CC BY
82
ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10146 УДК 347.734.01
Е.Н. Пастушенко, Л.Н. Земцова
НОВЕЛЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ КАК ФУНКЦИИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ*
Введение: социально-экономические и политико-правовые реалии свидетельствуют об активном расширении рынка финансовых услуг, оказываемых в том числе в цифровом формате. Этим диктуется необходимость повышения финансовой грамотности и защиты прав потребителей финансовых услуг, что влечет трансформацию правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как мегарегулятора финансового рынка. Цель: выявление роли Центрального банка Российской Федерации по защите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг в современных условиях и определение тенденции развития обозначенной деятельности как формирующейся функции Банка России, требующей законодательного закрепления. Методологическая основа: использованы диалектический, сравнительный и системный методы, формально-юридический метод. Результаты: аргументирована авторская позиция о выявлении тенденции трансформации правосубъектности Центрального банка Российской Федерации как органа по защите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг и формирования функции Банка России в заявленной сфере общественных отношений; обозначена система правовых актов Банка России как форма реализации компетенции Банка России по защите прав и законных интересов
| © Пастушенко Елена Николаевна, 2020
S Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и та-
8 моженного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная
>1 юридическая академия); e-mail: [email protected] | © Земцова Лариса Николаевна, 2020
° Кандидат юридических наук, председатель суда общей юрисдикции в отставке; e-mail:
и
1 © Pastushenko Elena Nikolaevna, 2020
§ Doctor of law, Professor, Professor of Financial, banking and customs law department named after
m Professor Nina Ivanovna Himicheva (Saratov State Law Academy) © Zemtsova Larisa Nikolaevna, 2020
Candidate of law, retired Chairman of the Court of general jurisdiction
* Подготовка статьи осуществлена в рамках исследования при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) по научному проекту № 18-29-16102 «Трансформация правосубъектности участников налоговых, бюджетных и публичных банковских правоотношений в условиях развития цифровой экономики», исполнителем которого выступает 228 доктор юридических наук, профессор Е.Н. Пастушенко.
потребителей финансовых услуг, в т.ч. в цифровом формате; внесены предложения о законодательном закреплении защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг как функции Банка России, издании Банком России подзаконного нормативного акта о порядке подготовки и принятия программных правовых актов Банка России. Вывод: новеллы правового регулирования нормотворческой и правоприменительной функций Банка России в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг задают вектор трансформации правосубъектности Центрального банка Российской Федерации по внедрению новых цифровых технологий на финансовом рынке с обеспечением защитной функции субъектов финансовых правоотношений на основе принципа законности на финансовом рынке.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, компетенция Банка России, правовые акты Банка России, защита прав потребителей финансовых услуг, цифровая экономика.
E.N. Pastushenko, L.N. Zemtsova
NOVELTIES OF LEGAL REGULATION OF THE DEVELOPMENT OF CONSUMER RIGHTS' PROTECTION OF FINANCIAL SERVICES AS A FUNCTION OF THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION IN THE DIGITAL ECONOMY
Background: socio-economic and political-legal realities indicate an active expansion of the market for financial services, including in digital format. This dictates the need to improve financial literacy and protect the rights of consumers of financial services, which entails the transformation of the legal personality of the Central Bank of the Russian Federation as a mega-regulator of the financial market. Objective: to identify the role of the Central Bank of the Russian Federation in protecting the rights and legitimate interests of consumers of financial services in modern conditions and to determine the development trend of this activity as an emerging function of the Bank of Russia that requires legislative consolidation. Methodology: dialectical, comparative and systematic methods, formal legal method are used. Results: the author's position on identifying the trends in the transformation of the legal personality of the Central Bank of the Russian Federation as the body to protect the rights and legitimate interests of consumers of financial services and the formation of the Bank of Russia functions in the stated sphere of social relations is argued, the system of legal acts of the Bank of Russia as a form of realization of the competence of the Bank of Russia on protection of rights and legal interests of consumers of financial services, including in digital format is identified, suggestions to legislate the protection of the rights and legitimate interests of consumers of financial services as a function of the Bank of Russia are made, publication by the Bank of Russia of a bylaw on the procedure for preparation and adoption of program legal acts of the Bank of Russia is also suggested. Conclusion: the novelties of legal regulation of the standard-setting and law-enforcement functions of the Bank of Russia in the field of consumer protection of financial services set the vector of transformation of the legal personality of the Central Bank of the Russian Federation for the introduction of new digital technologies in the financial market with ensuring the protective function of subjects of financial legal relations based on the principle of legality in the financial market.
