CC BY
109
ПРИРОДА КОЛЛИЗИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
В.И. Савин
Кропоткинский филиал Московского государственного открытого университета
Ул. Кропоткина, 6, 111000 Кропоткин, Россия
В статье рассматривается содержание понятия и природа коллизий в федеративных отношениях. Автор исследует юридические формы и предлагает методы предотвращения и разрешения федеративных коллизий. Рассматривается институт федеративной ответственности как форма предотвращения и разрешения коллизий.
Понятие и природа коллизий в федеративных отношениях.
Сложный характер федеративной формы государственного устройства обусловливает возможность возникновения конфликтов, связанных с осуществлением государственной власти. Конфликтность и противоречия в актах и действиях органов государственной власти приводят к нарушению не только их полномочий. Поскольку органы государственной власти призваны регулировать, защищать и обеспечивать права и свободы человека и гражданина, постольку любая дисфункция в их деятельности отражается негативно на самих функциях государства, а значит и на отдельных гражданах, на защиту и гарантирование прав и свобод которых направлены эти функции.
Что же такое федеративная коллизия? Под коллизией в юриспруденции и иных социальных науках обычно понимают противоречие, столкновение актов либо действий различных субъектов. Энциклопедический словарь определяет коллизию как «столкновение противоположных сил, стремлений, интересов, взглядов» [44, с. 602]. Авторы юридического словаря, говоря о коллизии в законотворческой и правоприменительной сфере, понимают под ней «противоречие друг другу, столкновение двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу» [7, с. 257].
В то же время необходимо подчеркнуть, что в теории государства и права под категорией «акт» понимается не только официальный документ, но и определенное действие, поступок [7, с. 22]. Действительно, для создания конфликтной правовой ситуации вовсе не обязательно издание нормативно-правового акта, противоречащего другому акту, направленному на регулирование тех же общественных отношений. Такое противоречие может возникнуть и при умышленном неисполнении правовых предписаний, совершении иных активных действий, направленных на недопущение либо затруднение в действии изданного нормативного акта. Таким образом, понятие юридической коллизии должно включать в себя не только ситуации с противоречием нормативно-правовых актов друг другу, но и случаи противоречия нормативно-правовых и(или) индивидуально-определённых актов, а также фактических актов поведения.
В этом смысле более корректным представляется определение юридической коллизии как «расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий» [29, с. 20].
«Юридические противоречия, лежащие в основе коллизии, — отмечает Ю.А. Тихомиров, — выражаются в разном правопонимании, в столкновении правовых актов, в неправомерных действиях государственных, межгосударственных, общественных структур, в притязаниях и действиях по изменению существующего правопорядка» [47, с. 34]. В соответствии с процитированным пониманием юридического противоречия, указанным автором предложено следующее определение юридической коллизии: «Юридическая коллизия есть противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению» [47, с. 43].
Следует особо отметить, что коллизия предполагает неординарную правовую ситуацию, является следствием нарушения либо искажения правовых норм. Следовательно, не могут рассматриваться в качестве юридических коллизий легитимные действия, направленные на изменение существующего правового порядка в рамках предусмотренной процедуры. Поскольку существующий правопорядок предусматривает легальные способы его развития и изменения, постольку реализация данных способов не вызывает противоречия между существующим правопорядком и действиями по его изменению.
Н.И. Матузов предлагает выделять четыре разновидности юридических коллизий:
1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами;
2) коллизии в самом процессе правотворчества (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов);
3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий);
4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других структур и образований [29].
Полагаю, что в данный перечень следует добавить ещё одну группу коллизий, а именно, коллизии, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением одним субъектом права правовых предписаний другого субъекта права.
Федеративные коллизии являются специфической разновидностью юридических коллизий, выделенной по предметному признаку. Однако указанное обстоятельство обусловливает ряд принципиальных черт федеративных коллизий, не свойственных иным юридическим коллизиям:
Во-первых, они возникают в области федеративных отношений, то есть в сфере отношений, связанных с организацией и осуществлением государственной власти в России на основе её разделения на общефедеральную и власть субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, данная сфера отношений входит в предмет конституционного права, а следовательно, вопросы, связанные с федеративными коллизиями, порядком их разрешения и мерами по их предотвращению также составляют предмет конституционного права.
В-третьих, субъектами федеративных коллизий выступают органы и (или) должностные лица органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Причём, орган или должностное лицо органа государственной власти субъекта РФ всегда является одной из сторон федеративной коллизии. Другая же сторона может быть представлена как Российской Федерацией (коллизия между федерацией и субъектом в сфере федеративных отношений), так и другим субъектом РФ (например, конфликтные ситуации между краем и входящим в его состав автономным округом, затрагивающие вопросы федеративного устройства РФ).
Отметим, что отдельные граждане и юридические лица не могут выступать стороной в таких коллизиях, ибо не являются непосредственно участниками федеративных правоотношений. Данные отношения в силу своей природы имеют публичный и наиболее общий характер, а их субъектами выступают лишь властные структуры.
Вместе с тем, не исключено опосредованное участие индивидуальных субъектов (граждан и юридических лиц) в федеративных коллизиях постольку, поскольку затронутыми могут оказаться их конституционные права и свободы. В таком случае граж-
дане имеют право обращаться в компетентные судебные органы с требованием о восстановлении нарушенного права, отмене, признании недействующим или неконституционным соответствующего нормативного акта и так далее. Однако в таком случае нарушение прав и свобод граждан будет являться лишь следствием уже возникшей федеративной коллизии, например, издания государственным органом субъекта РФ нормативного акта, нарушающего конституционно установленную модель разграничения предметов ведения и вторгающегося в сферу федерального законодателя.
Следовательно, по своему субъектному составу федеративные коллизии также относятся к сфере конституционного права.
Таким образом, под федеративной коллизией, по моему мнению, следует понимать фактическое противоречие между нормативными актами и (или) действиями различных органов или должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и (или) её субъектов в сфере федеративных правоотношений.
В принципе, сам факт существования федеративных коллизий не может быть оценен однозначно негативно. Возникновение конфликтов в деятельности государ-ственно-властных структур является следствием децентрализации государственной власти, создания нескольких разноуровневых и относительно самостоятельных властных центров. Поскольку каждый из них стремится к наиболее эффективному осуществлению своих функций, постольку достаточно естественными представляются его попытки максимально расширительно истолковать собственные полномочия, монополизировать экономические и политические ресурсы, находящиеся в их распоряжении и так далее. Во многом данные тенденции свидетельствуют о самостоятельности и инициативности соответствующих властных структур.
Как справедливо указывает Н.В. Мамитова, в сложноорганизованных государствах типа федерации ощущается необходимость в развитии и использовании федерального коллизионного права [28, с. 163].
Интересно, что ещё Гегель отмечал, что «возникновение коллизий при применении законов совершенно необходимо, ибо в противном случае ведение дела приняло бы механистический характер» [10, с. 249]. Данное обстоятельство отмечают и современные исследователи. Так, Т.М. Пряхина указывает, что «конфликт нередко является составной частью социальных изменений, а само развитие можно рассматривать как форму преодоления конфликтов» [36]. Ю.А. Тихомиров также полагает, что «коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние» [49].
Н.К. Сетунский, исследуя организацию федерализма в США, также отмечает, что интересы субъектов могут не совпадать и часто не совпадают с интересами федерации. В различии этих интересов, а значит и политики федеральных и региональных органов власти заложен значительный конструктивный потенциал федерации [39]. Данный тезис поддерживается и большинством зарубежных учёных. Так, по мнению Алана Тэрра, «то, что существуют трения между федеральным центром и субъектами...мало кого из американцев может удивить, так как разногласия между федеральными правительствами и субъектами свойственны федеральным системам вообще» [50]. Немецкий автор Р. Берхардт также отмечает, что «федеративное государственное устройство без определённого конфликта в действительности может иметь место, пожалуй лишь в условиях диктаторского режима, когда, однако, само дальнейшее существование федеративного строя поставлено в зависимость от волевого решения, диктата центральной власти» [6, с. 44].
