CC BY
32
иные отрасли права
DOI 10.24412/2227-7315-2022-2-262-267
УДК 347.734.01
Е.Н. Пастушенко, Н.В. Неверова, Л.Н. Земцова
РОЛЬ ПРАВОВЫХ АКТОВ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ СТАБИЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОГО РЫНКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
Введение: в статье анализируется развитие публичного права финансового рынка как подотрасли российского финансового права. Цель: выявить тенденции нормотворческой, правоприменительной, интерпретационной деятельности Банка России применительно к обеспечению стабильности финансового рынка в современных условиях. Методологическая основа: диалектический и логический метод исследования, формально-юридический метод. Результаты: обращается внимание на новеллы нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных актов Банка России, изданных в марте 2022 года, относительно положительно зарекомендовавших себя правовых инструментов — официальных разъяснений Банка России; подчеркивается перспективность исследования в отраслевой науке финансового права правоприменительных актов Банка России, издаваемых, в том числе в сфере контрольно-надзорной деятельности Банка России. Выводы: сделан вывод о востребованности правовых актов Банка России в проведении финансово-правовой политики по снижению рисков на финансовом рынке, реализации законодательно установленной компетенции Банка России как мегарегулятора финансового рынка.
Ключевые слова: Банк России, правовое обеспечение финансового рынка, официальные разъяснения Банка России.
^ © Пастушенко Елена Николаевна, 2022
° Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного
| права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая акаде-
& мия); e-mail: past_en@mail.ru
ч: © Неверова Наталия Владимировна, 2022
8 Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права
>g имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия);
Ъ e-mail: neverovanatacha@mail.ru
° © Земцова Лариса Николаевна, 2022
§ Кандидат юридических наук, председатель суда общей юрисдикции в отставке, преподаватель кол-
^ леджа (Поволжский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Всероссийский государственный университет юстиции
i (РПА Минюста России)» в г. Саратове); e-mail: zemcovanzemcovan@mail.ru
© Pastushenko Elena Nikolaevna, 2022
Doctor of Law, Professor, Professor,Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) © Neverova Natalia Vladimirovna, 2022
Candidate of Law, Associate Professor, Associate Professor, Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Himicheva (Saratov State Law Academy) © Zemtsova Larisa Nikolaevna, 2022
Candidate of Law, retired Chairman of the Court of General Jurisdiction, college lecturer (Volga Institute 262 (branch) of the All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia) in Saratov)
E.N. Pastushenko, N.V. Neverova, L.N. Zemtsova
THE ROLE OF LEGAL ACTS OF THE CENTRAL BANK
OF THE RUSSIAN FEDERATION IN ENSURING THE STABILITY
OF THE FINANCIAL MARKET AT THE PRESENT STAGE
Background: the article analyzes the development of public law of the financial market as a sub-branch of Russian financial law. Objective: to identify trends in the normative, law enforcement, and interpretation activities of the Bank of Russia in relation to ensuring the stability of the financial market in modern conditions. Methodology: dialectical and logical research method, formal legal method. Results: attention is paid to the novelties of normative legal acts of the President of the Russian Federation and normative acts of the Bank of Russia, issued in March 2022, regarding the positively proven legal instruments - official explanations of the Bank of Russia. Prospects of research in the branch science of financial law of law enforcement acts of the Bank of Russia, issued, including in the field of control and supervisory activities of the Bank of Russia, are emphasized. Conclusions: the conclusion is made about the relevance of the legal acts of the Bank of Russia in the implementation of financial and legal policy to reduce risks in the financial market, the implementation of the legally established competence of the Bank of Russia as a mega-regulator of the financial market.
Key-words: Bank of Russia, legal support of the financial market, official explanations of the Bank of Russia.
