Финансово-правовые основы правотворчества Центрального Банка Российской Федерации по пресечению недобросовестных действий на страховом рынке Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ФИНАНСОВОЕ, БАНКОВСКОЕ И ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО

УДК 347.734.01

Е.Н. Пастушенко, Л.Н. Земцова

ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСТВА ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПРЕСЕЧЕНИЮ НЕДОБРОСОВЕСТНЫХ ДЕЙСТВИЙ НА СТРАХОВОМ РЫНКЕ*

Введение: формирование правомерного поведения на финансовом рынке является важной задачей теории и практики финансового права, включающей разработку эффективных мер защиты прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений, в том числе на страховом рынке в вопросах пресечения недобросовестных действий. Цель: выявление роли правовых актов Центрального банка РФ в обеспечении режима законности на страховом рынке и укреплении правопорядка в заявленной сфере общественных отношений, определении системы правовых актов Банка России в сфере страхового дела, выявлении функциональной направленности системы правовых актов Банка России по пресечению недобросовестных действий на страховом рынке. Методологическая основа: использованы диалектический, сравнительный и системный методы; уделено внимание телеологическому подходу в изучении целеполагания правовых актов Центрального банка РФ. Результаты: аргументирована авторская позиция о системе правовых актов Центрального банка РФ в области пресечения недобросовестных действий на страховом рынке, их функциях, внесены уточнения о форме изданных Банком России правовых актов, об уровне правового регулирования согласования нормативных актов Банка России в области страхового дела с Минфином России, сформулировано предложение об активизации подготовки официальных разъяснений Банка России как интерпретационных актов. Вывод: правотворчество Центрального банка РФ играет активную роль в обеспечении пресечения недобросовестных действий на страховом рынке, за-

© Пастушенко Елена Николаевна, 2019 е

Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного 1

права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] •

© Земцова Лариса Николаевна, 2019 4

Кандидат юридических наук, доцент кафедры правосудия и правоохранительной деятельности 11

(Саратовский социально-экономический институт (филиал) Российского экономического университета )

им. Г.В. Плеханова); e-mail: [email protected] 2

о

© Pastushenko Elena Nikolaevna, 2019 ш

Doctor of law, Professor, professor, Financial, banking and customs law department (Saratov State Law Academy) © Zemtsova Larisa Nikolaevna, 2019

Candidate of law, associate professor, Justice and law enforcement department (Saratov socio-economic Institute (branch) of the Russian University of Economics named after G. V. Plekhanov)

* Подготовка статьи осуществлена в рамках исследования при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) в рамках научного проекта № 18-29-16102, исполнителем которого выступает доктор юридических наук, профессор Е.Н. Пастушенко. 231

щите прав и законных интересов потребителей финансовых услуг, что актуально с началом функционирования с 1 июня 2019 г. Службы Финансового уполномоченного по рассмотрению споров по ОСАГО.

Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, правовые акты Банка России, финансовый рынок, страховой рынок, пресечение недобросовестных действий на страховом рынке.

E.N. Pastushenko, L.N. Zemtsova

FINANCIAL AND LEGAL BASES OF LAW-MAKING OF THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION ON SUPPRESSION OF UNLAWFUL ACTIONS IN THE INSURANCE MARKET

