CC BY
98
ПРОБЛЕМЫ ПРАВА
УДК 342.07 (470.67)
К ВОПРОСУ О ВЗАИМООТНОШЕНИЯХ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С СУДАМИ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ И АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ
© 2010 г. Д. Г.-Р. Гусейнова
Дагестанский государственный университет ул. Гаджиева, 43а, г. Махачкала, 367025, dgu@dgu.ru
Dagestan State University,
Gadjiev St., 43a, Makhachkala, 367025,
dgu@dgu.ru
Представлено обоснование необходимости принятия специального законодательного акта, регулирующего взаимоотношения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с судами общей юрисдикции и арбитражными судами в сфере нормоконтроля.
Ключевые слова: суд, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, специальный акт, нормоконтроль.
The article is devoted to found special law act for regulation of relationships between constitutional (statuties) courts in the subjects of the Russian Federation with common jurisdiction and arbitral jurisdiction courts in the sphere of rule control.
Keywords: court, constitutional (statuties) courts in the subjects of the Russian Federation, special law, rule control.
Проблема разграничения полномочий между Конституционным судом РФ (далее - КС РФ), конституционными (уставными) судами субъектов РФ -органами конституционного правосудия РФ с судами общей юрисдикции и арбитражными судами в Российской Федерации приобретает особую значимость и составляет предмет дискуссии и в научной среде, и среди юристов-практиков. Это обусловлено рядом причин, в частности: и на сегодня продолжает оставаться актуальной проблема соответствия положений различных нормативных правовых актов (особенно издаваемых в субъектах федерации) Конституции и федеральным законам; особенностями существующей в России «смешанной» модели судебного конституционного контроля, которая по своей природе предполагает четкое разграничение полномочий в данной сфере между различными судебными органами, а российское законодательство в области нормоконтроля отличается противоречивостью, недостаточной конкретизированностью и согласованностью различных его положений; продолжают сохраняться различия в интерпретации некоторых вопросов нормоконтроля между КС РФ и Верховным судом РФ, что, по мнению О.В. Брежнева способно дезориентировать судебную и прокурорскую практику [1, с. 112]. На наш взгляд, в действительности важные вопросы судебного нормо-контроля в постановлениях КС РФ и Пленума Верховного суда РФ находят различную интерпретацию,
это приводит к реальной дезориентации судебной и прокурорской практики [2, с.4 - 11].
В 1990-е гг. конституционное правосудие только формировалось, а защита прав и свобод человека и гражданина становилась все более актуальной в обществе, и 27 апреля 1993 г. (с последующей редакцией) был принят Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», регламентировавший порядок осуществления правомочий граждан по оспариванию в судах общей юрисдикции нормативных актов, в том числе принятых органами государственной власти субъектов федерации. Этот и ряд других федеральных законов наделяли суды общей и арбитражной юрисдикции некоторыми полномочиями конституционных (уставных) судов субъектов РФ, но в последующем в соответствии со ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31. 12. 1996 г. и соответствующими региональными законодательными актами, конституционные (уставные) суды субъектов РФ наделялись полномочиями, составляющими предмет их исключительной компетенции [3, с. 207 - 208].
Таким образом, сложившаяся в законодательном регулировании РФ тенденция к размыванию сфер юрисдикции конституционных (уставных) судов субъектов РФ, с одной стороны, и судов гражданского, уголовного, арбитражного судопроизводства, военных судов - с другой, как правильно отмечает Ж.И. Овсепян, связана с некоторой недостаточностью
вышеупомянутого ФКЗ. Так, в гл. 5, посвященной порядку введения в действие данного закона, нет нормы, которая бы обязывала Федеральное собрание РФ привести законодательство РФ в соответствие со ст. 27 этого закона [3, с. 208].
Отметим, что уже в 1990-х гг. сформировалась сфера «совместной компетенции» КС РФ и судов общей юрисдикции, связанная с оспариванием нормативных правовых актов субъектов федерации. Конституционный суд РФ с момента возобновления своей деятельности в 1995 г. формулировал в своих решениях правовые позиции, отрицающие правомерность совместной компетенции и рассматривающие проверку конституционности нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации как исключительную сферу полномочий КС РФ [1, с. 116 - 117].
На наш взгляд, вышеупомянутую совместную компетенцию уместно определить как оспоримую, поскольку, несмотря на то, что сегодня все суды наделены правом проверять, выявлять, оценивать соответствие Конституции любых подлежащих применению ими актов и законов, определять их конституционный смысл, тем не менее законодательно такие полномочия за ними не закреплены, что позволяет говорить не о совпадении, а об оспоримости сфер деятельности судов общей юрисдикции, судов арбитражной юрисдикции и органов конституционного правосудия РФ. Так, например, В.М. Жуйков отмечает: «Компетенция Конституционного суда Российской Федерации относительно дел о непосредственном оспаривании нормативных актов субъектов РФ не является исключительной, так как согласно действующим законодательным актам такое оспаривание допускается также и в судах общей юрисдикции. Эти законодательные акты ни в коей мере Конституции РФ не противоречат, поскольку положения ее ст. 125, определяющие в позитивной редакции компетенцию Конституционного суда, не содержат запрета на принятие федеральных законов, устанавливающих иной - помимо Конституционного суда - судебный порядок непосредственного оспаривания указанных в ней нормативных актов, в частности, в судах общей юрисдикции» [4, с. 248-249]. Ю.В. Лин-ская считает, что органами конституционного правосудия РФ ограничивается компетенция, в частности, судов общей юрисдикции в сфере судебного нормокон-троля [5, с. 56 - 61].