Key-words: Central Bank of the Russian Federation, competence of the Bank of Russia, legal acts of the Bank of Russia, consumer rights of financial services protection, digital economy.
Центральный банк Российской Федерации как мегарегулятор финансового рынка уделяет пристальное внимание вопросам развития и обеспечения стабильности финансового рынка, включая проблемы защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг, в т.ч. в цифровом виде, что находит отражение в годовых отчетах Центрального банка Российской Федерации, представляемых для рассмотрения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. В Постановлении Государственной Думы от 23 июня 2020 г. № 8336-7 ГД «О Годовом отчете Центрального банка Российской Федерации за 2019 год» содержится рекомендация Банку России продолжить развитие цифровизации финансового сектора экономики, расширять риск-ориентированный подход в надзоре на всех сегментах финансового рынка, продолжить работу по предоставлению дистанционного доступа к банковским услугам жителям населенных пунктов вне зависимости от численности их населения, по устранению барьеров в получении финансовых услуг инвалидами, лицами пожилого возраста и другими группами граждан, нуждающихся в дополнительных мерах социальной защиты; в условиях угрозы возникновения новых пандемий развивать практику безналичных платежей и дистанционных каналов банковского обслуживания, уделяя особое внимание безопасности и удобству осуществления таких операций. Изложенное подчеркивает актуальность заявленной темы исследования с научно-теоретических и практических позиций.
В науке финансового права Банк России справедливо охарактеризован как орган по защите прав потребителей финансовых услуг [1, с. 430-443]. При этом ° уполномоченному органу важно обеспечить режим законности банковской ? деятельности [2, с. 17-18], включая правовую информированность субъектов а финансовых правоотношений в целях повышения их финансовой грамотности » [3, с. 63-77]. В указанном аспекте необходимо научное осмысление новелл за-I конодательства в сфере финансового рынка [4, с. 149-152] и законопроектных | предложений как с публично-правовых позиций [5, с. 159-162], так и с частно! правовых позиций [6, с. 169-172]. Это способствует выявлению вектора трансфор-§ мации правосубъектности участников банковских правоотношений в условиях | цифровизации экономики [7, с. 239-245].
| Формой реализации компетенции Центрального банка Российской Федерации
'I в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг являются правовые акты | Банка России, к каковым представляется возможным отнести: программные | правовые акты Банка России; нормативные акты Банка России, правоприменительные акты Банка России; интерпретационные акты (акты толкования) Банка России; договорные акты Банка России. Стратегический характер носят ё программные правовые акты Банка России, затрагивающие вопросы защиты § прав потребителей финансовых услуг. К ним относятся: Основные направления 1 развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 гг.; | Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2020 гг.; Основные направления развития финансовых технологий на период 2018-2020 гг.; Стратегия повышения финансовой доступности на период 2018-2020 гг. И если первые два документа — основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на трехлетний период — изданы Банком России на основании поправок в Федеральный закон «О Центральном 230 банке Российской Федерации (Банке России)», внесенных Федеральным зако-
ном от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков», то два последних документа изданы Банком России в инициативном порядке и заслужили положительную оценку экспертного и научного сообщества. Дальнейшее развитие законодательства закрепило полномочие Банка России один раз в три года принимать стратегию повышения доступности финансовых услуг в Российской Федерации и определило деятельность Банка России по повышению уровня финансовой грамотности населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и проведение Банком России политики по обеспечению доступности финансовых услуг для населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации как функции Банка России, осуществляемые им во взаимодействии с Правительством Российской Федерации (Федеральный закон от 3 апреля 2020 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части особенностей изменения условий кредитного договора, договора займа»).
С указанных позиций представляется возможным предложить закрепить на законодательном уровне, как функцию Банка России — его деятельность по защите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг, включая цифровые финансовые услуги.
В 2019 и 2020 гг. был принят ряд федеральных законов, расширивших перечень поднадзорных Центральному банку РФ финансовых организаций, которые е перечислены в ст. 76.1 Федерального закона «О Центральном банке Российской и Федерации (Банке России)». Это следующие субъекты финансового рынка, ока- а зывающие финансовые услуги в цифровом виде: о
операторы инвестиционной платформы — с 1 января 2020 г. (Федеральный за- к кон от 2 августа 2019 г. № 259-ФЗ «О привлечении инвестиций с использованием о
с
инвестиционных платформ и о внесении изменений в отдельные законодательные а акты Российской Федерации»); е
операторы финансовой платформы — с 20 июля 2020 г. (Федеральный закон от о 20 июля 2020 г. № 211-ФЗ «О совершении финансовых сделок с использованием ю
Т5
финансовой платформы» и Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 212-ФЗ |
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера- к
ции по вопросам совершения финансовых сделок с использованием финансовой а
платформы»); |
операторы информационных систем, в которых осуществляется выпуск ии
цифровых финансовых активов, и операторы обмена цифровых финансовых №
активов — с 1 января 2021 г. (Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ 1
«О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений )
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»). 0
В перечисленных федеральных законах закреплены вопросы, по которым должны быть изданы нормативные акты Банка России, что свидетельствует о развитии специальных оснований реализации Банком России нормотворческой функции. Общие основания полномочий Банка России на издание нормативных актов, закрепленные в ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Положении Банка России от 22 сентября 231
2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России», продолжают действовать.
