CC BY
193
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Таким образом, механизм обеспечения социально-экономической устойчивости региона включает совокупность взаимодополняющих элементов, главной задачей которых является достижение стабильного и самодостаточного развития субъекта Федерации.
1 См.: Иззатдуст Э. Институционализм национальной безопасности: Монография. М., 2005. С. 57.
2 См.: Ващекин Н.П., Дзлиев М.И., Урсул А.Д. Безопасность и устойчивое развитие России: Монография. М., 1998. С. 35.
3 См.: Пчелинцев О.С. Проблемы формирования экономической системы устойчивого развития // Экономическая наука современной России. 2001. № 4. С. 15.
Н.Б. Алати*, В.И. Голючков**, В.В. Ильичев***, Ю.П. Пузанов****,
Ю.Е. Ширяев*****, Г.З. Щербаковский******
Роль Правительства Российской Федерации в инициировании федерального законодательного процесса
Правительство России является не только субъектом права законодательной инициативы, Ему также предоставлена возможность вносить поправки к законам, которые уже находятся на рассмотрении в Государственной Думе.
Подготовка законов, по мнению В.Б. Исакова, - это важнейшая функция правительства, форма руководства обществом, средство реализации правительственной экономической и социальной программы1.
Следует отметить, что предоставление права законодательной инициативы Правительству Российской Федерации было спорным моментом при принятии Конституции России в 1993 г., что проявилось, в частности, в том, что отдельные проекты Конституции Российской Федерации закрепляли это право2, а другие - нет3.
Собственная законопроектная деятельность Правительства Российской Федерации осуществляется в соответствии с утверждаемыми им планами законопроектных работ, программами деятельности Правительства России, иными его актами, предусматривающими разработку законопроектов4.
Ключевую позицию среди указанных планов занимает план законопроектной деятельности Правительства на текущий год. Так, например, в План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2005 г. было внесено 57 позиций5, разбитых на 5 групп6. Из них - 30 законопроектов о внесении изменений в действующее законодательство, 9 традиционных законопроектов о бюджетах различных фондов и государственном бюджете, 18 новых законопроектов (3 из них в новой редакции). Следовательно, новым законопроектам в законодательной деятельности Правительства России на 2005 г. предполагалось уделить лишь 26% рабочего времени.
В Плане законопроектной деятельности на 2006 г. эти показатели выглядят следующим образом: 49 позиций включено в план, из которых 27 - законопроекты о внесении изменений в действующее законодательство, 9 - традиционные законопроекты, 1 законопроект перешел с 2005 г. («О почтовой связи»), 12 являются новыми (3 из них в новой редакции)7. Показатель новизны - 24%.
Кроме этого, составляются еще две группы планов: планы (перечни) приоритетных законопроектов, предлагаемых к рассмотрению Государственной Думой в период осенней или весенней сессии, а также тематические планы8. Указанными планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации предусматриваются поручения федеральным органам исполнительной власти по разработке законопроектов9. При этом определяются федеральный орган исполнительной власти - головной исполнитель, состав соисполнителей и срок представления документов. Контроль за исполнением поручений возлагается на Аппарат Правительства Российской Федерации.
Разработка проектов планов законопроектной деятельности Правительства России - сложный и многоступенчатый процесс, требующий от Правительства России консолидации усилий всех федеральных органов исполнительной власти. Ключевым звеном этой деятельности является Министерство юстиции Российской Федерации, которое совместно с Институтом законодательства
* Докторант кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат исторических наук, доцент.
** Ректор Сибирского института бизнеса и новых технологий, кандидат исторических наук, профессор.
*** Кандидат юридических наук.
**** Кандидат юридических наук.
***** профессор Санкт-Петербургского Университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
****** Доктор экономических наук.
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на основе обобщенных предложений федеральных органов исполнительной власти, предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных и иных организаций разрабатывает проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации10.