В решениях, правовых позициях КС РФ с 1995 г. последовательно определяется, что проверка конституционности нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ являются исключительной сферой полномочий КС РФ. Особо следует выделить в этой связи правовую позицию КС РФ, выраженную в Постановлении от 16.06.1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ. Согласно п. 1 его резолютивной части,
«Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящихся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу» [6].
Однако в дальнейшем ситуация в рассматриваемой области сложилась весьма неоднозначная. Так, с 1998 г. (после принятия указанного постановления КС РФ) непосредственно судебная практика реализации Постановления КС РФ от 16.06.1998 г. выявила ряд трудностей. Ссылаясь на данное постановление, суды общей юрисдикции, в частности Верховный суд РФ, стали отказывать гражданам, юридическим лицам, иным заявителям по делам, связанным с нормокон-тролем, или прекращать соответствующие судебные производства, аргументируя свою позицию отсутствием должной формы законодательного регулирования соответствующих полномочий судов общей юрисдикции. Отказывая в судебной защите, суды общей юрисдикции в абсолютном большинстве не считали нужным обращаться в КС РФ с запросом о проверке конституционности соответствующих законов. А обращались туда с запросами лишь в тех случаях, когда к ним поступали обращения прокуроров и иных управомоченных субъектов о проверке соответствия Конституции законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, даже если КС аналогичные по содержанию нормы признавались неконституционными и поэтому утратившими силу [7, с. 28-29]. То есть неопределенность в сфере юрисдикции кардинально не изменилась, и, пожалуй, в этом можно упрекнуть КС РФ за непоследовательную позицию в вопросе разграничения сфер компетенции, выраженную в ряде решений [8, с. 92 - 93].
К сожалению, нельзя с достаточной уверенностью говорить о том, что КС РФ отстаиваются полномочия органов конституционного контроля субъектов федерации в сфере нормоконтроля. Поскольку, исходя из смысла его Постановления от 16.06. 1998 г., проверка конституционности всех законов субъектов федерации - исключительная прерогатива КС РФ. На наш взгляд, в своем особом мнении судья КС РФ
Н.В. Витрук справедливо отмечает по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ:«В постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации нет четкого ответа на вопрос, какие суды в настоящее время могут проверять на соответствие Конституции Российской, и, следовательно, признавать недействующими и теряющими свою юридическую силу следующие виды нормативных актов: федеральные нормативные акты ниже уровня постановлений Правительства РФ (нормативные акты министерств и ведомств и др.); нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения, строго определенного федеральными законами в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; нормативные акты субъектов Российской Федерации по предмету их ведения в порядке нормоконтроля» [9].
Не снята неопределенность относительно того, могут ли признавать нормативные акты (законы и др.) субъектов РФ не соответствующими их конституциям (уставам), и, следовательно, теряющими юридическую силу лишь органы конституционного судопроизводства (так сказано в постановлении КС РФ -Н.В. Витрук), имея в виду под ними только конституционные (уставные) суды субъектов или суды общей юрисдикции, которые могут быть наделены конституциями (уставами) субъектов РФ таким полномочием и осуществляющими его в форме особого конституционного судопроизводства (путем создания и функционирования конституционных (уставных) коллегий (палат) в судах общей юрисдикции).
Но ни законодателем, ни правоприменителями не учитывается, то, что до сих пор фактически отсутствует предусмотренный ч. 3 ст. 128 Конституции РФ (предусмотрен также ч. 3 ст. 20 ФКЗ «О судебной системе») ФКЗ, определяющий полномочия судов общей юрисдикции. Кроме того, определением от 05.11.1998 г. КС РФ признал правомерным осуществление судами общей юрисдикции полномочий по проверке конституционности нормативных правовых актов субъектов федерации в порядке абстрактного нормоконтроля и лишь на основе уже сформулированных правовых позиций КС РФ. То есть устанавливается приоритет в применении судами общей юрисдикции решений КС при разрешении дел о нормокон-троле, при отсутствии закрепленного Конституцией РФ комплексного закона, который по сути являлся бы необходимым базисом для применения как вышеуказанных положений, так и в целом правомерного функционирования системы судов общей юрисдикции.