Background: the formation of lawful behavior in the financial market is an important task of the theory and practice of financial law, including the development of effective measures to protect the rights and legitimate interests of subjects of financial relations, including the insurance market in matters of unfair practices prevention. Objective: to identify the role of the legal acts of the Central Bank of the Russian Federation in ensuring the rule of law in the insurance market and strengthening the rule of law in the stated sphere of social relations, defining the system of legal acts of the Bank of Russia in the sphere of insurance, determining the functional orientation of the system of legal acts of the Bank to curb unlawful acts in the insurance market. Methodology: dialectical, comparative and systemic methods are used; attention is paid to the teleological approach in the study of the goal-setting of legal acts of the Central Bank of the Russian Federation. Results: the author's position on the system of legal acts of the Central Bank of the Russian Federation in the field of prevention of unlawful actions in the insurance market, their functions, clarifications on the form of legal acts issued by the Bank of Russia, on the level of legal regulation of coordination of normative acts of the Bank of Russia in the field of insurance with the Ministry of Finance, a proposal to intensify the preparation of official explanations of the Bank of Russia as interpretative acts is submitted. Conclusion: the law-making activity of the Central Bank of the Russian Federation plays an important role in ensuring the suppression of unlawful actions in the insurance market, in protecting the rights and legitimate interests of consumers of financial services, which is important with the beginning of the operation of the Service of the Financial Ombudsman for CTP disputes from June 1,2019.

Key-words: Central Bank of the Russian Federation, legal acts of the Bank of Russia, financial market, insurance market, suppression of unlawful actions in the insurance market.

8 В современной финансовой системе Российской Федерации наблюдается

° активное взаимодействие банков и страховых организаций по предложению

о

° потребителям финансовых услуг страховых продуктов. Банки выступают

го

з агентами страховых организаций. При этом взаимодействии важно обеспечить | законность на финансовом рынке и эффективность защиты прав и законных | интересов потребителей. С развитием потребительского кредитования банки все чаще стали предлагать заемщикам дополнительные страховые продукты. Возникла проблема навязывания этих услуг. Заметным правовым явлением в формировании защитного механизма стало введение Центральным банком РФ т.н. «периода охлаждения», когда потребитель был вправе отказаться от ненужного ему продукта. Первоначально срок, в течение которого допустимо было от-232 казаться от страхового продукта, составлял 5 рабочих дней, по мере укрепления

позитивного эффекта от предложенной Банком России меры, с 1 января 2018 г. срок был увеличен до 14 календарных дней1. Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о возрастании роли нормативных актов Банка России в области страхования как источников финансового права [1, с. 67-68].

Отдельные положения указанного нормативного акта Банка России были разъяснены в Информационном письме Банка России от 2 апреля 2019 г. № ИН-015-45/30 «О применении отдельных положений Указания Банка России от 20.11.2015 № 3854-У «О минимальных (стандартных) требованиях к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхования»2. Представляется, что в данном случае допущен дефект формы и Банку России следовало издать Официальное разъяснение как акт толкования Банка России в соответствии с Положением Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России»3 Следует отметить, что Банк России активно издавал официальные разъяснения нормативных актов Банка России в начале 2000-х гг., впоследствии прекратил эту практику и частично возобновил только в конце 2017 г. - начале 2018 г., когда были изданы два Официальных разъяснения Банка России: Официальное разъяснение Банка России от 23 ноября 2017 г. № 1-ОР «О применении отдельных норм Положения Банка России от 19 сентября 2014 года № 431-П «О правилах обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств»4 и Официальное разъяснение Банка России от 24 января 2018 г. № 1-ОР «О применении отдельных положений письма Банка России от 10 февраля 1992 г. № 14-3-20 «Положение «О сберегательных и депозитных сертификатах кредитных организаций»5. Использование формы Официального разъяснения е как интерпретационного акта Банка России представляется приоритетным в и сравнении с формой информационного письма, статус которого не определен а в опубликованных нормативных актах Банка России. Данное предложение о представляется особенно актуальным в связи с началом функционирования с к 1 июня 2019 г. Службы Финансового уполномоченного по рассмотрению споров о

п

потребителей финансовых услуг со страховыми организациями по ОСАГО6. а

Полномочия Центрального банка Российской Федерации на издание нор- в

н

мативных актов в сфере страхового рынка закреплены на уровне общего зако- но на — Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке ю