Основную нагрузку по реализации данной работы внутри Министерства юстиции выполняет Департамент государственной политики в сфере федеральной юстиции11. Для этого он наделен следующими полномочиями:
1) организует разработку Министерством проектов планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на основе предложений федеральных органов исполнительной власти;
2) обеспечивает координацию Министерством работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;
3) подготавливает доклады Министерства Правительству Российской Федерации о ходе выполнения планов законопроектных работ федеральными органами исполнительной власти;
4) осуществляет методическое обеспечение подготовки федеральными министерствами федеральных конституционных законов и федеральных законов;
5) принимает участие в проведении правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
6) организует обобщение практики применения законодательства Российской Федерации и проведение анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, разрабатывает на этой основе предложения по совершенствованию этой деятельности;
7) разрабатывает в установленном порядке предложения о приоритетных направлениях законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;
8) участвует в разработке предложений об основных направлениях государственной политики в сфере федеральной юстиции.
Подготовленные проекты планов визируются статс-секретарем - заместителем Министра и за подписью Министра вносятся в Правительство Российской Федерации, которое передает их для предварительного обсуждения в созданную еще в 2000 г. правительственную Комиссию по законопроектной деятельности (далее - Комиссия)12. В настоящее время деятельность данной комиссии регулирует Положение о ней, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»13. Комиссия образована в целях обеспечения законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и его взаимодействия с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Для этого она наделена следующими правомочиями:
а) рассматривает концепции развития законодательства Российской Федерации, вносит предложения о приоритетных направлениях научно-исследовательских работ в законопроектной сфере, выполняемых по заданию Правительства Российской Федерации;
б) рассматривает проекты планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, рассматривает и утверждает планы подготовки законопроектов, разработка которых предусмотрена федеральными конституционными законами и федеральными законами, и обеспечивает согласованность действий федеральных органов исполнительной власти по их реализации;
в) рассматривает и утверждает концепции и технические задания на разработку законопроектов;
г) заслушивает отчеты о ходе выполнения федеральными министерствами текущих планов законопроектных работ;
д) разрабатывает предложения и рекомендации по совершенствованию порядка реализации Правительством Российской Федерации права законодательной инициативы;
е) вносит предложения о приоритетных направлениях участия Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности, рассматривает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;
ж) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства Российской Федерации;
з) рассматривает проекты заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации;
и) осуществляет с участием соответствующих федеральных министров и иных заинтересованных лиц рассмотрение разногласий по проектам заключений, официальных отзывов и поправок Правительства Российской Федерации с целью поиска взаимоприемлемого решения;
к) заслушивает статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства Российской Федерации о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания Российской Федерации согласованной позиции Правительства Российской Федерации;
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
л) уточняет при необходимости позицию Правительства Российской Федерации по законопроектам и законам, принятым (одобренным) палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также по законам, находящимся на рассмотрении Президента Российской Федерации;
м) создает экспертные советы и рабочие группы с привлечением в установленном порядке представителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и других специалистов.
Только после обсуждения на заседании Комиссии проекты планов утверждаются Правительством14.
Решения, принимаемые Комиссией по вопросам своего ведения, являются обязательными для всех федеральных органов исполнительной власти.
Как видно из данного перечня, сама Комиссия законопроектной деятельностью не занимается. Ее основная роль в законодательной деятельности Правительства России - роль эксперта в вопросах этой деятельности.
Описанная нами процедура разработки проектов планов законопроектной деятельности Правительства и ее субъектный состав применяются и для разработки конкретных законопроектов, вносимых Правительством Российской Федерации в порядке законодательной процедуры.
Для представления законопроектов в порядке реализации права законодательной инициативы Правительством назначается официальный представитель.
Перечень документов, которые Правительство должно предоставить в Государственную Думу совместно с законопроектом, несколько отличается от перечня документов, предоставляемых другими субъектами права законодательной инициативы. Заключение Правительства, предусмотренное ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование, вносимое Правительством России в Государственную Думу вместе с другими документами15. Оно по существу выполняет роль заключения Правительства, требуемого в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации.
Положениями Регламента Правительства Российской Федерации оговариваются особенности подготовки проекта федерального бюджета, который вносится в парламент Правительством России (ст. 88-91). При этом устанавливается, что проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством с учетом предложений федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, а также других организаций, определяемых Правительством России. Одобренный Правительством Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Государственную Думу с приложением документов и материалов, предусмотренных бюджетным законодательством, в частности, ст. 185-214 Бюджетного кодекса Российской Федерации, до 24 часов 26 августа текущего года16.
Некоторые отличительные признаки имеет участие Правительства России в законодательной деятельности по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. При формировании и выполнении программ и планов законопроектной деятельности Правительство координирует свою деятельность с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В случае подготовки Правительством законопроектов, направленных на регулирование вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, оно взаимодействует с их органами исполнительной власти.