В известном смысле противопоставлением федерации может служить централизованное унитарное государство, в котором возникновение политико-правовых конфликтов между различными уровнями власти невозможно в принципе. Поскольку местные органы власти постоянно находятся в отношениях прямой субординации с центральными, они являются непосредственными проводниками обще-
государственной политики. Любая самостоятельность региональных властей всегда может быть пресечена властным волеизъявлением центра.
Однако за внешним достоинством — бесконфликтностью и чёткостью вертикали власти — скрывается значительный недостаток такой системы, связанный с отсутствием у региональных властей побудительных стимулов к развитию инициативы, самостоятельности, совершенствованию методов государственно-властной деятельности. Сила же федерации заключается именно в единении многообразных самостоятельных субъектов в единое государство и связанной с этим гибкости в решении политических и экономических задач.
Именно поэтому, как нам представляется, при рассмотрении в рамках конституционного права проблем, связанных с федеративными коллизиями, акцент должен быть сделан не на стремлении любой ценой не допустить, запретить всяческую коллизион-ность, а на разработке и совершенствовании мер быстрого и эффективного разрешения возникающих коллизий исключительно правовыми методами. Иными словами проблема заключается не в самих коллизиях, а в том, что они подчас перерастают в открытую конфронтацию, не имеющую ничего общего с правом вообще.
Кроме того, в рамках конституционного права необходимо обратиться к исследованию самих причин возникновения федеративных коллизий и факторов, способствующих их возникновению. Устранив или, по крайней мере, значительно смягчив воздействие указанных факторов, возможно ввести институт федеративных коллизий полностью в правовые рамки.
В целях создания и совершенствования юридических механизмов разрешения и преодоления правовых, в том числе и федеративных коллизий, некоторыми авторами предлагается систематизировать соответствующие правовые нормы, выделив новую «супер-отрасль права» — коллизионное право, предметом которой являлись бы «все общественные отношения, регулирование которых вызывает разногласия и споры» [47; 48]. Между тем, не отрицая необходимости внутренней консолидации коллизионных норм в рамках соответствующих правовых институтов, подобное предложение вызывает некоторые сомнения, и прежде всего в связи со значительными сложностями отграничения предмета коллизионного права от предмета иных процессуальных отраслей. Так, предметом регулирования гражданско-процессуального, уго-ловно-процессуального, административно-процессуального и конституционнопроцессуального отраслей права как раз являются способы и порядок разрешения коллизий и конфликтов, возникающих в соответствующей сфере общественных отношений1. Признание существования коллизионного права в качестве самостоятельной отрасли привело бы к дублированию норм, регулирующих способы и порядок разрешения федеративных коллизий как конституционно-правовых, с одной стороны, и коллизионных, с другой. Поэтому более конструктивным нам представляется выделения федеративного коллизионного права в качестве особого института таких отраслей, как конституционное право и конституционный процесс.
Говоря о коллизионности федеративных правоотношений в Российской Федерации, отметим, что своего апогея она достигла в начале и середине 90-х годов XX века. По мнению ряда авторов, «коллизионность (суть — противоречивость) законодательства Российской Федерации стала неотъемлемой чертой и приметой нашего времени, причины которой многообразны и коренятся, в первую очередь, в самих особенностях переживаемого страной периода, в неоднозначности формы сегодняшнего Российского государства, включая все ее составляющие — и форму правления, и государственное устройство, и политический режим» [26, с. 37-42].
Данная коллизионность нашла своё выражение в принятии субъектами РФ значительного массива правовых актов, прямо противоречащих федеральным законам, федеральной Конституции, игнорировании или открытом противодействии применению многих правовых норм, подписании многочисленных договоров и соглашений, игнорирующих, а иногда и прямо нарушающих Конституцию Российской Федерации и так далее. Примеров таких коллизий существует множество.
В литературе в качестве примера федеративных коллизий обычно приводят положения, включавшиеся в 90-е годы XX века в конституции многих республик в составе РФ (закрепляющие суверенитет республик, их ассоциированное членство в Российской Федерации, право приостанавливать действие актов РФ на территории республики и др.), а также положения многих двусторонних федеративных договоров, в которых, и это также в большей степени относится к республикам, содержится множество положений, прямо нарушающих российскую Конституцию [4; 11; 12; 17].
Вместе с тем, федеративные коллизии связаны отнюдь не только с конституциями (уставами) субъектов РФ и договорами между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти Российской Федерации. Так, формально признавая легитимность финансовой и налоговой системы, республика Башкортостан в течение 1992-1996 года практически не осуществляла перечисления денег в федеральный бюджет, в том числе и полученных от приватизации федеральной собственности [37]. В Договоре о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон. Договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Абхазия, подписанный в Уфе 18 августа 1994 г., признавал их государственный суверенитет, т.е. Республика Башкортостан брала на себя право Российской Федерации на признание части другого государства в качестве суверенного государства [53]. В течение 1998-1999 года в республике Адыгея неоднократно принимались указы Президента, приостанавливающие действие на территории республики Адыгея нормативных актов общефедеральных органов государственной власти [47, с. 285].
Несколько меньше, хотя всё ещё значительным, уровень коллизионности федеративных отношений был и в иных, отличных от республик, субъектах РФ. Так, в 1996 году Воронежская областная дума приняла закон, ограничивающий действие на территории Области указа Президента РФ «О мерах по повышению собираемости налогов» [20]. Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа не раз отказывались выполнить указы Президента РФ о выборах губернатора Тюменской области, в состав которых они входят, фактически саботируя проведение выборов на соответствующей территории [30, с. 8].
По данным Министерства юстиции Российской Федерации, особенно часто федеративные коллизии имеют место в области гражданско-правового, финансового и бюджетного регулирования. Нередки нарушения, посягающие на экономическую безопасность России: в области лицензирования отдельных видов деятельности; регулирования торговли алкогольной продукции; управления собственностью; ограничения перемещения отдельных видов товаров по территории России (в первую очередь продовольственных), противоправного административного регулирования цен в регионах на отдельные виды товаров и т.д. [40].
Уровень коллизионности между федеральной государственной властью и государственной властью субъектов РФ порой достигал такой степени, что специалистами высказывались достаточно серьёзные сомнения в возможности и целесообразности дальнейшего существования России как единого государства в её современном виде. Так, американский исследователь Марк Злоткин писал: «вряд ли можно надеяться, что Россия в основе своей сохранит целостность. Несомненно, некоторые национальные образования отойдут от России. Зато после этого обстановка на остальной части Российской Федерации значительно стабилизируется» [16, с. 78]. А отечественный учёный В.Т. Кабышев характеризовал государственное устройство Росси в середине 90-х годов как некое нестабильное состояние динамического равновесия между угрозой развала и компенсирующей ее унитаристской тенденцией [21].
К счастью, новейшая история продемонстрировала излишний пессимизм худших прогнозов. Россия не только сохранила свою территориальную целостность, но и во многом добилась разрешения ряда существовавших в течение десятилетия конфликтных ситуаций. Так, выступая перед Федеральным Собранием Российской
Федерации с ежегодным докладом в 2001-м году, Президент Российской Федерации В.В. Путин констатировал, что к началу 2000 года более 365 тысяч нормативных актов субъектов грубо нарушали Конституцию РФ и федеральные законы. К середине 2001-го года около 1$ из них было приведено в соответствие с требованиями Конституции и законодательства [33].
