CC BY
141
9.5. РОЛЬ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АНАЛИЗА В ВЫРАБОТКЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СТРАТЕГИИ
Асанов Науази Хызырович, к.ю.н., докторант. Место учебы: Академия управления МВД России. E-mail: besh-tau.2011@mail.ru
Аннотация: В статье рассматривается роль стратегического анализа в выработке правоохранительной стратегии. По мнению автора, важнейшим условием формирования правоохранительной стратегии является понимание тенденций развития правоохранительной сферы.
Ключевые слова: стратегический анализ, правоохранительная сфера, правоохранительная стратегия.
ROLE OF STRATEGIC ANALYSIS IN THE ELABORATION ENFORCEMENT S TRA TEGIES
Asanov Nauazi Hyzyrovich, PhD at law, competitor on doctor's degree. place of study: Management Academy of MIA Russia. E-mail: beshtau.2011@mail.ru
Annotation: The article examines the role of strategic analysis in the development of law enforcement strategies. According to the author, the most important condition for a law enforcement strategy is to understand the trends in law enforcement.
Keywords: strategic analysis, law enforcement, law enforcement strategy.
В социальном управлении правоохранительной сферой задействованы два механизма воздействия: стихийный и сознательный.
В первом случае управляющее воздействие формируется как усреднённый результат различных, противодействующих друг другу сил. В частности, влияние на сознание и поведение человека и различных социальных групп негативных факторов в экономике (например, безработица и обнищание населения), социальной сфере, морали и праве (изъяны в воспитании и законодательстве) и др.
Сознательный механизм управления предполагает целенаправленное воздействие на объекты правоохранительной сферы. Например, обеспечение милицией правопорядка на улицах и в общественных местах городов и населённых пунктов страны, меры по предупреждению правонарушений и преступлений среди несовершеннолетних и т.д. В зависимости от масштаба и времени достижения преследуемой правоохранительной цели в теории и практике правоохранительных субъектов выделяют оперативное, тактическое и стратегическое управление.
В советский период стратегическое управление широко использовалось в системе МВД. Например, образование в структуре органов МВД штабных подразделений, имеющих в качестве стратегической задачи -создание в стране системы раскрытия преступлений «по горячим следам». Тем самым, реализуя стратегический принцип неотвратимости наказания - сокращение временного разрыва между совершением преступления и привлечением виновного к ответственности. Или создание системы профилактики преступлений, ориентирующей органы внутренних дел на предупреждение, предотвращение и пресечение преступлений, профилактику правонарушений среди лиц, склонных к их совершению, сотрудничество милиции с социаль-
ными институтами и гражданским обществом, направленное на устранение или нейтрализацию причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Поменялось время, изменились базовые ценности современного общества, а также стратегические цели, технологии, ресурсы и применяемые модели управления. В стране «кривая преступности» пошла вверх. Одновременно с этим, снизилась эффективность управления правоохранительной системой. Стратегия правоохранительных субъектов превратилась в оборонительную и догоняющую. В управлении стала доминировать не стратегическая, а оперативная составляющая. Был предан забвению принцип предупреждения преступности, активного воздействия на причины и условия, способствующие её функционированию.
Милиция в основном действует не на упреждение, а «бьёт по хвостам», т.е. ориентируется лишь на раскрытие уже совершённых преступлений, ещё и при низком КПД. Поэтому закономерно, что в сегодняшней ситуации на первое место стала выступать потребность общества в необходимости повышения эффективности управления, умении представлять будущую модель социальной безопасности, чётко определять цели правоохранительной деятельности и факторы, влияющие на развитие ситуации в правоохранительной сфере. Увидеть черты будущего состояния социальной безопасности от вызовов и угроз преступности и суметь обеспечить уже сегодня его реализацию. Другими словами управлять будущей безопасностью общества из сегодняшнего дня. От обоснованности принимаемых в условиях неопределённости управленческих решений в прямой зависимости находится не только безопасность общества от преступных посягательств, но и суверенитет, и независимость государства.
Как во всех сферах жизнедеятельности, так и в правоохранительной сфере, стратегия - это идея общего направления развития всех компонентов системы (законодательной, правоохранительной, уголовно-исполнительной), их влияния на систему преступности.
