тем самым и верховенство федеральной Конституции.
Порядок формирования конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации можно проследить на основе ее географии и статистических данных. На момент принятия федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (декабрь 1996 г.) в Российской Федерации насчитывалось восемь конституционных и уставных судов. В 1997 - 2004 гг. эти суды были образованы только лишь в семи субъектах Федерации. При этом, следует отметить, процесс создания органов конституционной юсти-
ции в субъектах Федерации после 2001 г. замедлился.
Это можно проследить по следующим данным. На 1 января 2001 г. конституционные суды функционировали в 12 субъектах Федерации, из которых 10 - республики. А всего на это время конституционные и уставные суды были учреждены в 44 субъектах Российской Федерации4. Это означает, что в 12 субъектах Федерации эти суды функционировали, а в 32 субъектах РФ необходимость их была признана в конституциях и уставах субъектов Федерации.
В настоящее время в конституциях и уставах 56 субъектов Российской Федерации содержатся нормы об учреждении конституционных и уставных судов5, а сами суды функционируют в 15 субъектах Федерации, из них - в 12 республиках (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий-Эл, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан, Тыва), в 3 других субъектах Федерации (Г. Санкт-Петербург, Калининградская и Свердловская области).
Как видно из приведенных данных, в течение 2001 - 2004 гг. органы конституционной юстиции начали работу только в трех субъектах Федерации, а именно - Республике Тыва, г. Санкт-Петербурге, Калининградской области. В 12 субъектах Федерации они были учреждены их конституциями и уставами. Эти статистические данные свидетельствуют не только о медленных темпах создания органов конституционного контроля в субъектах РФ, но и о замедлении этих темпов. Фактически за последние годы увеличилось только число конституций и уставов субъектов РФ, включивших нормы о конституционных и уставных судах. Это обстоятельство объясняется работой, проводимой с 2000 г. в федеральных округах по приведению в соответствие конституций и уставов субъектов РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации и принятием в этих целях многочисленных поправок в учредительные акты субъектов Федерации в том числе и в части, касающейся конституционных и уставных судов.
Законодательство о конституционных и уставных судах сформировалось в тех 15 субъектах Федерации, где эти суды функционируют, а также в тех субъектах РФ, где приняты соответствующие законы о них (Республика Ингушетия, г. Москва, Красноярский край, Иркутская, курганская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ). В остальных 34 субъектах РФ относительно конституционных и уставных судов содержатся правовые нормы только в их конституциях и уставах.
Таким образом, кроме 15 субъектов Российской Федерации, где в 2004 г. действовали конституционные (уставные) суды, еще в 41 субъекте РФ намерены их образовать, но этот процесс затягивается и замедляется. В остальных 33 субъектах Фе-
дерации вопрос об учреждении органов конституционного контроля даже не поставлен и остается открытым. Это говорит о том, что в большинстве субъектов РФ работа по созданию конституционных (уставных) судов ведется слабо. От учреждения в конституциях и уставах субъектов Федерации этих судов до принятия специального закона о конституционном (уставном) суде, а затем до реального его создания проходит неоправданно длительный промежуток времени. В большинстве же случаев работа по созданию конституционных (уставных) судов останавливается на включении норм о них в учредительных актах субъектов Федерации.
Исследователи достаточно подробно проанализировали причины затягивания с учреждением конституционной (уставной) юстиции в субъектах Федерации. Наиболее подробно этот вопрос изучен Ж. И. Овсепян6. Причины недостаточной интенсивности процессов расширения «географии» конституционных (уставных) судов она объясняет начальным периодом становления в краях и областях России признаков государственных образований, состоянием регионального законодательства и его недостаточностью, небольшим объемом полномочий субъекта РФ в законодательной сфере в сравнении с масштабами законодательных полномочий Федерации, недостаточной загруженностью этих учреждений в тех субъектах РФ, где они созданы, состоянием федерального законодательства в сфере судебной системы Российской Федерации.
В.А. Кряжков среди причин затягивания с учреждением конституционных и уставных судов в субъектах РФ называет известную новизну этого института, неясность и неопределенность его роли и места в региональной системе власти, отсутствие необходимой политической и правовой культуры руковоителей и населения7.
Н.В. Витрук обращает внимание на такие причины низкой интенсивности учреждения органов конституционной юстиции как отсутствие должной активности федерального центра в данном направлении, открытость вопросов компетенции конституционных (уставных) судов и статуса судей, их кадрового обеспечения. Суды нуждаются в специалистах высокой юридической квалификации, в том числе конституционно-правового профиля, а их, как правило, на местах нет8.