Вместе с тем, данное обстоятельство вовсе не означает исчезновения проблемы федеральных коллизий. Во-первых, корректировка действующего законодательства сама по себе не является действенной гарантией от непринятия субъектами аналогичных правовых актов впредь. Во-вторых, как уже отмечалось выше, федеративные коллизии могут заключаться и заключаются отнюдь не только в принятии субъектами противоправных нормативных актов. Они охватывают и акты фактического противоправного поведения как на уровне субъектов РФ, так и на общефедеральном уровне. В-третьих, построение эффективной федерации предполагает не только и не столько решение уже возникших проблем, сколько акцентуацию внимания на выработке универсальных механизмов разрешения возникших и недопущения новых конфликтных ситуаций. А значит необходимо обратиться к вопросу о причинах возникновения федеративных коллизий.
Наиболее простым ответом на этот вопрос была бы ссылка на несовершенство самой модели российского федерализма, обусловленное либо историко-культурными причинами, либо значительной недоработанностью общефедерального законодательства, в том числе Конституции РФ. Так. С.Н. Бабурин полагает, что проблемы федеративного устройства России обусловлены несовершенством текста Конституции, которая «несет на себе родимое пятно безответственного заигрывания между федеральными властями и властями российских автономий, краев и областей периода 1991-1993 года, где центру требовалась поддержка регионов вначале для борьбы с СССР, а затем — для борьбы с Верховным Советом» [3, с. 8-13].
Эту позицию поддерживает и И.А. Умнова, полагающая, что сама по себе российская Конституция 1993 года — документ политического компромисса, принятый в переходный период реформирования общественных отношений, и, следовательно, отразивший противоречия и сложившееся соотношение сил в процессе разделения государственной власти. В результате, на этапе принятия Конституции РФ Россия превратилась в коллизионное правовое государство, где имели место существенные противоречия между федеральным и региональным правом [52, с. 141]. Подобной точки зрения придерживаются также Е.А. Лукьянова и Ю. Солодухин [26; 46].
Совсем с иной стороны обосновывает причины несовершенства российского федерализма А.А. Захаров. По его мнению, эффективная федерация вряд ли может быть построена в России в связи с неразвитостью отечественной демократической и либеральной культуры. И дело вовсе не в качестве того или иного нормативноправового акта. «Нынешняя Россия с ее неполноценной демократией и неразвитым рынком по определению не может быть федеративным государством в полном смысле этого слова... Нужна питательная среда, стимулирующая демократию. Но такой среды нет, и в ближайшее время она не появится, поскольку современное российское общество — это общество в основном бедных людей, общество корпоративное и патерналистское» [15, с. 72-76].
Подобный подход, как можно заметить, во главу угла ставит не формально-юридические. а социально-культурные причины несовершенства российского федерализма. Во многом, как нам представляется, это правильно. Сами законы и конституции являются отражением существующего социального строя, а значит их несовершенство вытекает из несовершенства фактических общественных отношений. Указанную идею весьма удачно выразил В.Т. Кабышев: «не Конституция России явилась причиной кризиса, трудностей, ставших перед страной в конце XX столетия. Конституция только констатировала становление принципиально иного строя, она закрепила сложившееся состояние общественных отношений, баланс социально-политических сил... Конечно, она не свободна от изъянов, юридических неопределенностей... Однако главная при-
чина сегодняшнего кризиса не в конституционной модели... а в том, как действует юридическая конституция в жизни» [21, с. 15-18].
Вместе с тем, признавая приоритет фактических отношений перед юридическими актами, было бы ошибкой, по нашему мнению, сводить проблему коллизионное™ российского федерализма исключительно к тезисам о необходимости повышения политической и правовой культуры, совершенствования правосознания, насаждения либеральных ценностей и т.д.
Во-первых, такой подход представляется нам уходом от проблемы, переводом её в плоскость теоретических рассуждений. Поскольку культура населения и уровень признания либерально-демократических ценностей с трудом поддаётся количественному измерению, постольку определить основные направления совершенствования «федералистской культуры» можно лишь в самом общем виде. А любые неудачи и коллизии возможно, с этой точки зрения, объяснить тем, что «пока ещё культура развивалась всё же недостаточно».
Во-вторых, не вызывает сомнения факт чисто технического несовершенства многих правовых актов как общефедерального уровня, так и уровня субъектов РФ. Во многих случаях правовое регулирование тех или иных вопросов осуществляется весьма запутанно, сложно, противоречиво. В таких условиях исполнение всего массива законодательства становится затруднительным независимо от уровня восприятия либерально-демократических ценностей. Именно поэтому, как нам представляется, оценку причин юридических коллизий в области федеративных отношений всегда необходимо осуществлять как минимум в двух аспектах: в общесоциальном и в формально-юридическом. Различные авторы, характеризуя состояние российского федерализма, склоняются в той или иной степени к одному из двух аспектов.
Так, по мнению О.В. Панфиловой, повышенная конфликтность в данной сфере общественных отношений в середине 90-х годов была связана со следующими причинами:
Во-первых, с недостаточной легитимностью власти. Меры правительства порождали чувство недоверия не только у населения, но и у региональных властных структур.
Во-вторых, с конфликтными отношениями внутри самих властных структур по поводу распределения объёма властных полномочий. Каждый политик вёл борьбу за расширение собственной сферы влияния всеми доступными методами, в том числе и не считаясь с законностью собственных действий;
В-третьих, с конфликтами между различными ветвями власти [32, с. 31].
Нетрудно заметить, что причины коллизионное™ имеют, по мнению процитированного автора, исключительно субъективный характер: властные амбиции отдельных политиков в сочетании с их нежеланием неспособностью эффективно осуществлять свои функции.
По мнению Т.Д. Зражевской, основные причины федеративных коллизий кроются, напротив, в недостаточном уровне юридической техники как общефедеральных правовых актов, так и актов субъектов РФ. Именно несовершенство правотворческой деятельности часто приводит к «войне законов». В связи с чем, Т.Д. Зражевская предлагает выделять три категории проблем (коллизий) в сфере федеративных отношений:
1) проблемы, связанные с недостаточно чётким и эффективным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами;
2) проблемы, вытекающие из несовершенства законодательного процесса в субъектах Российской Федерации;
3) проблемы становления единообразного регионального законодательства в рамках ассоциаций субъектов РФ [19].
Данная характеристика факторов федеративной коллизионное™, как можно заметить, исходит из её исключительно объективного характера. Несмотря на зна-
чительную сложность проблем, связанных с организацией законотворческого процесса и обеспечением должного уровня законодательной техники, их решение, как нам представляется, всё же носит технический характер. Совершенствование модели разграничения предметов ведения и полномочий имеет первостепенное значение, однако даже должным образом разграниченная компетенция всегда может быть нарушена недобросовестным субъектом. Как справедливо отмечает Ю.А Тихомиров, знание чисто юридических ошибок, которые часто возникают на практике, позволяет заблаговременно избегать их ещё на стадии подготовки, принятия и выполнения любого правового акта [47, с. 79].
Более системный подход к определению факторов федеративной коллизионно-сти содержится в работах С.Д. Валентея [8]. По его мнению, конфликты в федеративном пространстве России вызваны не историческим наследием и не несовершенством Конституции РФ, а факторами, возникшими уже после принятия Конституции, из которых важнейшими являются:
«Первый. Многочисленны случаи нарушения федеральным Центром как Конституции и законов, так и взятых на себя обязательств перед гражданами и регионами. Одновременно получила распространение практика отказа исполнительных и законодательных ветвей власти части субъектов Федерации от участия в защите общенациональных интересов.
Второй. Игнорируется факт наличия значительного числа регионов, не обладающих экономической базой, необходимой для получения ими статуса субъекта Федерации. Это обостряет межрегиональные противоречия, делает Центр уязвимым для критики со стороны полнокровных в социально-экономическом отношении регионов.
Третий. Нарушение межрегиональных хозяйственных связей, крах многих территориальных и отраслевых народнохозяйственных комплексов, рост цен на энергоресурсы, повышение тарифов на железнодорожные и иные перевозки ограничили возможности интеграции экономики регионов в единое рыночное экономическое пространство.