Стабильное функционирование российского финансового рынка в современных социально-экономических и политико-правовых реалиях требует адекватно- е
о
го правового обеспечения. Новеллами являются Указы Президента Российской и Федерации как источники публичного права финансового рынка наряду с феде- а
а
ральными законами, реагирующими на изменение ситуации в стране. Заметным о
в
явлением стало обновление в марте 2022 г. Центральным банком Российской о
s с
Федерации нормативного акта о порядке подготовки официальных разъяснений з Банка России как интепретационных правовых актов (актов толкования) Банка р России. Изложенное требует научного осмысления как с научно-теоретических, е так и практических позиций, что свидетельствует об актуальности заявленной о
s с
темы исследования. р
В обеспечении стабильности российского финансового рынка важные ре- 1
ч
гулирующие функции выполняет публичное право финансового рынка как К
о
подотрасль финансового права. К.С. Бельский обоснованно замечает, что «в К
отличие от других основных правовых институтов финансового права, кото- е
рые формировались в России с периода возникновения киевской государствен- 11
ности, финансовый рынок начал развиваться после отмены крепостного права g
в 1861 г.», обзор истории развития российского финансового рынка позволил 44
автору убедительно утвердить, «...что на рубеже XIX-XX вв. в России сформи- 2
ровались его основные части как системного образования, которое включало: g эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право, публичное право финансового рынка» [1, с. 89]. А.В. Турбанов, исследуя взаимосвязи финансового права и финансового рынка, в качестве основных секторов (элементов) финансового рынка выделяет «рынок банковских услуг, рынок ценных бумаг, рынок страхования, обозначив
другие сектора как иные финансовые услуги» [2, с. 11]. Заслуживает поддержки 263
предложенное А.В. Турбановым определение предмета финансового права как совокупности «общественных отношений, возникающих в сфере публичных финансов, а также обеспечивающих функционирование всей финансовой системы страны, включая финансовый рынок» [3, с. 15]. С.С. Тропская справедливо делает вывод о том, что «публичное право финансового рынка в условиях формирования рыночной экономики стало представлять собой единое правовое образование в рамках финансового права — подотрасль финансового права, объединяющую финансово-правовые институты, регулирующие банковскую, страховую и иные виды профессиональной деятельности на рынке финансовых услуг» [4, с. 11].
Для совершенствования осуществления Банком России законодательно закрепленных функций банковского регулирования и банковского надзора, регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями, а также с 1 января 2022 г. регулирования, контроля и надзора за лицами, осуществляющими профессиональную деятельность на финансовом рынке, несомненно, имеет значение вывод А.Ю. Соколова и К.С. Кротова о том, что «риск-ориентированный подход, тщательно проработанный с законодательной точки зрения, должен стать универсальным началом контрольно-надзорной деятельности, так как он обладает высоким потенциалом в достижении баланса частных и публичных интересов» [5, с. 84].
Следует отметить, что помимо нормативных актов Банка России в правовом обеспечении финансового рынка играют важную роль правоприменительные акты регулятора, к которым предъявляются высокие требования по качеству подготовки, на что обращается внимание А.В. Чернышовым при анализе в общетеоретическом аспекте правоприменительного приказа, в том числе финансового характера (по предмету действия) [6, с. 47]. Это важно для обеспечения законности и обоснованности правоприменительных приказов Банка России об отзыве лицензий на осуществление банковских операций за допущенные ими правонарушения, которые подвергаются судебному контролю при обжаловании акционерами (бывшими руководителями), не согласными с решением Банка России. Поэтому представляется перспективным исследование в отраслевой науке финансового права проблематики правоприменительных актов Банка России.
В современный период пандемии и санкций усиливается роль интерпретационных актов (актов толкования) Банка России, которые представлены официальными разъяснениями Банка России и информационными письмами регулятора.