"О

Российской Федерации (Банке России)» (в ред. от 6 июня 2019 г., 138-ФЗ)7 (ст. 7 — | полномочия на издание нормативных актов по вопросам законодательно опреде- к ленной компетенции) и специального закона — Закона Российской Федерации а от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской | Федерации» (в ред. от 28 ноября 2018 г., 452-ФЗ)8 (п. 2 ст. 1 — полномочия Банка |

России на издание нормативных актов в сфере страхового дела, когда получило №

■

2

)

1 См.: Указание Банка России от 20 ноября 2015 г. № 3854-У «О минимальных (стандартных) 2 требованиях к условиям и порядку осуществления отдельных видов добровольного страхова- £3 ния» (в ред. от 21 августа 2017 г.) // Вестник Банка России. 2016. № 16; 2017. № 82.

2 См.: Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 См.: Вестник Банка России. 2000. № 41.

4 См.: Вестник Банка России. 2017. № 101.

5 См.: Вестник Банка России. 2018. № 8.

6 См.: Федеральный закон от 4 июня 2018 года № 123-ФЗ «Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 24, ст. 3390.

7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 28, ст. 2790; 2019. № 23, ст. 2921.

8 См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2, ст. 56; 2018. № 49, ч. I, ст. 7524. 233

закрепление положение о том, что отношения, складывающиеся в сфере страхового дела, помимо федеральных законов также регулируются и нормативными актами Центрального банка РФ, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, — принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации). Исходя из изложенной нормы следует уточнить предложение о закреплении полномочий Министерства финансов РФ согласовывать нормативные акты Центрального банка РФ, которыми регулируются отношения в области страхового дела, на уровне Положения о Министерстве финансов РФ, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации [2, с. 19]. Думается, что обсуждение данного предложения первоначально следует вести на уровне федерального закона.

Нормативные акты Центрального банка РФ характеризуются многочисленностью. Поэтому в отношении них встает вопрос ведомственной унификации [3, с. 18, 19]. Обобщение подзаконного нормативного материала произведено Банком России в новом нормативном акте о реализации нормотворческой функции Банка России — Положении Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России»9, заменившего после двадцатилетнего действия Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»10. Новеллами нормативного акта Банка России о реализации нормотворческой функции Банка России является усиленное внимание регулятора к вопросам целеполагания нормативных актов Банка России. Касается это и нормативных актов Банка России в области страхового дела. В данном аспекте, концептуальное воздействие на формирование целеполагания нормативных актов Банка России в области страхового дела, оказывают программные акты Банка России, к которым следует отнести следующие документы:

основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 гг.;

основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2019-2021 гг.;

концепция пропорционального регулирования и риск-ориентированного надзора за некредитными финансовыми организациями;

концепция внедрения риск-ориентированного подхода к регулированию страхового сектора в Российской Федерации11.

Следует согласиться с суждением о программных актах Банка России как о правовых актах особого вида [4, с. 31]. С этих позиций программные акты Банка России оказывают позитивное влияние на качество проработки проектов нормативных актов Банка России в сфере финансового рынка, в том числе страхового рынка, и тем самым закладывают вектор реализации ведомственной унификации Банка России.

Программные акты Банка России оказывают влияние и на правоприменительные акты Банка России. Показательным в этом отношении является недавно принятый нормативный акт Банка России о применении мер принуждения к субъектам страхового дела. Речь идет об Указании Банка России от 31 января 2019 г. № 5065-У «О порядке применения Банком России к субъектам

9 См.: Вестник Банка России. 2017. № 84.

10 См.: Экономика и жизнь. 1997. № 42.

11 См.: URL: www.cbr.ru (дата обращения: 25.06.2019).