Четвертый. Господство унитарной модели бюджетного федерализма не стимулирует регионы к расширению собственной доходной базы.
Пятый. Неопределенность статуса федеральной собственности позволяет объявлять некоторые объекты общенационального значения собственностью субъектов Федерации и местного самоуправления. Результатом стало предельное сужение экономической базы, необходимой для выполнения государством регулирующих функций. В то же время доход от реализации природных ресурсов порой проедается, а не используется на нужды социально-экономической стабилизации, развития экономики и социальной сферы.
Шестой. Противоречивость принципов распределения компетенции между органами исполнительной и законодательной власти всех уровней разрушает единство исполнительной вертикали.
Наконец, седьмой. Неопределенность принципов и основ формирования местного самоуправления, равно как и неопределенность статуса национальных автономий, привели к тому, что руководство ряда относимых к этим институтам образований начало претендовать на компетенции, аналогичные компетенциям органов управления субъектов Федерации» [8, с. 73-74].
Анализ рассмотренных точек зрения подтверждает правильность первоначального тезиса о сочетании объективных и субъективных факторов возникновения федеративных коллизий. Их обобщение позволяет выделить следующие основные причины возникновения федеративных коллизий в Российской Федерации:
1. Формально-юридические причины.
1.1. несовершенство Конституционной модели федеративного устройства России;
1.2. недостаточно чёткое разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ, осуществляемое в федеральных законах и иных нормативных актах;
1.3. низкий уровень юридической техники в субъектах РФ;
1.4. отсутствие либо чрезвычайная неэффективность координационной работы федерального центра и субъектов РФ в области правотворчества.
2. Причины, связанные с практикой реализации нормативных положений.
2.1. нарушения принципа законности как со стороны федерации, так и со стороны субъектов;
2.2. значительная разбалансировка бюджетно-налогового регулирования, недифференцированная бюджетно-налоговая политика, недостаточность доходной базы субъектов РФ [24];
2.3. излишнее злоупотребление договорными формами регулирования федеративных отношений2;
2.4. неоправданные объективными условиями отступления от принципа равноправия субъектов РФ.
3. Причины общесоциального, политического и культурного характера.
3.1. низкий уровень правовой культуры в целом среди населения и в том числе среди государственных служащих. Традиционный для России правовой нигилизм;
3.2. недостаточная степень доверия населения органам государственной власти и должностным лицам как федерального, так и регионального уровня, что обуславливает недостаточную степень политической ответственности указанных органов и лиц;
3.3. нестабильность и значительная поляризация политической системы Российской Федерации, неразвитость партийной системы;
3.4. экстремизм националистического характера, сепаратистские националистические тенденции в ряде регионов, являющиеся следствием широкого использования национального фактора построения федерации, с одной стороны, и политики неоправданных репрессий на национальной основе, с другой [2].
4. Причины субъективного характера.
4.1. нарушения законности, вызванные властными амбициями отдельных политиков, должностных лиц;
4.2. нарушения законности, являющиеся следствием конфликта властных элит как на общефедеральном, так и на региональном уровнях.
Безусловно, все эти факторы действуют не одинаково и не изолированно. Роль их меняется на разном этапе федеративного строительства. Так, на настоящий момент предпринимается комплекс мер, направленных на отказ или, по крайней мере, значительное сокращение практики использования договорных форм регулирования федеративных отношений. В своём выступлении перед Федеральным Собранием в 2002 году Президент РФ подчеркнул, что возможность заключения договоров предусмотрена Конституцией России и является легитимной, однако на практике само существование таких договоров часто приводит к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации, а в конечном счете значит и между гражданами, которые проживают на разных территориях России. Именно поэтому приоритет следует отдать регулированию федеративных отношений в форме федеральных законов, за исключением случаев, связанных с объективной значительной спецификой субъекта Российской Федерации [33].
И в данном направлении делаются вполне конкретные шаги. Так, в период с 21 декабря 2001 года по 20 мая 2003 года из 42 субъектов федерации, заключивших договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочия, 34 субъекта расторгли такие договоры в связи с достижением их целей [33]. В их числе Коми-Пермяцкий автономный округ, Астраханская область, Омская об-
ласть (трое первых — 21 декабря 2001 года), Республика Марий-Эл, Ульяновская область, Кировская область, Магаданская область, Челябинская область, Саратовская область, Республика Бурятия, Костромская область, Тверская область, Воронежская область, Самарская область, Ивановская область, Сахалинская область, Ростовская область, Вологодская область, Алтайский край, Ярославская область, Амурская область, Оренбургская область, Санкт-Петербург, Нижегородская область, Краснодарский край, Ленинградская область, Республика Коми, Калининградская область, Мурманская область, Республика Северная Осетия Алания, Хабаровский Край, Брянская область, Кабардино-Балкарская Республика.
Согласно договору между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области, к числу таких целей относились улучшение социально-экономических и политико-правовых условий жизни граждан; обеспечение территориальной целостности и единого экономического пространства страны; гарантирование прав и свобод человека и гражданина [35]. Таким образом, укрепление российской государственности и принятие комплекса мер по обеспечению политической и экономической целостности Российского государства, повышения уровня благосостояния его граждан сделали большинство указанных договоров просто ненужным, чем значительно разрядили одну из сфер федеративной коллизионное™3.
Таким образом, федеративные коллизии на настоящий момент представляются объективно существующими искажениями системы федеративно-правовых связей в Российской Федерации, вызванными совокупностью факторов юридического, социально-политического и субъективного характера. Безусловно, каждый из аспектов рассмотрения и разрешения федеративных коллизий требует дифференцированного подхода и может быть рассмотренным в рамках таких социальных наук как политология, социология, экономика и др. Между тем, на юридической науке лежит функция выработки правовых механизмов преодоления возникающих коллизий независимо от причин и факторов, лежащих в их основе. Иными словами, несмотря на то, что возникновение юридических коллизий может быть обусловлено факторами внеправового характера, их развитие и разрешение должно протекать строго в рамках права. Именно это отличает констатуционно правовое федеративное государство от слаборазвитых квазифедераций. Поэтому проблема федеративных коллизий в аспекте реально действующего конституционного права выступает как проблема поиска и совершенствования эффективных юридических средств и механизмов разрешения конфликтных правовых ситуаций.
Юридические формы и методы предотвращения и разрешения федеративных коллизий.
Следует отметить, что все факторы, влияющие на коллизии в сфере федеративных отношений, действуют не изолированно. Подчас достаточно сложно отделить, например, объективные технико-юридические проблемы, от сознательного нарушения отдельными чиновниками нормативных предписаний в личных целях и т.п.
Именно поэтому сами юридические формы и методы предотвращения и разрешения коллизий в федеративных отношениях должны, с одной стороны, быть достаточно дифференцированы для того, чтобы в максимальной степени соответствовать характеру возникающих коллизий, а с другой, иметь универсальный характер, позволяющий даже наиболее конфликтные ситуации разрешать в рамках правового поля.
На первый взгляд, такие требования, предъявляемые к формам и методам предотвращения и разрешения федеративных коллизий в России, противоречат друг другу. Действительно, механизмы разрешения коллизий должны быть достаточно чёткими и жёсткими, с тем, чтобы добиться их неукоснительного и единообразного применения, и при этом они должны быть достаточно гибкими и разнообразными, что позволит эффективно применять их в самых различных ситуациях, в том числе и в тех, которые не предусматривались законодателем в момент создания того или
иного юридического механизма разрешения коллизий. Жизнь всегда является значительно богаче любой, даже самой хорошей правовой нормы. А значит, для эффективного регулирования общественных отношений, правовая норма должна конструироваться не только с учётом уже существующих коллизий, но и с определённым «запасом прочности» — универсальным регулятивным потенциалом.