Если брать за основу научную классификацию, приведённую в книге американских авторов «Школы стратегий», то стратегии в правоохранительной отрасли могут рассматриваться с различных точек зрения. Как план и будущий результат законодательной и правоохранительной деятельности. Как, ориентир или направление деятельности правоохранительного субъекта, развитое на базе прогноза. Стратегия также может выступать как принцип или модель поведения правоохранительного субъекта, либо как перспектива (желательное будущее социальной безопасности общества от преступности) или как особый приём либо методика в борьбе с преступностью. Иногда стратегия формируется как концепция или доктрина. В теории, к сожалению, нет чёткого определения стратегии, которое было бы признано всеми авторами.
В качестве одного из вариантов стратегию правоохранительного субъекта можно представить как обобщающую, качественно определённую модель развития правоохранительной сферы в сопротивляющейся, нестабильной среде, сформированную для реализации миссии по обеспечению правового порядка, социальной безопасности личности, общества, государства от вызовов и угроз преступности на основе выбранных целей (критериев) и оптимального распределения материальных и социальных ресурсов.
С точки зрения личности стратега (руководителя правоохранительного субъекта), разрабатывающей стратегию, можно добавить, что - это интеллектуальный проект (образ) идеального предвосхищения (постижения) реального достижения стратегических целей обеспечения будущего состояния социальной безопасности личности, общества, государства от вызовов и угроз преступности посредством умелого маневрирования дефицитом ресурсов, а также с учётом особенностей внешней и внутренней среды управления.
Современная теория выделяет два подхода к формированию стратегии.
Реактивный. При таком подходе разработчик в процессе формирования стратегии отталкивается от прошлого и настоящего к будущей модели социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности. В этом случае стратегическая мысль движется от факта, исходит из реально сложившейся сегодня проблемной ситуации в правоохранительной сфере. Далее формулируются стратегические цели и разрабатываются стратегические планы действий.
Другой подход носит название сценарный. В соответствии с ним формулируется описательный образ будущего безопасного состояния общества от вызовов и угроз преступности, определяются качественные и количественные параметры системы преступности и противодействующих ей систем. Другими словами проектируется модель преступности, типология преступного поведения, модель законодательной, правоохранительной, уголовно-исполнительной систем, сопоставляя своё развитие с факторами внешней среды и в первую очередь преступной. Далее подготавливаются наиболее вероятные сценарии развития созданной модели правоохранительной сферы и разрабатываются пути достижения поставленных стратегических целей. В данном случае правоохранительная стратегия является своеобразным кодом постижения будущего состояния преступности.
Образно говоря, сценарное проектирование системы (модели) социальной безопасности общества от преступных посягательств можно уложить в четыре такта.
Первый такт - идентификация (опознание) и формулирование проблемы социальной безопасности в соответствие с тенденцией её развития, которую предстоит решать в настоящем, но в интересах будущего.
Второй - сводится к переформатированию этой проблемы в некое новое качество (образ), которое может появиться в будущем - т.е. корректирование миссии и основных целей правоохранительного субъекта.
Третий такт представляет «обратный отсчёт» от сформулированного образа безопасного состояния общества к настоящему, своего рода «проектный реверс», чтобы «зацепить» проблему обеспечения социальной безопасности и начать «буксировать» её к будущему.
Сама эта «буксировка» и будет четвёртым заключительным тактом в формировании правоохранительной стратегии.
Структура правоохранительной стратегии включает:
а) долговременные цели (в планах, программах), определяющих движение социального субъекта к будущему состоянию социальной безопасности общества;
б) технологии достижения стратегических целей; планируемое использование ресурсов для достижения стратегических целей;
в) систему управления правоохранительного субъекта, обеспечивающую достижение стратегических целей.
При этом стратегия не должна представлять собой застывший алгоритм или формальную и предсказуемую схему. В результате, стратегический подход расширяет возможности правоохранительного субъекта, позволяет преобразовывать его случайное движение в системное воздействие на преступность и правонарушения, резко повышает эффективность предполагаемых действий. С помощью данного инструмента удаётся удерживать настоящее и будущее состояние социальной безопасности одновременно в одной точке и управлять её будущим из настоящего.
Но в теории и практике управления правоохранительной сферой недостаточно признать и принять стратегический подход необходимым. Для успешной идеологизации и материализации стратегии, должно быть уделено особое внимание проблемам управления её разработкой и реализацией. При этом управление предполагает не только установление параметров будущего состояния социальной безопасности общества от преступных посягательств, но и принятие правоохранительным и/или другими социальными субъектами эффективных стратегических решений, направленных на достижение выбранных целей как будущего идеала социальной безопасности общества.