В настоящее время проблемы разграничения подведомственных дел в сфере нормоконтроля являются наиболее острыми и трудноразрешимыми, особенно в субъектах Федерации. Это связано с разрозненностью формирования конституционной юстиции в субъектах
РФ, а учреждение и развитие конституционных (уставных) судов в данных субъектах сопряжено с отла-живанием отношений с функционирующими на их территории судами общей и арбитражной юрисдикции и решением проблемы разграничения компетенции между ними.
Вместе с тем конституционные (уставные) суды реально включаются в разрешение публично-правовых споров. Соответственно там, где указанные суды начинают работать, общие суды призваны уступать им свою компетенцию по публично-правовым делам в той мере, в какой они закрепляются законом субъекта Федерации за конституционными (уставными) судами [10, с. 361 - 362]. Интересно в указанной связи мнение Ю.В.Гаврюсова, который предлагает унифицировать законодательство о конституционных (уставных) судах [11, с.87 - 93] и тем самым облегчить разграничение подведомственности дел между различными судами.
Уже достаточно длительный период времени, на наш взгляд, в безусловное противоречие Конституции РФ и ФКЗ «О судебной системе» в ст.26 ГПК РФ закреплено, что «Верховный суд, республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела ... об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов права, свободы и законные интересы граждан и организаций». Более того, в данной статье и сегодня отсутствует конкретный перечень видов нормативных правовых актов субъектов РФ, которые могут быть рассмотрены в указанных выше судах.
Особо важное значение в разрешении проблемы совпадения полномочий в сфере нормоконтроля конституционных (уставных) судов субъектов и судов общей юрисдикции имеет постановление КС РФ от 18.07.2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации». В нем подчеркивается особый, учредительный характер таких правовых актов, как конституции (уставы) субъектов федерации. Проверка их законности неотделима от проверки на соответствие Конституции, что обусловливается «органическим единством федерального и регионального регулирования». Конституции (уставы) «.не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства». Суды общей юрисдикции вправе только осуществлять контроль в отношении норм конституций (уставов) субъектов федерации, аналогичных ранее признанным неконституционными, на основе сформулированных КС правовых позиций. Перечень полномочий данных судов, следовательно, нельзя считать исчерпывающим, и КС РФ лишь «ориентирует на то, какие основные вопросы могут рас-
сматриваться таким судом в случае его создания». Также сделан вывод о недопустимости обращения прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституции (устава) субъекта федерации, противоречащим и федеральному закону, но не исключает для Генерального прокурора возможности обращения в КС с запросом о соответствии Конституции России [12].
Однако, несмотря на то, что вышеуказанным постановлением оспариваемые положения действующего ГПК РФ, наделявшие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов субъектов РФ, признаны не соответствующими Конституции РФ, а именно ее статьям 66 (ч.1 и 2), 76 (ч.3, 4, 5 и 6), 118 (ч. 2), 125 (ч.2, 3 и 5) и 128 (ч. 3), правовое положение конституционных (уставных) судов субъектов федерации позитивных изменений не претерпело.
Безусловно, подобной путаницы в полномочиях органов судебной власти можно было бы избежать, если законодательно урегулировать полномочия различных судебных органов в сфере нормоконтроля. Из всего вышеизложенного следует вывод, что для разрешения рассматриваемой проблемы необходимо принять на федеральном уровне комплексный закон, в котором единообразно были бы урегулированы вопросы, связанные с компетенцией конституционных (уставных) судов субъектов РФ. В нем должны быть урегулированы процессуальные вопросы, связанные с рассмотрением дел в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, а также вопросы взаимодействия конституционных (уставных) судов субъектов РФ с Конституционным судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ между собой и, безусловно, с судами общей юрисдикции и с арбитражными судами.
Литература
1. Брежнев О.В. Федеральный судебный конституционный контроль в России. М., 2006. 272 с.
Поступила в редакцию
2. Лазарев Л.В. Проблемы судебного нормоконтроля в решениях Конституционного суда РФ // Российская юстиция. 2001. № 2.
3. Цалиев А.М. Судебная власть в республиках Северного Кавказа. М., 2003. 268 с.
4. Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации по гражданским делам / под ред. В.М. Жуйкова. М., 1999. 310 с.
5. Линская Ю.В. Некоторые вопросы компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля // Российская юстиция. 2006. № 7.
6. Постановление Конституционного суда РФ от 16.06.1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации. Доступ из СПС «Гарант».
7. Брежнев О.В. Проблемы законодательной формы регулирования судебных полномочий в сфере нормоконтроля // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 2.
8. Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (19902000 гг.). М., 2001. 661 с.
9. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрук по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации. Доступ из СПС «Гарант».
10. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. 455 с.
11. Гаврюсов Ю.В. Об опыте работы Конституционного суда Республики Коми // Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) М., 2000.
12. Постановление Конституционного суда РФ от 18.07.2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан. Доступ из СПС «Гарант».
13 июля 2009 г.