Такое кажущееся противоречие можно снять достаточно просто. Система юридических мер предотвращения и разрешения федеративных коллизий должна основываться на единой системе принципов разрешения конфликтов в федеративных отношениях. Данные принципы пронизывают всю сферу правового регулирования федеративных отношений в качестве их основных начал и основополагающих положений4, выступая тем самым, цементирующим фактором для института российского федерализма. Как справедливо отмечает В.К. Самигулин, «для преодоления дисгармонии в отношениях между федеральными и региональными уровнями законодательства исключительно важно глубоко осмыслить базовые конституцион-но-правовые принципы и, верно поняв их суть, последовательно придерживаться их в повседневной практике» [38, с. 42-47].
Категория «принципов разрешения федеративных коллизий» является достаточно новой в российской конституционно-правовой литературе. В основу её выделения следует положить соответствующие положения Конституции и законодательства Российской Федерации, а также сформировавшиеся в науке конституционного права представления об основополагающих началах построения федерации [45].
Так, в числе конституционных положений следует остановится на принципе равноправия субъектов (ст. 5 Конституции РФ). Из приведенной нормы следует, что все субъекты федерации независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области [34]. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются в Конституции и федеральном законодательстве, однако они не могут определяться различно для различных субъектов.
Исключением здесь выступает предусмотренная ч. 4 ст. 66 Конституции РФ возможность принятия специального федерального закона об отдельном автономном округе. Вместе с тем, следует учитывать, что данный закон регулирует не статус автономного округа в составе РФ, а особенности его взаимоотношений с краем или областью, в состав которых он входит.
Статья 15 Конституции Российской Федерации закрепляет иной важный принцип осуществления всей государственно-властной деятельности в РФ, в том числе и деятельности по разрешению федеративных коллизий — принцип конституционности и законности. Согласно указанной статье, Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Обратим внимание, что Конституции и законам не должны противоречить не только нормативные акты органов государственной власти РФ или субъектов РФ, но и их фактические действия, а также действия и акты, принимаемые органами власти различных уровней.
Наконец, из статей 11, 71-73 Конституции вытекает принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Само разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется в Конституции, федеральных законах [13] и договорах. Однако для нас в данном случае принципиальной является не конкретная модель разграничения предметов ведения и полномочий, а общее положение, в соответст-
вии с которым субъекты Российской Федерации имеют собственную сферу компетенции, которая, во-первых, является одинаковой для всех субъектов (принцип равноправия), а во-вторых, не может быть изменена по отношению к конституционно установленной модели. Как подчеркивает В.Ю. Зорин, в федеративном государстве в отличие от унитарного объем полномочий центра должен определяться интересами всех входящих в федерацию субъектов и по их совместному соглашению. Причем должен быть определен не только минимум этих полномочий, несоблюдение которых превращает федерацию в конфедерацию, но и максимум, выход за пределы которого делает государство уже унитарным [18].
Так, из природы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) вытекает некон-ституционность закрепления всех полномочий в той или иной сфере за общефедеральными органами и должностными лицами. И хотя федеральные законы в данной сфере пользуются приоритетом перед нормативными актами субъектов РФ (ч. 2, 5 ст. 76 Конституции), они не могут узурпировать ту или иную сферу компетенции.
Данный принцип, как уже отмечалось, развивается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [42], согласно ст. 3 которого, федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения самих субъектов РФ.
Особенно остро вопрос разграничения предметов ведения и полномочий встает в сфере совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Очень удачной представляется совокупность критериев такого разграничения, предложенная А.Н. Чертковым: «критериями разграничения полномочий в сфере совместного ведения... должны быть общероссийская или сугубо региональная значимость соответствующего вопроса, наличие или отсутствие особой специфики в его регулировании по субъектам Федерации и необходимость единообразного регулирования такого вопроса, особенно в связи с обеспечением равноправия граждан на всей территории Российской Федерации» [57].
Указанный Федеральный закон закрепляет ряд иных принципов регулирования федеративных отношений, важнейшими из которых (помимо названных) являются принцип государственной целостности Российской Федерации и принцип единства системы государственной власти (пп. «а», «г», ч. 1 ст. 1 ФЗ). Отметим, что в данном случае происходит, по нашему мнению, дублирование принципов, поскольку государственная целостность раскрывается через единство основных элементов государства: населения, территории и власти. Единство системы государственной власти, таким образом, как и территориальная целостность России, являются составными частями более общего принципа государственной целостности Российской Федерации [23, с. 132-153].
Кроме того, следует выделить ряд принципов, менее явно закрепленных в отечественном конституционном законодательстве: принцип недопустимости ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ, а также принцип гласности. Оба этих принципа были ранее включены в текст Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»5. После его отмены в 2003 году и включения главы IV. 1. в Закон № 184-ФЗ [55], данные принципы, к сожалению, выпали из сферы законодательного регулирования и могут быть выделены лишь в порядке доктринального анализа.
В соответствии с первым из названных принципов не допускается деятельность, направленная на разрешение федеративной коллизии между Российской Федерацией и
субъектом РФ, либо между несколькими субъектами РФ, в случае, если разрешение данной федеративной коллизии достигается путём ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ. С одной стороны, данный принцип является следствием принципа равноправия субъектов, ибо их равноправие означает, в числе прочего, равную правовую ценность их конституционно-правового статуса и равную степень его юридической защиты. С другой стороны, данный принцип направлен на недопущение сепаратных переговоров «за спиной» иных субъектов федерации. Предполагается, что процесс строительства федеративных отношений является общегосударственной целью, в достижении которой заинтересованы все субъекты РФ, а также весь многонациональный народ РФ, независимо от степени серьезности возникшего конфликта. А следовательно, способы разрешения федеративных коллизий должны учитывать интересы всех субъектов РФ, а также интересы отдельных этносов, отдельных граждан и иных субъектов права. Иное противоречило бы принципу демократического правового социального государства (ст. 1,2,1 Конституции РФ).
На достижение указанных целей направлен и принцип гласности. В соответствии с ним вся государственно-властная деятельность, направленная на предотвращение и разрешение федеративных коллизий, должна протекать в установленных законом формах и быть максимально открытой для общества и всех иных субъектов федеративных отношений. Результаты же такой деятельности (договоры, нормативные акты, решения юрисдикционных органов) всегда должны быть опубликованы для всеобщего ознакомления. Принцип гласности призван обеспечить социальную поддержку и общественную легитимизацию принятых решений. В этом смысле принцип гласности служит гарантией соблюдения всех иных принципов. Так, в свое время разрушительное для Канады Мич-Лейкское соглашение, подписанное премьер-министром и главами провинциальных правительств и предполагавшее предоставление франкоязычному Квебеку «особого статуса» в рамках канадской федерации, было провалено именно благодаря бурным протестам общественности [1; 14; 54, с. 85-116].
Наконец, необходимо, по нашему мнению, назвать ещё два принципа, на которых должна строиться деятельность по преодолению федеративных коллизий.
Во-первых, таковым является принцип учёта специфики субъекта. Данный принцип означает, что выбор вида и меры использования того или иного средства разрешения федеративных коллизий должен основываться на учёте специфических особенностей и проблем, стоящих перед конкретным субъектом. Так, построение федеративных отношений с Ростовской областью необходимо осуществлять с учётом её места в системе этнических и политических отношений на северном Кавказе, с учётом количества беженцев и вынужденных мигрантов на её территории. Построение системы федеративных отношений с Калининградской областью должно исходить из особенностей её географического и геополитического положения. Согласно п. 1 ст. 26.7 Федерального закона № 184-ФЗ, применение особых подходов к регулированию взаимоотношений между Российской Федерацией и её субъектами допускается лишь в той мере, в какой это «обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации».
Данный принцип, по нашему мнению, не противоречит принципу равноправия субъектов РФ, а дополняет его. Принцип равноправия не означает абсолютной идентичности правового положения субъектов РФ. Он заключается, во-первых, в равенстве их конституционного статуса, а во вторых, в праве субъектов рассчитывать на равные правовые последствия при равных юридических фактах, лежащих в основе этих последствий. Иначе говоря, субъекты РФ имеют равное право требовать от Российской Федерации учитывать объективную специфику политикоправовых отношений в данном регионе.