В этом смысле стратегическое управление правоохранительной сферой можно представить как деятельность управляющего субъекта по решению стратегических проблем формирования стратегии, методов её реализации и возможной необходимости введения корректив, а также как процесс поддержания и развития способностей правоохранительного субъекта к реализации стратегических изменений посредством достижения долговременных целей и воплощению в жизнь модели будущего состояния социальной безопасности личности, общества, государства от вызовов и угроз преступности во всех сферах их жизнедеятельности.
Следовательно, стратегическое управление правоохранительной сферой и есть управление процессами по созданию стратегии и её реализации. Из этого можно предположить, что успеха достигает лишь та социальная система, которой удалось сформировать управляемую стратегию, соответствующую как изменениям внешней среды, так и собственным внутренним возможностям. Выбор правоохранительной стратегии, прокладывающей дорогу к эффективной борьбе с преступностью, предполагает профессиональное владение технологиями стратегического управления.
Сам процесс стратегического управления правоохранительной сферой проходит несколько этапов, реализуемых циклично, последовательно, параллельно, параллельно-последовательно.
Первый этап. Правоохранительным субъектом на данном этапе осуществляется всесторонняя оценка состояния правоохранительной сферы, эффективность управления внешней и внутренней средой (критерии: уровень преступности, её структура, динамика, основные тенденции развития, эффективность законодательства, правоприменительной и уголовно-исполнительной системы, проработка сильных и слабых сторон правоохранительной системы и т.п.). Он завершается формулированием проблемной правоохранительной ситуации.
Второй этап характеризуется разработкой вариантов стратегической модели развития правоохрани-
тельной ситуации, которая включает сценарные варианты обеспечения безопасности общества, качественного и количественного изменения преступности, типов личности преступника, направления и методики борьбы с преступностью как посредством политических, экономических, социально-психологических, законодательных, так и организационных, правоприменительных, разведывательных, предупредительно-профилактических и других мер.
Третий этап становится этапом выбора правоохранительной стратегии из нескольких вариантов, принятия стратегических решений. Оканчивается формированием «дерева» стратегических целей и путей их достижения, разработкой критериев оценки достижения целей.
На четвёртом этапе осуществляется стратегическое планирование и целевое программирование. Предусматривает распределение и маневрирование кадровыми, финансовыми, материальными, административными и иными ресурсами.
Пятый этап предполагает мониторинг и оценивание хода реализации стратегии.
Шестой - окончательное оценивание результатов деятельности правоохранительного субъекта по достижению стратегических целей.
Аналитический процесс является для них универсальным и сквозным этапом. Потому что генеральная линия стратегического управления состоит в непрерывном наблюдении, изучении и анализе изменений, происходящих в правоохранительной сфере. Это может быть преступность как социальное явление, правоохранительный субъект, законодательство, формирующее охранительные правоотношения и другие факторы, связанные с негативными тенденциями в системе преступности.
Таким образом, можно заключить, что эффективное стратегическое управление, осуществляемое правоохранительным субъектом, основывается на:
а) правильно выбранных долгосрочных целях по обеспечению социальной безопасности личности, общества, государства от преступных посягательств;
б) глубоком анализе и понимании состояния правоохранительной сферы (т.е. объекта управления) в целом и тенденциях, порождающих вызовы, угрозы социальной безопасности общества во всех сегментах его жизнедеятельности;
в) реальной оценке правоохранительным субъектом результатов своей деятельности, собственных ресурсов и возможностей.
В теории и практике управления, например, коммерческим сектором, принято рассматривать в качестве объекта стратегического управления внешнюю и внутреннюю среду, т.е. совокупность отношений социальных субъектов, процессов, явлений, факторов. Аналогично среда управления выступает важнейшим объектом внимания стратегического управления правоохранительной сферой, а также основным объектом стратегического анализа. Так, при исследовании проблем теневой экономики и обеспечения безопасности этого сектора жизнедеятельности от преступных посягательств важнейшим объектом стратегического анализа и управления выступает такая деятельность хозяйствующих субъектов и такие отношения в экономической сфере, которые не учитываются, не регламентируются и не отражаются в официальной отчётности, вступая, тем самым, в конфликт с законом.
Внешняя среда как объект стратегического анализа представляет собой совокупность внешних фак-
торов и субъектов, активно влияющих на положение и эффективность деятельности правоохранительной системы по обеспечению социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности. Анализ внешней среды управления предполагает изучение двух её составляющих: макросреды и микросреды.