Первоначально полномочие Банка России на официальное разъяснение федерального закона было предоставлено ныне утратившим силу Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций»1 (п. 3 ст. 46), на основании которого было издано Официальное разъяснение Банка России от 24 сентября 1999 г. в форме письма Банка России, судя по номеру документа — № 281-Т «По вопросам применения Федерального закона „О реструктуризации кредитных организаций"»2, которое утратило силу
1 См.: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 28, ст. 3477 (утратил силу); Федеральный закон от 28 июля 2004 г. № 87-ФЗ «О признании утратившим силу Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций» и отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, а также о порядке ликвидации государственной корпорации „Агентство по реструктуризации кредитных организаций"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3223. 264 2 См.: Вестник Банка России. 1999. № 60 (документ утратил силу).
в связи с изданием Указания Банка России от 21 марта 2011 г. № 2598-У «Об упорядочении отдельных актов Банка России», поскольку документ был признан недействующим с момента издания Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 марта 2000 г. № ГКПИ 99-1176, которое было оставлено без изменения Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 25 мая 2000 г. № КАС-1851.
В последующем Банк России издавал официальные разъяснения как документы с литерой в номере — ОР. Следует обратить внимание на ныне утратившее силу Официальное разъяснение Банка России от 26 июля 2000 г. № 1-ОР «Об отдельных вопросах, связанных с применением Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»2. В качестве методологии правоин-терпретационной деятельности Центральным банком Российской Федерации был издан специальный нормативный акт по данному вопросу, определившему статус официальных разъяснений Банка России. Речь идет о Положении Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России»3, которое действовало порядка 20 лет и утратило силу в марте 2022 г. с изданием Банком России нового нормативного акта — Указания Банка России от 3 марта 2022 г. № 6081-У «О порядке подготовки официальных разъяснений Банка России»4. В основном в этот период (с 2000 г. по 2022 г.) Банк России издавал официальные разъяснения по вопросам разъяснения нормативных актов Банка России как орган, издавший нормативный акт. Постепенно количество изданных Банком России официальных разъяснений неуклонно снижалось и после перерыва с середины 2000-х гг. отмечается единичное издание Банком России официальных разъяснений в конце 2017 г., начале 2018 г., середине 2020 г.
Банк России в период пандемии 2020-2021 гг. активно издавал информационные письма, содержащие позицию регулятора по применению федеральных законов и нормативных актов Банка России, которые, как представляется, также возможно рассматривать как интерпретационные акты (акты толкования) Банка России наряду с официальными разъяснениями. В отличие от официальных разъяснений Банка России, имеющих обязательный характер на территории Российской Федерации, информационные письма Банка России, носят рекомендательный характер.
За период 2000-2022 гг. в федеральных законах, предоставляющих Банку России право давать официальные разъяснения по вопросам применения данных законов, принято не было.
Между тем в недавно принятом нормативном акте Банка России — Указании Банка России от 3 марта 2022 г. № 6081-У «О порядке подготовки официальных разъяснений Банка России» сохранено положение о том, что «официальные разъяснения Банка России направлены на разъяснения отдельных норм права,
1 См.: Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 8
2 См.: Вестник Банка России. 2000. № 42 (Официальное разъяснение Банка России от 26 июля 2000 г. № 1-ОР утратило силу в связи с изданием Указания Банка России от 21 марта 2011 г. № 2598-У «Об упорядочении отдельных актов Банка России») // Вестник Банка России. 2011. № 17 (фактически Официальное разъяснение Банка России от 26 июля 2000 г. № 1-ОР утратило силу в связи с принятием Федерального закона от 28 июля 2004 г. № 87-ФЗ, признавшего Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций» утратившим силу).
3 См.: Вестник Банка России. 2000. № 41 (утратило силу).