Особенно подчеркнём, что речь идёт именно об объективной специфике, делающей оправданной отступления от универсальных форм регулирования, а не об искусственном создании системы преференций и льгот. Так, особенности полити-
ко-правового положения Чеченской республики не позволяют в настоящий момент организовать управление ею в точном соответствии с организацией государственной власти в иных республиках РФ, что обосновывает применение «специальных» правовых режимов. В то же время аргументация необходимости применения специфических подходов к регулированию отношений с субъектом РФ не может, по нашему мнению, основываться на таких факторах как «особое историческое наследие», «длительные традиции суверенности», «специфическая ментальность народа» и т.д. Безусловно, каждый из субъектов Российской Федерации имеет свою специфику. Однако в данном случае речь идёт об учёте экстраординарных обстоятельств, которые делают применение общих схем регулирования федеративных отношений невозможным или неоправданным.
Иным предлагаемым нами принципом является принцип экономии правовых средств разрешения федеративных коллизий. Суть его заключается в неприменении более серьёзных правовых средств для разрешения федеративных коллизий, если сохраняется возможность применения менее серьёзных правовых средств. Безусловно, «коэффициент серьёзности» является весьма оценочным и расплывчатым понятием. Вместе с тем, принцип в силу определения должен включать в себя не безусловное руководство к действию, а некое исходное начало, отправную точку, которая развивается и конкретизируется уже в ходе правоприменительной деятельности. Так, вряд ли вызывает сомнение утверждение о том, что судебное разбирательство является более серьёзным способом разрешения коллизии, чем консультации между конфликтующими сторонами, а введение федеральных войск на территорию субъекта РФ значительно серьёзней судебного разбирательства. Формулируя указанный принцип, проф. Ю.А. Тихомиров, определяет его содержание как «последовательное и поэтапное использование комплекса средств преодоления разногласий и споров — от переговоров между сторонами до применения санкций» [47, с. 295].
Вероятно, если бы стороны всегда предпочитали проводить консультации друг с другом до издания сомнительного в юридическом смысле слова правового акта, многих коллизий можно было бы избежать. Более того, в ряде случаев многие инициативы субъектов федерации могли бы быть восприняты и на федеральном уровне как меры по совершенствованию федерации в целом.
Так, Э.П. Доржиев предлагает выделять три способа реакции на федеративные коллизии, выбор которых обусловлен характером самих противоречий:
1) противоречия, которые безусловно должны устраняться (положения республиканских конституций о суверенитете, о выходе из состава РФ и так далее);
2) противоречия, которые могут и должны решаться путём договоров. Например, противоречия в области экономических вопросов;
3) положения, которые можно учитывать и использовать на федеральном уровне. Например, Конституция республики Ингушетии предусматривает институт народной законотворческой инициативы [11, с. 115].
Таким образом, юридическая деятельность по разрешению коллизий в Российской Федерации должна покоиться, по нашему мнению, на восьми основополагающих принципах:
1. Принцип законности и конституционности.
2. Принцип равноправия субъектов РФ.
3. Принцип государственной целостности Российской Федерации.
4. Принцип максимального учёта объективной специфики субъектов РФ.
5. Принцип разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ.
6. Принцип ненарушения прав и законных интересов иных субъектов федеративных правоотношений, прав и свобод граждан.
7. Принцип гласности.
8. Принцип экономии юридических средств разрешения коллизий.
Многими авторами предлагаются весьма разнообразные средства преодоления федеративно-правовых коллизий. Так, уже упомянутый Э.П. Доржиев предлагает следующие первоочередные меры, направленные на укрепление федерации и построение действительно федеративного государства:
— идти дальше по пути децентрализации власти, передать многие политические, хозяйственные, социальные и культурные функции из центра на места;
— поднять статус краёв и областей до статуса республик в составе Российской Федерации;
— реализовать принцип национально-культурной автономии в составе России и создать условия для функционирования общин крупных народов России [11, с. 82].
Нетрудно заметить, что в данном случае речь идёт не столько о конкретных мерах по преодолению коллизий, сколько об общих направлениях совершенствования федерации - децентрализация, выравнивание асимметрии, расширение использования института национально-культурной автономии и т.д.
Некоторые авторы достаточно справедливо отмечают, что конструирование форм и способов преодоления федеративных коллизий даже в самом общем виде будет нерезультативным до тех пор, пока не будет создана стабильная политическая система, обеспечивающая эффективность осуществления государственной власти [41, с. 43]. Причём речь идёт как об усилении государственной власти, так и об упрочнении партийной системы в субъектах РФ и на общефедеральном уровне.
Другие исследователи идут ещё далее, отмечая, что непротиворечивое правовое регулирование, стабильная и эффективная политическая система, обеспечивающие жизнеспособность федеративного государства, являются эффективными «только при условии, если одновременно с общим правовым и политическим пространством формируется единое экономическое и общее социальное пространство. Причём определяющая роль в интегральной совокупности пространства (правового, политического, экономического и социального) принадлежит экономическому и социальному» [8, с. 85].
Безусловно, эффективность юридической конституции и основанной на ней правовых актов напрямую зависит от эффективности и сбалансированности фактической конституции. В этом смысле тезис К. Маркса о первичности экономических отношений над правовыми бесспорен. Вместе с тем, в рамках конституционноправового изучения проблемы федеративных коллизий акцент должен быть сделан именно на юридических формах и институтах. Таким образом, в рамках настоящей работы полагаем необходимым сместить центр внимания с глобального и во многом философского вопроса «как возродить Россию?» на более конкретный «какие юридические институты необходимо применять для сглаживания конфликтов в федеративных отношениях и разрешения федеративных коллизий?».
В.Т. Кабышев полагает, что наиболее актуальными юридическими мерами, направленными на сохранение единства России, должны стать:
— введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки;
— развитие именно законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
— развитие института федеративной ответственности, который призван играть важнейшую роль в механизме конституционного регулирования федеративных отношений;
— развитие и совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизии [21, с. 18-20].
Следует отметить, что пять прошедших лет с момента опубликования приведённой работы полностью подтвердили правоту точки зрения автора. Развитие российского федерализма и деятельность по разрешению федеративных коллизий протекали именно в рамках указанных направлений.
Несколько иную систему мер преодоления федеративных коллизий предлагают В.Н. Синюков и Т.В. Синюкова. По их мнению, можно выделить четыре основных направления уменьшения конфликтности в федеративных отношениях:
1) меры, направленные на развитие политической системы на уровне Российской Федерации и субъектов РФ, что должно обеспечить стабильность в федеративных общественных отношениях;
2) меры, направленные на уточнение и развитие форм законодательной и исполнительной власти субъектов, а также общефедеральных и региональных органов государственной власти;
3) развитие юрисдикционных органов, и прежде всего конституционных и уставных судов субъектов РФ;
4) принятие закона на уровне каждого из субъектов РФ о нормативных актах субъекта РФ, где должны быть прописаны предметы ведения и полномочия конкретных органов государственной власти [41].
Всё многообразие мер, направленных на совершенствование федеративных отношений, можно классифицировать по различным основаниям. В самом общем виде их можно разделить на социально-политические (направленные на совершенствование экономки, политической системы и др.) и юридические. При этом социально-политические меры могут осуществляться в том числе и юридическими методами. Так, реформирование экономики основывается на положениях соответствующих федеральных законов. В то же время в указанном случае влияние юридических актов на федеративные отношения происходит опосредованно, в отличие от собственно юридических методов регулирования федеративных отношений.