Так, например, макросреда включает причинно-следственный комплекс процессов и явлений широкого социального плана, системного общего воздействия. При этом анализируются политические, правовые, экономические, социальные, духовные и иные компоненты, в недрах которых зарождаются негативные тенденции, могущие стать реальными вызовами и угрозами социальной безопасности обществу. К примеру, изучение политико-управленческого комплекса в нашем контексте может подвести к выводу о «размытости», аморфности правоохранительной системы, фактическое отсутствие единого координирующего центра (формально координирующая функция возложена на прокуратуру). В частности, возложении одних и тех же функций на разные правоохранительные ведомства и нечёткое разграничение зон ответственности (МВД и ФСКН). Перегруженности отдельных правоохранительных субъектов несвойственными функциями (строительство объектов различного назначения, санаторно-курортное обслуживание и т.п.). Вследствие чего остаётся неэффективной борьба с преступностью.
К внешней среде управленческого воздействия относят и микросреду - конкретные сферы жизнедеятельности (например, строительная отрасль, кредитно-финансовая система в конкретном регионе), влияющие на состояние преступности, а также социальные группы населения, вовлекаемые в криминальную среду и т.д. На них направлены действия правоохранительной системы: преступники и преступные авторитеты, лидеры преступных группировок, преступные сообщества, международные преступные картели и т.д., функционирующие в том или ином секторе жизнедеятельности общества. В специальной литературе наравне с макро - и микросредой выделяют мезосреду (отраслевую или региональную), которая имеет соответствующие промежуточные характеристики.
Внутренняя среда анализируется как совокупность характеристик системы законодательных, правоохранительных, уголовно-исполнительных субъектов в целом, а также её внутренних подсистем и компонентов. К ней могут быть отнесены:
сложившиеся организационные и организационно-управленческие структуры;
отношения между управленческим аппаратом и исполнителями;
предмет деятельности и системы распределения функций; зоны ответственности;
системы распределения ресурсов, прав подразделений и отдельных категорий сотрудников; корпоративная этику и традиции; доминирующий стиль руководства; отношения руководства - подчинения; отношения неформального лидерства;
социально-психологический и моральный климат в коллективах и т.д.
Это среда прямого воздействия, представляющая собой совокупность различных условий и факторов, оказывающих существенное воздействие на состояние и качество правоохранительной единицы и правоохранительной системы в целом, и выступающая объек-
том стратегического управления правоохранительной сферой.
Подчеркнём, что теоретический и практический аспекты стратегического управления правоохранительной сферой включают в себя проблемы осуществления стратегического анализа на этапах диагностики и формулирования правоохранительной ситуации, выбора альтернатив и принятия стратегического решения, реализации правоохранительной стратегии и оценивания достигнутых стратегических целей. Поскольку проблематика стратегического управления отрасли может изучаться с различных сторон и в различных теоретических срезах, то стратегический анализ целесообразно рассматривать с позиции производимого интеллектуального продукта, его места и назначения в структуре управления правоохранительной стратегией.
В частности это может быть аналитический материал, содержащий выводы и предложения, научные рекомендации, совет, данный в любой форме, другие аналитические разработки, выданные правоохранительному субъекту, основываясь на которых, будут приниматься стратегические решения, способные обеспечивать необходимый уровень социальной безопасности общества от вызовов и угроз преступности. Например, в качестве рекомендации может выступать простое утверждение, совмещающее предлагаемое действие с возможным результатом: принятие конкретных законов о противодействии коррупции будет иметь последствия снижения этого вида преступности среди правоохранителей и судейского корпуса.
При этом продуктом стратегического анализа является формулирование предложений и оценка альтернатив проблемной ситуации, либо проектировании модели социальной безопасности общества от вызовов преступности в целях выработки правоохранительной стратегии. Здесь стратегические решения и действия правоохранительного субъекта - главный фактор, характеризующий отношения правоохранительной системы с внешней средой (преступностью, вызовами и угрозами, рождающимися в социальных процессах), а также результат деятельности, в соответствии с которым оценивается, подтверждается или опровергается её эффективность.
Очевидно, не любые выводы и рекомендации могут иметь отношение к стратегическому анализу. Поэтому представляется необходимым придерживаться, по крайней мере, двух важных правил.
Во-первых, результаты анализа должны касаться стратегических решений в деле борьбы с преступностью и соотноситься с фундаментальными общественными потребностями и ценностями.