страхового дела мер, предусмотренных ст. 32.5-1 Закона Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте России № 54924 от 13 июня 2019 г., официально опубликовано на официальном сайте Банка России 21 июня 2019 г.). В нормативном акте учтены общеправовые подходы, когда предусмотрено, что при принятии Банком России решения о предусмотренных законом мерах, учитывается характер и причины допущенного субъектом страхового дела нарушения и (или) действий, создающих угрозу правам и законным интересам страхователей, застрахованных лиц, выгодоприобретателей и (или) угрозу стабильности финансового (страхового) рынка, а также степень влияния допущенного нарушения на экономическое положение субъекта страхового дела. В целях оперативности, решение о принятой мере воздействия до сведения субъекта страхового дела направляется, в числе прочих способов, в виде электронного документа, в порядке, установленном Указанием Банка России от 3 ноября 2017 г. № 4600-У «О порядке взаимодействия Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями и другими участниками информационного обмена при использовании ими информационных ресурсов Банка России, в том числе личного кабинета», зарегистрированным Минюстом России № 49605 от 11 января 2018 г.12, что свидетельствует о внедрении цифровизации в области страхового дела и страхового надзора.

Учитывая системный характер рассматриваемого нормативного акта (Указания Банка России от 31 января 2019 г. № 5065-У), вызывает возражения издание указанного нормативного акта в форме Указания. Согласно требованиям Положения Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П нормативный акт Банка России издается в форме указания Банка России, если его содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России. Предпочтительнее в данной ситуации представляется избрание формы Инструкции. В соответствии с Положением Банка России от 22 сентября

2017 г. № 602-П нормативный акт издается в форме инструкции Банка России, если его содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов (в том числе нормативных актов Банка России) по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, посредством установления совокупности правил, регулирующих процесс осуществления отдельных видов деятельности в определенной области правоотношений. Это создавало бы последовательность в издании Банком России нормативных актов о применении мер воздействия. Дело в том, что ранее был издан нормативный акт Банка России о применении мер воздействия в банковской системе, именно в форме инструкции, это Инструкция Банка России от 21 июня

2018 г. № 188-И «О порядке применения к кредитным организациям (головным кредитным организациям банковских групп) мер, предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (зарегистрирована в Минюсте России № 51963 от 22 августа 2018 г., официально опубликована на официальном сайте Банка России 24 августа 2018 г.).

Регулирующее воздействие на страховой рынок оказывают Информационные письма Банка России. По вопросу пресечения недобросовестных практик на финансовом рынке, включая страховой рынок, хотелось бы отметить два информационных письма Банка России, отражающих методологический подход

12 См.: Вестник Банка России. 2018. № 5.

235

регулятора, формулирование им правотворческих предложений. Информационное письмо Банка России от 27 февраля 2017 г. № ИН-01-59/10 «Об информировании граждан при предложении им финансовых инструментов и услуг в кредитных организациях»13 направлено на необходимость разъяснения потребителю финансовой услуги сути финансового (страхового) продукта, четкое позиционирование включается или нет финансовый (страховой продукт) в систему страхования вкладов в банках Российской Федерации и другие аспекты финансового просвещения, повышения финансовой грамотности потребителей финансовых (страховых) услуг, финансово-правовой культуры как потребителей, так и финансовых организаций, защиты прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений, что обсуждалось на международной научно-практической конференции в Саратовской государственной юридической академии в рамках II Саратовских финансово-правовых чтений научной школы Н.И. Химичевой в мае 2018 г. [5, с. 203, 209]. В настоящее время Банк России пришел к выводу о возможности рекомендовать некредитным финансовым организациям (в т.ч. страховым организациям) сотрудничать только с банками-агентами, соблюдающими стандарты продаж небанковских продуктов (в том числе страховых продуктов), который содержится в Информационном письме Банка России от 13 июня 2019 г. № ИН-01-59/49 «О стандартах защиты прав и интересов физических лиц — клиентов кредитных организаций при продаже финансовых продуктов кредитными организациями, выступающими агентами некредитных финансовых организаций» (размещено на официальном сайте Банка России 14 июня 2019 г.).