Сами юридические формы и методы разрешения федеративных коллизий можно классифицировать в зависимости от ветви власти, в сфере которой они возникают. При этом можно выделить:
- институты, связанные с устранением противоречий в законодательных актах и совершенствованием законотворческого процесса;
- институты, связанные с обеспечением надлежащего исполнения правовых актов;
- институты, связанные с деятельностью юрисдикционных и прежде всего судебных органов в сфере разрешения федеративных коллизий.
В зависимости от соотношения определённой меры и самой федеративной коллизии следует различать:
- меры, направленные на предотвращение федеративных коллизий;
- меры, направленные на пресечение коллизионных ситуаций;
- меры, направленные на устранение последствий возникновения коллизий и привлечения к ответственности виновных лиц (меры федеративной ответственности).
В зависимости от того, кто правомочен применять те или иные меры предотвращения или преодоления федеративных коллизий, можно выделить меры, применяемые:
- Президентом Российской Федерации (например, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ - статья 85 Конституции РФ);
- Президентом РФ совместно с Советом Федерации (введение чрезвычайного положения);
- Конституционным Судом Российской Федерации (рассмотрение дел о соответствии Конституции РФ как общефедеральных нормативных актов, так и нормативных актов субъектов РФ, рассмотрение споров о компетенции);
- иными судами Российской Федерации (рассмотрение споров о законности тех или иных актов органов государственной власти);
- правоохранительными органами Российской Федерации (прокурорский надзор, контроль за законностью МВД РФ, юридическая экспертиза нормативных актов субъектов РФ, осуществляемая Министерством Юстиции и др.);
- конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации (контроль за соответствием конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов субъектов РФ, споры о компетенции);
- иными органами государственной власти субъектов РФ (главами исполнительных органов власти субъектов РФ, законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ);
- иными субъектами конституционного права (двух и многосторонними комиссиями, гражданами и др.).
В зависимости от правового основания применения мер разрешения федеративных коллизий можно выделить меры, основанием которых является издание противоправного акта, меры, основанием которых является совершение одной из сторон противоправных действий, и меры, направленные на устранение неопределенности в федеративных отношениях с целью недопущения издания противоправных актов и совершения противоправных действий (например, разрешение споров о компетенции).
Наконец, способы разрешения федеративных коллизий можно классифицировать в зависимости от материальной сферы действия соответствующих правовых норм. В соответствии с этим основанием все способы преодоления федеральных коллизий можно классифицировать на способы разрешения конфликтов в сфере организации государственной власти, в сфере экономических отношений, в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина и т.д.
Таким образом, можно констатировать, что, в принципе, существует достаточно обширный арсенал юридических средств преодоления федеративных коллизий. Вместе с тем, не все эти средства используются одинаково интенсивно. В некоторых случаях это объясняется самой природой мер, так, институт чрезвычайного положения по своей природе носит экстраординарный порядок, а его интенсивное использование способно привести к девальвации данной меры. С другой стороны, недостаточное использование отдельных институтов порой объясняется недостатками их правового регулирования, неэффективностью использования имеющихся норм права и т.д.
Институт федеративной ответственности как форма предотвращения и разрешения коллизий.
Федеративная ответственность — сравнительно новый институт конституционного права Российской Федерации. Серьезные исследования по данной проблематике появились лишь в последнее время в трудах таких ученых как Л.М. Карапетян, И.А. Умнова, И.Н. Барциц и некоторых других [5; 22; 51].
Институт федеративной ответственности можно характеризовать двояко. С одной стороны, он является средством преодоления федеративных коллизий и в указанном качестве обладаем всеми характерными чертами и свойствами таких средств: направленность на нормализацию федеративных отношений, обеспечение юридической формализации соответствующих процессов, предотвращение и смягчение негативных последствий федеративных коллизий.
С другой стороны, федеративная ответственность выступает формой конституционно-правовой ответственности, которая, в свою очередь является разновидностью юридической ответственности в широком смысле этого слова. Это означает, что федеративная ответственность обладает всеми родовыми признаками конституционно-правовой ответственности [25, с. 8]:
— она возникает в сфере конституционно-правовых отношений;
— данная ответственность представляет собой публично-правовую ответственность, то есть ответственность за вред, нанесённый всему обществу, государству, народу (что не исключает наличия конкретных потерпевших и конкретной, например гражданско-правовой, ответственности перед ними);
— данная ответственность носит не столько характер негативных последствий, сколько компенсаторный характер. Она направлена в первую очередь на «выравни-
вание» ситуации, заглаживание вреда, нормализацию конституционных правоотношений. То есть, конституционно-правовая ответственность носит преимущественно не негативный, а позитивный характер;
— ее субъектами являются соответствующие субъекты конституционного права: население, народ, отдельные органы государственной власти и должностные лица как Российской Федерации, так и ее субъектов, органы и должностные лица местного самоуправления, граждане;
— она направлена на охрану и обеспечения эффективности действия норм Конституции Российской Федерации и реализации важнейших конституционноправовых отношений;
— ее основанием является прямое или косвенное нарушение конституционноправовых норм.
Отметим, что автор придерживается узкого подхода к понятию «конституционной ответственности», исключающему из нее так называемую «позитивную конституционную ответственность», основанную не на нарушении определенных норм права, а выражающуюся в «ответственном отношении субъектов конституционного права к своим правам и обязанностям». Согласимся с Н.М. Колосовой в том, что такая «позитивная ответственность» не является юридической ответственностью в строгом смысле слова, ибо не включает в себя важнейший элемент — основание ответственности [25, с. 8].
Особенностью конституционно-правовой ответственности выступает тот факт, что в большинстве случаев субъекты соответствующих правоотношений обладают правами, одновременно являющимися их обязанностями. В таких случаях речь идет о полномочиях органов государственной власти и должностных лиц. Иными словами, в сфере конституционно-правовых отношений основанием ответственности выступает не нарушение субъектом права иного субъекта, а нарушение норм, закрепляющих компетенцию6. Такое нарушение компетенции в самом общем виде может выражаться в одной из трех форм:
1) злоупотребление субъектом своей компетенцией;
2) вторжение в сферу компетенции иного субъекта (узурпация полномочий / предметов ведения);
3) воспрепятствование реализации иным субъектом его компетенции.
Федеративная ответственность, обладая всеми чертами конституционноправовой ответственности, выделена из нее по предметному признаку (ответственность в сфере федеративных отношений), и соответственно соотносится с ней как вид и род. И.Н. Барциц определяет федеративную ответственность как принуждение к исполнению требований права в федеративных отношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной [5].
Можно выделить следующие видовые черты института федеративной ответственности:
а) она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений — в сфере отношений по поводу политико-территориального устройства государства — сфере федеративных отношений;
б) ее субъектами выступают субъекты соответствующих конституционноправовых отношений: органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и субъектов РФ, а также в некоторых случаях субъект федерации как единое политическое образование;
в) ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т.д.;
г) ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами. Обратим особое внимание, что, в отличие от иных юридических институтов, федеративная ответственность направлена именно на пресечение
федеративных коллизий и устранение их негативных последствий, но не на их предотвращение. Как и любой иной вид юридической ответственности, федеративная ответственность носит не превентивный характер, а характер следствия, хотя косвенно может выполнять функцию превенции.
На основании указанных признаков можно дать определение федеративной ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений их субъектами и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций.
Федеративная ответственность не выделена в Конституции Российской Федерации или в федеральных законах в качестве самостоятельного института. По мнению автора, в этом и нет необходимости. Выделение данного института происходит путем доктринального толкования конституционно-правовых норм, анализа мер федеративной ответственности, известных отечественному законодателю, выявления исходных начал и общих принципов такой ответственности. Данные меры имеют различное основание ответственности, разные природу и субъектов ответственности. К мерам федеративной ответственности, известным российскому законодателю, различные авторы [5; 51] предлагают отнести такие меры как отмена общефедерального нормативного акта либо нормативного акта субъекта РФ, изданного с нарушением Конституции РФ либо нарушающего федеративную модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами7; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти либо должностного лица субъекта РФ, виновного в нарушении Конституции РФ либо федерального законодательства; введение режимов чрезвычайного положения либо особых режимов управления соответствующими территориями и др.