Во-вторых, стратегический анализ как профессиональная деятельность, должен быть ориентирован на субъект, в чью компетенцию входит участие в процессах принятия стратегических решений по поводу обеспечения социальной безопасности общества от преступности и правонарушений.
Стратегия, согласованная с выявленной с помощью анализа тенденцией, способной в будущем превратиться в реальную угрозу социальной безопасности общества, позволяет увидеть то, что в настоящем не проявляется в явной степени. Следовательно, в процессе стратегического анализа и формулировании выводов целесообразно ориентироваться как на предупреждение возможных опасностей, так и на мероприятия, стимулирующие развитие позитивных тенденций. Это достигается путём:
а) общих оценок вызовов и угроз социальной безопасности от преступности;
б) оценки вызовов и угроз в конкретных сегментах жизнедеятельности общества и от конкретных видов преступной деятельности;
в) рассмотрения результатов анализа будущих вызовов и угроз, уязвимости системы социальной безопасности;
г) оценки потенциального социального ущерба от преступности;
д) проведения идентификации отклонений в социальных процессах и явлениях, являющихся индикаторами возникающих угроз и проблем;
е) оценки результатов анализа будущего развития правоохранительной сферы с акцентом на потенциальном влиянии преступной деятельности внутри рассматриваемого сценария развития.
Таким образом, стратегический анализ предполагает организацию постоянного мониторинга. В частности пристального наблюдения за возможным зарождением ростков новых тенденций, например, новых видов преступной деятельности в условиях развивающегося глобального экономического кризиса или просто в условиях нестабильной среды управления.
Список литературы:
1. Барулин В.С. Социальная философия, ч.1. - М.: Изд. МГУ, 1993.
2. Алексеев П.В., Панин А.В. Философия. Учебник. -М.: Проспект, 2008. С.370.
3. Дрюк М.А. Синергетика: позитивное знание и философский импрессионизм // Вопросы философии. -2004. - № 10. - С. 105.
4. Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. С. 23.
Literature list:
1. Barulin V.S. Social philosophy, part 1. - M.: Ed. Moscow state University, 1993.
2. Alekseev P.V., Panin A.V. Philosophy. The textbook. -M.: Prospectus, 2008. P. 370.
3. Druk M.A. Synergetics: positive knowledge and philosophical impressionism // Questions of philosophy. - 2004. - № 10. - P. 105.
4. Philosophical encyclopaedic dictionary. - M., 1983. P. 23.
Рецензия
на статью докторанта Академии управления МВД России, к.ю.н. Асанова Н.Х. «Роль стратегического анализа в выработке правоохранительной стратегии»
В статье рассматривается роль стратегического анализа в выработке правоохранительной стратегии. По мнению автора, важнейшим условием формирования правоохранительной стратегии является понимание тенденций развития правоохранительной сферы.
По мнению автора, в социальном управлении правоохранительной сферой задействованы два механизма воздействия: стихийный и сознательный. В первом случае управляющее воздействие формируется как усреднённый результат различных, противодействующих друг другу сил. В частности, влияние на сознание и поведение человека и различных социальных групп негативных факторов в экономике (например, безработица и обнищание населения), социальной сфере, морали и праве (изъяны в воспитании и законодательстве) и др.
С точки зрения автора, как во всех сферах жизнедеятельности, так и в правоохранительной сфере, стратегия - это идея общего направления развития всех компонентов системы (законодательной, правоохранительной, уголовно-исполнительной), их влияния на систему преступности.
Асанов Н.Х. справедливо отмечает, что стратегия, согласованная с выявленной с помощью анализа тенденцией, способной в будущем превратиться в реальную угрозу социальной безопасности общества, позволяет увидеть то, что в настоящем не проявляется в явной степени. Следовательно, в процессе стратегического анализа и формулировании выводов целесообразно ориентироваться как на предупреждение возможных опасностей, так и на мероприятия, стимулирующие развитие позитивных тенденций.
Рассуждения автора последовательны, аргументированы, логичны.
Статья Асанова Н.Х. отвечает всем необходимым требованиям.
Вывод: статья докторанта Академии управления МВД России, к.ю.н. Асанова Н.Х. «Роль стратегического анализа в выработке правоохранительной стратегии» может быть рекомендована к опубликованию в открытой печати.
Профессор кафедры теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доктор социологических наук, профессор Н.А. Андреев