Названными федеральными законами предусмотрено наделение Центрального банка РФ полномочиями по ведению реестров операторов инвестиционных платформ, операторов финансовой платформы, операторов информационных систем, в которых осуществляется выпуск цифровых финансовых активов, и операторов обмена цифровых финансовых активов в установленном Банком России порядке. Таким образом, наблюдается законодательное установление сочетания нормотворческих и правоприменительных функций Банка России, реализуемых посредством издания нормативных и правоприменительных актов Банка России.
Более того, в другом недавно принятом Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» предусмотрено издание Банком России актов специального регулирования по направлению «финансовый рынок», к которым отнесены: акты об установлении экспериментального правового режима и утверждении программы экспериментального правового режима. Закреплены полномочия Банка России на издание нормативного акта о порядке осуществления названных действий Банка России.
Новеллой является введение обязательного мониторинга Банком России в экспериментальном правовом режиме, оценка эффективности и результативности реализации такого режима по направлению «финансовый рынок» в порядке установленном нормативным актом Банка России, по результатам которого, 20 Банк России принимает решение о необходимости внесения изменений в акты ? Банка России и (или) направляет предложение о внесении изменений в иные а акты общего регулирования субъекту права законодательной инициативы и (или) » в иной орган, обладающий полномочиями по инициированию предложения о I принятии нормативных правовых актов, предусматривающих соответствующие | изменения в акты общего регулирования, и (или) по принятие таких актов. Дан! ные правовые нормы свидетельствуют о взаимовлиянии правоприменительных
§ и нормативных актов Банка России, а также о закреплении правовых оснований
ф
| форм взаимодействия Банка России с уполномоченными субъектами в области | правотворчества.
Ч Приведенные законодательные акты 2019 и 2020 гг., регулирующие оказа-
| ние финансовых услуг в цифровом виде, последовательно отражают вопросы | защиты Банком России прав и законных интересов потребителей финансовых услуг с позиций финансовой безопасности личности. Ярким примером является | закрепление в давно ожидаемом законе о цифровых финансовых активах — ё Федеральном законе от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых § активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодатель-| ные акты Российской Федерации» — полномочий Банка России по определе-| нию признаков цифровых финансовых активов, приобретение которых может осуществляться лицом, являющимся квалифицированным инвестором, и (или) признаков цифровых финансовых активов, приобретение которых лицом, не являющимся квалифицированным инвестором, может осуществляться только в пределах установленной Банком России суммы денежных средств, передаваемых в их оплату, и (или) совокупной стоимости иных цифровых финансовых активов, 232 передаваемых в качестве встречного предоставления (ч. 9 ст. 4).
Это относит защиту прав потребителей финансовых услуг к ведущей цели нормотворческой деятельности Банка России и свидетельствует о трансформации правосубъектности Банка России в сфере цифровых финансовых активов посредством развития возможностей Банка России и формирует еще одну функцию — защитную.
На формирование защитного механизма прав и законных интересов потребителей финансовых услуг направлены новеллы о закреплении полномочий Банка России на установление требований к индивидуальному рейтингу субъекта кредитной истории, вводимого Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 302-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О кредитных историях» в части модернизации системы формирования кредитных историй». Снижение долговой нагрузки россиян, защита прав заемщиков (должников) по кредитным договорам (договорам займа) является острой социальной проблемой. Поэтому, закрепление защиты прав потребителей финансовых услуг, как функции Банка России востребовано обществом, общественные отношения созрели настолько, чтобы осуществить предлагаемое правовое регулирование компетенции Банка России.