Кроме того, в литературе предлагаются и иные меры федеративной ответственности, не известные на настоящий момент конституционному законодательству РФ, но встречающиеся в мировой конституционно-правовой практике: принудительное перераспределение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами на временной или постоянной основе; признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принудительное изменение статуса субъекта федерации и др. [51, с. 239-243].
ПРИМЕЧАНИЯ
1. Несмотря на высказываемые сомнения в отношении существования такой отрасли права как конституционный процесс, мы согласны с авторами, отстаивающими правомерность её выделения [9; 31].
2. Подобные государства названы Даниэлем Елазаром государствами с «фура-листическим» федерализмом (Шегов — региональные группы). Государства с такой моделью федерализма отличаются неустойчивостью, постоянно увеличивающимся числом переговоров, что существенно тормозит развитие и реформы (Елазар Д. Сравнительный федерализм // Политические исследования. 1995. №5) [51, с. 26].
3. Необходимо отметить, что наиболее критикуемые в литературе за их противоречие Конституции РФ договоры с Татарстаном и Башкортостаном так и остаются на настоящий момент нерасторгнутыми.
4. Под принципами в юриспруденции понимаются «основные исходные положения, юридически закрепляющие важнейшие черты, характеристики того или иного правового института. Они аккумулируют в себе наиболее характерные черты исследуемого явления, определяют его юридическую природу» [56, с. 215].
5. Статьи 5, 10 Федерального закона от 4 (24) июня 1999 года № 119-ФЗ [43].
6. Строго говоря, исключения из данного вывода возможны в тех сферах конституционно-правовых отношений, где могут оказаться нарушенными права и сво-
боды индивидуальных субъектов (граждан, физических и юридических лиц) — например, сфера избирательных правоотношений, институт гражданства и т.д.
7. В литературе достаточно неоднозначно оценивается вопрос о том, является ли отмена нормативного акта компетентным судебным органом мерой ответственности [25, с. 112; 27; 51, с. 237].
ЛИТЕРАТУРА
1. Ажаева В.С. Канадский федерализм в 90-е годы (обзор) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — 1999. — № 4.
2. Арутюнов С. Этнография федерализма: Кавказ // Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. Сборник статей. Б.м., 1994. 4.1.
3. Бабурин С.Н. Конституция России: пять лет по пути к федерализму и местному самоуправлению // Пять лет Конституции российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. — М., 1999.
4. Барганджия Б.А. Разграничение предметов ведения и полномочий как проблема совершенствования федеративных отношений в России. Дисс... канд. полит, наук. — М., 1998.
5. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. — М., 1999.
6. Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ // Немецкий конституционализм. — М., 1994.
7. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. — М., 2001.
8. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. — М., 1998.
9. Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. — М., 1998.
10. Гегель. Философия права. —М., 1990.
П.Доржиев Э.П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект. Дисс... канд. юрид. наук. — М., 1997.
12. Ермошин Г. Конституционные принцип федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства в России // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 1999. —№2.
13. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 2395-1 в ред. 02.01.2000 // Российская газета. — 1995. — 15 марта. — № 52.
14. Захаров А.А. Исполнительный федерализм в современной России // Политические исследования. — 2001. — № 4.
15. Захаров. А.А. К вопросу о федералистской культуре // Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. — 2001. — № 1 (16).
16. Злоткин М. Влияние региональных факторов на развитие Российской Федерации // Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. — Б.М., 1994. С. 78.
17. Золотарёва М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. Дисс... канд. юрид. наук. — М., 1998.
18. Зорин В.Ю. Национальные аспекты российского федерализма // Свободная мысль. — М., 1996. — № 10.
19. Зражевская Т.Д. Проблема реализации конституционного законодательства на уровне субъекта Федерации // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. — М., 1999.
20. Известия. — 1996. — 23 октября.
21. Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. — М., 1999.
22. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001.
23. Киселева А.В., Нестеренко А.В. Теория федерализма. — М.: Изд-во Московского ун-та, 2002.
24. Колесников Ю.А. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России (вопросы теории и практики). Дисс... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д., 2000.
25. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации.
— М., 2000.
26. Лукьянова Е.А. О некоторых возможностях разрешения коллизий в законодательстве Российской Федерации // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании / Под ред. С. А. Авакьяна. — М.: МГУ, 1999.
27. Малеин И.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. — 1994. — № 6.
28. Мамитова Н.В. Коллизии в федеральных отношениях и способы их разрешения в системе конституционализма // Проблемы современного российского федерализма. Сборник научных трудов. — Ростов н/Д.: Институт управления, бизнеса и права, 2004.
29. Матузов Н.И. Политико-юридические коллизии и способы их разрешения // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. — Саратов, 1997.
30. Матузов Н.И. Предисловие // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. — Саратов, 1997.
31. Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право как новая отрасль, наука, учебная дисциплина // Известия вузов. Правоведение. — 1999. — № 2.
32. Панфилова О.В. Акции протеста в социально-политическом пространстве России // Конфликтология в трансформирующемся обществе: теория и практика. — М., 1994.
33. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ в 2002 году // Российская газета. — 2002. — 20 апреля.
34. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под ред. Кудрявцева Ю.В. — М., 1996.
35. Преамбула Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области». 11 нюня 1996 г. // Наше время. — 1996.
— 25 июня. — № 112.
36. Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. — 2004, —№ 11.
37. Российская газета. — 1996. — 27 ноября.
38. Самигулин В.К. Об обеспечении единства и целостности отечественной конституционно-правовой системы // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. — М.: МГУ, 1999.
39. Сетунский Н.К. Механизм предотвращения и урегулирования конфликтов // США: экономика, политика, идеология. — 1997. — № 2.
40. Сидоренко Е.Н. Минюст России и проблемы регионального правотворчества. — М., 2000.
41.Синюков В.Н., Синюкова Т.В.. Правовые системы субъектов федерации: общая характеристика и пути совершенствования // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. — Саратов, 1997.
42. Собрание законодательства РФ. —- 1999. — 18 октября. — № 42. — Ст. 5005.
43. Собрание законодательства РФ. — 1999. — 28 июня. — № 26. — Ст. 3176.
44. Советский энциклопедический словарь. — М., 1988.
45. Соколова Н.С. Конституционные принципы современного российского федерализма // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — 2000. — № 1.
46. Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы // Федерализм. — 2003. — № 2.
47. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. — М., 2001.
48. Тихомиров Ю.А. О коллизионном праве // Журнал российского права. — 1997, —№2.
49. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок Н Государство и право. — 1994. — № 1.
50. Тэрр Г.А. Российский федерализм — американская точка зрения // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. — 2000. — № 1.
51. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М., 2000.
52. Умнова И.А. Современная конституционно-правовая модель российского федерализма: проблемы её совершенствования и возможные пути эволюции // Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению.— М., 1999.
53. Умнова И.А. Современный российский федерализм: состояние и тенденции развития // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. —
1999, — №4.
54. Федерализм: теория и история развития / Под ред. М.Н. Марченко. — М.,
2000.
55. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года // Собрание законодательства РФ. — 2003. — 7 июля. — № 27. — Ст. 2709.
56. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. — М., 1998.
57. Чертков А.Н. Как работает механизм федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения // Федерализм. — 2004. — № 4.
THE NATURE OF COLLISIONS IN THE FERERATIVE RELATIONSHIP
V.I. Savin
Kropotkin branch of the Moscow State Open University Kropotkin St., 6, 111000 Kropotkin, Russia
The artcicle considers the content of the notion and nature of collisions in the federative relationship. The author investigates juridical forms and suggests methods of prevention and settlement of the federative collisions. The institution of a federaltive reponsibility as a form of prevention and settlement of collisions is considered.