4 См.: Вестник Банка России. 2022. № 16. 265
содержащихся в федеральных законах, иных нормативных правовых актах, а также нормативных актах Банка России» (п. 1.1.); при этом закреплено, что «официальные разъяснения Банка России, которые разъясняют нормы федеральных законов, иных нормативных правовых актов (кроме нормативных актов Банка России), могут приниматься Банком России только в случаях, если это прямо предусмотрено федеральными законами для случаев толкования федеральных законов, иными нормативными правовыми актами для случаев толкования указанных нормативных правовых актов» (п. 1.2.). Данные нормы нормативного акта Банка России представляются рациональными и востребованными в современный период, что подтверждается позицией Президента Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми иностранными кредиторами» в п. 13 закреплено «...предоставить Центральному банку Российской Федерации право давать официальные разъяснения по вопросам применения настоящего Указа, а также указов Президента Российской Федерации от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций» и от 1 марта 2022 г. № 81 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации», имеющие обязательную силу на всей территории Российской Федерации»1.
Центральный банк Российской Федерации реализовал указанные полномо-^ чия, издав Официальное разъяснение от 18 марта 2022 г. № 2-ОР «О применении й отдельных положений Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 3 2022 года № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с не™ дружественными действиями Соединенных Штатов Америки и примкнувших к 01
? ним иностранных государств и международных организаций», Указа Президента | Российской Федерации от 1 марта 2022 г. № 81 «О дополнительных временных I мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации» и Указа Президента Российской Федерации от 5 марта ¥ 2022 г. № 95 «О временном порядке исполнения обязательств перед некоторыми | иностранными кредиторами», которое было размещено на официальном сайте ® Банка России www.cbr.ru в тот же день — 18 марта 2022 г.
| Названный прецедент наделения Президентом Российской Федерации Цен-
£ трального банка Российской Федерации полномочиями издавать официальные Ц разъяснения, имеющие обязательную силу на территории Российской Феде-| рации, по конкретно названным Указам Президента Российской Федерации § является новацией в российской правовой системе, носящей ключевой характер й для финансовой стабильности государства.
<3 В заключение следует подчеркнуть, что правовые акты Банка России, вклю-
Ц чая программные правовые акты, нормативные акты, правоприменительные
и
т акты, интерпретационные акты (акты толкования), подтверждают на современном этапе свою роль как актуальных правовых средств финансово-правовой политики, реализации законодательно определенной компетенции Центрального банка Российской Федерации, в том числе по обеспечению финансовой стабильности финансового рынка.
266
1 См.: Российская газета. 2022. 9 марта.
Библиографический список
1. Бельский К.С. Истоки и обзор российского финансового права от образования Древнерусского государства до начала ХХ века // Государство и право. 2014. № 10. С. 81-92.
2. Турбанов А.В. Финансовое право и финансовый рынок (часть I) // Финансовое право. 2020. № 10. С. 7-12.
3. Турбанов А.В. Финансовое право и финансовый рынок (часть 2) // Финансовое право. 2021. № 1. С. 10-16.
4. Тропская С.С. Финансовый уполномоченный как субъект публичного права финансового рынка // Финансовое право. 2020. № 7. С. 10-14.
5. Соколов А.Ю., Кротов К.С. Об общих принципах применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2021. № 5 (142). С. 84-89.
6. Чернышов А.В. Классификация и функциональная характеристика правоприменительных приказов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2022. № 1 (144). С. 45-51.
References
1. Belsky K.S. The Origins and Review of Russian Financial Law from the Formation of the Old Russian State to the Beginning of the Twentieth Century // State and law. 2014. No. 10. Р. 81-92.
2. Turbanov A.V. Financial Law and Financial Market (part I) // Financial law. 2020. No. 10. Р. 7-12.
3. Turbanov A.V. Financial Law and Financial Market (part 2) // Financial law. 2021. No. 1. Р. 10-16.
4. Tropskaya S.S. Financial Commissioner as a Subject of Public Law of the Financial Market // Financial law. 2020. No. 7. Р. 10-14.
5. Sokolov A.Yu., Krotov K.S. On the General Principles of Applying a Risk-Based Approach in Control and Supervisory Activities // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2021. No. 5 (142). Р. 84-89.
6. Chernyshov A.V. Classification and Functional Characteristics of Law Enforcement Orders // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2022. No. 1 (144). Р. 45-51.