Требует нормативного урегулирования издание Банком России докладов для общественных консультаций, размещаемых на официальном сайте Банка России. Необходимо подчеркнуть важный характер данных документов для формирования концепции совершенствования правового регулирования и правоприменительной практики на финансовом рынке. Востребованным является Доклад для общественных консультаций «О вопросах совершенствования правил продаж инвестиционных продуктов и инструментов», размещенный на сайте Банка России 29 мая 2020 г., в котором предлагается механизм реализации е правила о том, что потребитель должен получать самую важную информацию о и финансовом продукте в едином формате и до заключения договора, посредством а возложения обязанности на финансовые организации предоставлять клиентам о ключевой информационный документ (КИД). Это действительно поможет обе- к спечить надлежащее информирование потребителя об особенностях и рисках о
с
приобретаемого продукта, избежать навязывания финансовых услуг и иных |
недобросовестных практик на финансовом рынке. в
е
Думается, что доклад для общественных консультаций возможно рассматри- о вать как программный правовой акт Банка России. В настоящее время офици- ю
Т5
ально изданный и опубликованный в установленном порядке нормативный акт и
Банка России о порядке подготовки программных правовых актов Банка России к
отсутствует, что представляется пробелом правового регулирования компетен- а
ции Банка России по изданию правовых актов, требующим восполнения. е
В заключении следует сделать вывод о том, что защита прав потребителей и
финансовых услуг, активно осуществляемая Центральным банком Российской №
Федерации как мегарегулятором финансового рынка, в связи с развитием за- 1
3
конодательства и правоприменительной практики формируется как функция ) Центрального банка Российской Федерации. Положение об этом нам представ- 020 ляется необходимым закрепить на законодательном уровне. Наблюдается совершенствование правовых актов Центрального банка Российской Федерации как формы реализации компетенции Банка России, включая программные правовые акты, нормативные акты, правоприменительные акты, интерпретационные акты (акты толкования), договорные акты. В связи с этим требуется издание нормативного акта Банка России о порядке принятия программных правовых актов 233
Банка России, в т.ч. по вопросам защиты прав потребителей финансовых услуг в условиях цифровой экономики. Поэтому защита прав потребителей финансовых услуг вступает вектором трансформации правосубъектности Центрального Банка Российской Федерации в условиях цифровой экономики.
Библиографический список
1. Рождественская Т.Э., Гузнов А.Г. Публичное банковское право: учебник для магистров. М.: Проспект, 2016. 448 с.
2. Химичева Н.И., Покачалова Е.В. Принципы российского финансового права как базисные принципы банковской деятельности // Банковское право. 2013. № 6. С. 8-18.
3. Осипов РА. К вопросу о факторах, детерминирующих уровень правовой информированности личности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 4 (129). С. 63-77.
4. Арзуманова Л.Л. Новеллы законодательства по финансовым сделкам // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 9 (49). С. 149-152.
5. БыляА.Б. Перспективы развития виртуальных валют в Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 9 (49). С. 159-162.
6. Беликов Е.Г., Беликова А.В. Цифровые финансовые активы как объект гражданских прав // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 6 (131). С. 169-172.
7. Рыбакова С.В. Предпосылки трансформации правосубъектности участников банковских правоотношений в условиях цифровизации экономики // Право и общество в условиях глобализации: перспективы развития: сборник научных трудов / под ред. В.В. Бехер, Н.Н. Лайченковой. Саратов: Саратовский социально-экономический институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2019. Вып. 7. С. 239-245.
References
1. Rozhdestvenskaya T.E., Guznov A.G. Public Banking Law: textbook for masters. Moscow: Prospect, 2016.448 p.
2. Himicheva N.I., Pokachalova E.V. Principles of Russian Financial Law as Basic Principles of Banking Activity // Banking law. 2013. No. 6. P. 8-18.
3. Osipov RA. On the Question of Factors Determining the Level of Legal Awareness of the Individual // Bulletin of the Saratov state law Academy. 2019. No. 4 (129). P. 63-77.
4. Arzumanova L.L. Novelties of Legislation on Financial Transactions // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin (MSAL). 2018. No. 9 (49). P. 149-152.
5. Bylya A.B. Prospects for the Development of Virtual Currencies in the Russian Federation // Bulletin of the University named after O. E. Kutafin (MSAL). 2018. No. 9 (49). P. 159-162.
6. Belikov E.G., Belikova A.V. Digital Financial Assets as an Object of Civil Rights // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. No. 6 (131). P. 169-172.
7. Rybakova S.V Prerequisites for the Transformation of Legal Personality of Participants in Banking Relations in the Conditions of Digitalization of the Economy // Law and Society in Conditions of Globalization: Perspectives of Development: collection of scientific works / under the editorship of V.V. Bekher, N.N. Laichenkova. Saratov: Saratov socioeconomic Institute (branch) Russian University of Economics named after G.V. Plekhanov. 2019. Issue 7. P. 239-245.