Таким образом, в систему правовых актов Центрального банка Российской Федерации, направленных на пресечение недобросовестных действий на страховом рынке, включаются программные акты Банка России (основные направления развития финансового рынка Российской Федерации, концепции), нормативные акты Банка России (инструкции, положения, указания), правоприменительные акты Банка России (предписания и др.), интерпретационные акты Банка России (официальные разъяснения, информационные письма), договорные акты Банка России. В современном развитии целеполагания Центрального банка Российской Федерации выделяется следующая функциональная проблематика: регулятивная функция правовых актов Банка России; правоохранительная функция правовых актов Банка России; информационно-воспитательная и ценностно-ориентационная функция правовых актов Банка России; профилактическая функция правовых актов Банка России; защитная функция правовых актов Банка России, что свидетельствует о повышении роли правовых актов Банка России в усилении качества реализации публично-правового статуса Банка России в вопросах пресечения недобросовестного поведения на финансовом (страховом) рынке.

Библиографический список

1. Гузнов А.Г. Страховой надзор в Российской Федерации: учебное пособие для магистратуры / А.Г. Гузнов, Т.Э. Рождественская, А.А. Ситник. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 160 с.

236

13 См.: Вестник Банка России. 2017. № 25.

С. А. Набиев • Административные меры воздействия и их место в системе банковской деятельности

2. Рыбкова А.Ю. Организация страхового дела и страхового надзора в Российской Федерации как объекты финансово-правового регулирования: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2019. 33 с.

3. Сенякин И.Н. О роли унификации в системе российского законодательства // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 2 (127). С. 15-23.

4. Рождественская Т.Э. Банковский надзор в Российской Федерации: учебное пособие для магистратуры / Т.Э. Рождественская, А.Г. Гузнов. М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. 176 с.

5. Покачалова Е.В., Яковлев Д.И. Повышение финансовой грамотности и финансовой культуры: современные правовые аспекты // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2019. № 1 (126). С. 201-210.

References

1. Guznov A.G. Insurance Supervision in the Russian Federation: textbook for the magistracy / A.G. Guznov, T.E. Rozhdestvenskaya, A.A. Sitnik. M.: Norm: INFRA-M, 2018. 160 р.

2. Organization of Insurance Business and Insurance Supervision in the Russian Federation as Objects of Financial and Legal Regulation: extended abstract dis. ... cand. of law. Saratov, 2019. 33 р.

3. Senyakin I.N. On the Role of Unification in the System of Russian legislation. Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. № 2 (127). P. 15-23.

4. Rozhdestvenskaya T.E. Banking Supervision in the Russian Federation: textbook for magistracy / T.E. Rozhdestvenskaya, A.G. Guznov. M.: Norm: INFRA-M, 2018. 176 p.

5. Pokachalova E.V., Yakovlev D.I. Financial Literacy and Financial Culture: Contemporary Legal Aspects // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2019. № 1 (126).

Р. 201-210. е

с

т

П

УДК 342.9 В

n

С.А. Набиев I у

n

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ ВОЗДЕЙСТВИЯ Н

И ИХ МЕСТО В СИСТЕМЕ БАНКОВСКОЙ |

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ j

ч

n

Введение: практика свидетельствует, что административные меры широко |

применяют в деятельности Банка России для обеспечения банковской дисциплины и а финансовой безопасности. Цель: исследование проблемы, связанной с применением мер М административного правового воздействия в банковской деятельности. Методоло- j гическая основа: общенаучные и специальные методы, в т.ч., использовалась логика 4 диалектическая и формальная, а так же сравнительно-правовой и исторический ме- 2

тоды, системный анализ и др. Результаты: раскрывается юридическая сущность и — особенности административных мер воздействия в банковской деятельности, опреде- 9

© Набиев Самир Адил оглы, 2019

Кандидат юридических наук, докторант кафедры административное право и процесс (Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС)); e-mail: [email protected] © Nabiyev Samir Adil ogly, 2019

Candidate of law, doctoral candidate, Administrative law and process department (Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA)) 237