А.А. Ливеровский пишет о такой причине как правовые трудности в создании законодательной базы субъекта Российской Федерации, связанные с недостаточным опытом в области нормотворчества у законодателей субъектов РФ9.
Следует отметить, что указанные в научных работах причины недостаточной интенсивности учреждения конституционных (уставных) судов в полной мере объясняли их в момент написания этих работ. В настоящее время ряд из названных причин уже устарел и перестал действовать. В частности, с позиций сегодняшнего дня трудно объ-
яснить эти процессы начальным этапом становления признаков государственных образований в субъектах РФ - не республиках, недостаточностью регионального законодательства, низкой загруженностью органов конституционной юстиции, новизной этого института, открытостью вопроса о компетенции конституционных (уставных) судов.
Действительно, эти причины в тот период замедляли учреждение органов конституционного контроля в субъектах Федерации. Но сегодня они уже не действуют, а роста интенсивности учреждения конституционных и уставных судов в субъектах РФ не наблюдается; наоборот, эти процессы в 2001 -2004 гг. замедлились. Следовательно, причины низких темпов создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ необходимо искать в иной плоскости .
Нам они видятся в следующем. Во-первых, недостаточной политической воле федерального центра в учреждении конституционных и уставных судов в субъектах Федерации. Свидетельством этого является до сих пор существующая в ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» диспозитивная норма, согласно которой конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации10.
На необходимость изменения этой нормы путем превращения ее в императивную норму, предусматривающую обязательное создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ, неоднократно обращалось в научной литературе и периодической печати11. Более того, еще в начале 2001 г. Консультативный совет председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации принял решение и обращение к Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ, органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, где поставил вопрос о необходимости создания единой, охватывающей всю территорию России, системы конституционной юстиции в составе Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации12. Однако эта проблема оказалась незамеченной федеральными властями.
Кроме того, неопределенность федерального законодательства относительно полномочий конституционных и уставных судов негативно сказывалась на их учреждении. Так, например, в Красноярском крае в течение двух лет (1999 - 2001 гг.) шла
настоящая война между местным Законодательным Собранием и прокурором края по вопросу о закреплении за Уставным судом дополнительных по сравнению с федеральным конституционным законом полномочий. Дело дошло до Президиума Верховного Суда РФ, который, к сожалению, принял позицию прокурора и оставил в силе решения предыдущих инстанций о том, что субъект РФ не вправе предоставлять Уставному суду полномочия, не предусмотренные ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»13.
Такая же проблема стояла и при обсуждении закона «Об Уставном суде Тюменской области», где дополнительные полномочия этого суда рассматривались как противоречащие федеральному за-конодательству14. Точку в этом споре поставил Конституционный Суд Российской Федерации, а не федеральный законодатель. Конституционный Суд РФ в своем определении от 6 марта 2003 г. дал расширительное толкование ст. 27 федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»15.
Во-вторых, фактором, замедлившим темпы учреждения органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации является нежелание законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, особенно высших должностных лиц субъектов Федерации их создавать. Ведь по существу законодательным и исполнительным органом государственной власти субъектов РФ не нужен независимый орган, дающий правовую оценку их решениям и действиям. Показательно в этом отношении обсуждение законопроекта «Об Уставном суде Читинской области», согласно которому предполагалось в срок до 2005 г. этот суд создать. Однако губернатор области заявил, что создание такого органа стало бы еще одной контролирующей и в чем-то бюрократической надстройкой, требующей дополнительных затрат из бюджета. В результате законопроект не
был принят16.
Кроме того, в регионах нередки нападки на конституционные (уставные) суды; средства массовой информации, выполняя политический заказ, пытаются всячески принизить роль и значение деятельности региональных органов конституционной юстиции, показать бессмысленность, нецелесообразность их существования. В реестрах государственных должностей некоторых субъектов Российской Федерации, где учреждены конституционные (уставные) суды должности председателей этих судов следуют после вице-губернаторов и начальников департаментов исполнительной ветви власти17.
Такое принижение роли органов конституционной юстиции в российских регионах свидетельствует о нежелании субъектов Федерации эти органы учреждать. Аргументом в пользу этой позиции выдвигается версия о нехватке финансовых средств для
создания конституционных и уставных судов субъектов Федерации, о недостаточной их загруженности. Однако, как справедливо заметил еще в 1999 г. М. А. Митюков, конституционные (уставные) вопросы и споры несопоставимы с уголовными и гражданскими делами, тем более с делами об административных правонарушениях. Сама подготовка к разрешению конституционного дела требует иного многомесячного, масштабного изучения не только отечественного, но и зарубежного законодательного, правоприменительного и доктринального массива, а также общепризнанных принципов и норм международного права, Это сложная исследовательская работа, во многом неизвестная судьям общей юрисдикции, да она и не приспособлена к судам, где рассмотрение дел поставлено «на по-ток»18. Следовательно, принижение роли и значимости конституционных и уставных судов в субъектах РФ безосновательно и выражает нежелание большинства субъектов Федерации их создавать.
В-третьих, продолжает иметь место проблема, связанная с обеспечением конституционных (уставных) судов субъектов РФ квалифицированными юридическими кадрами Особенно остро эта проблема стоит в тех российских регионах, где нет достаточно крупных научных центров, готовящих квалифицированные кадры по профильным для конституционных (уставных) судов юридическим специальностям. Такое положение во многом препятствует образованию данных органов субъектах Российской Федерации.
Между тем опыт некоторых федеративных государств, в частности ФРГ, показывает, что обеспечение конституционной законности в полной мере достигается при условии образования и деятельности Федерального конституционного суда и конституционных судов субъектов Федерации. Во всех землях ФРГ, кроме одной (Шлезвинг - Гольштейне) созданы свои конституционные суды19. При этом земля Шлезвинг - Гольштейн свои полномочия по обеспечению конституционной законности передала Федеральному конституционному суду. В ФРГ после 1990 г. все «новые земли» немецкой федерации учредили свои конституционные суды20. Этим Германия доказала тезис о закономерности и необходимости существования земельных конституционных судов. Ее опыт с учетом российских традиций может быть использован в Российской Федерации при учреждении конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Рецензия
В статье рассматриваются конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Отмечается их основная задача, которой должна стать правовая охрана учредительных актов субъектов Российской Федерации - конституций и уставов и обеспечение их высшей юридической силы в системе нормативноправовых актов субъектов РФ. Автор убедительно обосновал необходимость судебного конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, отметив вместе с тем, что формирование органов конституционного контроля в
субъектах Российской Федерации затягивается. И тот факт, что в одних субъектах РФ действуют конституционные (уставные) суды, а в других их нет, ведет к тому, что данные субъекты по-разному включаются в обеспечение конституционной законности, а граждане получают неодинаковую степень защиты своих прав. Это означает, что в различных субъектах Федерации положения Конституции РФ действуют не в одинаковой мере. Ведь по существу конституционные и уставные суды субъектов РФ, обеспечивая правовую охрану своих конституций и уставов обеспечивают тем самым и верховенство федеральной Конституции.
Рецензент: Синцов Глеб Владимирович, к. ю.н., профессор, зав. Кафедрой гражданского права и процесса Юридического факультета ПГПУ им. В.Г. Белинского
1 Судебная власть /Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003. С. 387.
2 Зражевская Т.Д., Медведев С. В. Становление конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации в системе гарантий прав и свобод человека// Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации/ Сб. статей под ред. В. М. Баранова. Нижний Новгород, 2003. С. 503 - 504.
3 Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. 1900 - 2000 гг. М., 2001. С. 53 - 55.
4 Материалы Консультативного совета Председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации// Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2001. № 2. С. 44.
5 Конституционное развитие Российской Федерации (1993 -2003)/Материалы научно-практической конференции// Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2003. № 12. Ч. 1. С. 78.
6 Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990 - 2000 гг.). М., 2001. С. 41 - 50.
7 Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М.,1999. С. 30 - 31.
8 Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991 -2001 гг.): очерки теории и практики. М., 2001. С. 50.
9 Ливеровский А.А. Правовые проблемы регулирования создания и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации //Ученые записки. Вып. 7. Спб., 2001. С. 92.
10 СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1.
11 См.: например, Российская газета. 2003. 14 октября.
12 Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2001. № 2. С. 51 - 54.
13 Кряжков В.А. Прокурор Красноярского края против краевого Законодательного Собрания// Российская юстиция. 2001. № 10. С. 31.
14 Подергин Е.С. К вопросу о возможном объеме полномочий Уставного суда Тюменской области// Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации/ Дайджест оперативной информации. 2003. № 4. С. 65.
15 Российская газета. 2003. 29 апреля.
16 Забайкальский рабочий. 2003.10 октября.
17 Осоцкий А.И. Взаимодействие конституционных (уставных) судов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации// Вестник Уставного суда Свердловской области. 2003. №1. С. 184 - 185.
18 Материалы Всероссийского совещания «Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов РФ. М., 1999. 24 декабря. С. 18.
19 Захаров А.А. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ// Российский юридический журнал. 2002. № 3. С. 129.
0 Брусин А.М. «Двойное» конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость?// Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. № 2. С. 116 - 117.