Учитывая значимость законодательной деятельности и необходимость обеспечения постоянного взаимодействия Правительства России и палат Федерального Собрания, Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1994 г. № 1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания» была ведена должность постоянного представителя Правительства в палатах Федерального Собрания Правительства России17. Правовой режим статуса полномочного представителя Правительства в палатах Федерального Собрания несколько раз менялся18. К настоящему времени его статус определяется Постановлением Правительства России от 1 февраля 2000 г. № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 31 мая 2000 г., 13 августа 2005 г.)19. В соответствии с обозначенными функциями они наделены следующими правомочиями:
а) участвуют без специального решения Правительства в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов;
б) выступают от имени Правительства в палатах Федерального Собрания, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам;
в) организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством;
г) решают вопросы о замене в оперативном порядке официальных и специальных представителей Правительства в случае невозможности их присутствия на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов и законов;
д) согласовывают проекты документов, направляемые Правительством в палаты Федерального Собрания;
е) согласовывают проекты решений Правительства о назначении на должность и освобождении от должности статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти;
ж) участвуют в подготовке для Президента Российской Федерации информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам;
з) информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении законодательных инициатив Правительства в палатах Федерального Собрания;
и) выявляют случаи несоответствия позиций федеральных органов исполнительной власти, представляемых либо оглашаемых в палатах Федерального Собрания, позиции Правительства;
к) взаимодействуют с полномочными представителями Президента Российской Федерации20.
Перечисленные полномочия позволяют сделать вывод о том, что полномочный представитель Правительства в палатах Федерального Собрания выполняет функции координатора этой деятельности непосредственно в процессе ее реализации в палатах Федерального Собрания, дополняя, а при необходимости и конкретизируя деятельность официальных и специальных представителей Правительства России.
В каждом федеральном органе исполнительной власти один из заместителей руководителя наряду с другими обязанностями курирует вопросы, связанные с прохождением в Федеральном Собрании законопроектов, относящихся к ведению представляемого им федерального органа исполнительной власти. Такие должностные лица именуются статс-секретарями: например, статс-секретарь - заместитель министра юстиции.
Институт статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти появился у нас в стране сравнительно недавно. Первый документ, устанавливающий должность статс-секретаря, был принят в 1994 г.21 и касался он только министерств; позднее такая должность была введена и в иных федеральных органах исполнительной власти22.
Полномочия статс-секретаря в законодательной сфере по направленности их реализации следует классифицировать на две группы: внешние (реализуемые им вне соответствующего федерального органа исполнительной власти) и внутренние (реализуемые им в процессе организации законодательной деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти) полномочия. В целях предпринятого нами исследования мы укажем лишь внешние полномочия статс-секретаря. К ним относятся:
а) участие в заседаниях Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности и обеспечение выполнения принятых ею решений;
б) представление при необходимости на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания России позиции Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации по проектам федеральных законов, затрагивающим вопросы, относящиеся к сфере деятельности федерального органа исполнительной власти;
в) обеспечение сбора и обобщения сведений о проектах федеральных законов, рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации;
г) присутствие на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении проектов федеральных законов, затрагивающих вопросы, относящиеся к сфере деятельности федерального органа исполнительной власти, и информирование Правительство Российской Федерации о ходе их рассмотрения;
д) взаимодействие с членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также с депутатскими объединениями по вопросам законопроектной деятельности23.
Необходимость согласования деятельности федеральных органов исполнительной власти в вопросах разработки концепции и проектов федеральных законов повлекла за собой принятие Правительством России 2 августа 2001 г. Постановления № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»24. В соответствии с ним концепция законопроекта должна определять основную идею, цели, предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта; место будущего закона в системе действующего законодательства; общую характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований.
В юридической литературе высказывается мнение о том, что п. 12 данного постановления25 расширительно толкует положение ч. 3 ст. 104 Конституции РФ26, а заключение Правительства РФ есть не что иное, как финансово-экономическое обоснование, содержащее вывод о наличии или отсутствии возможности финансирования положений проекта27. Нам представляется, что эти суждения недостаточно аргументированы, поскольку п. 1 ст. 105 Регламента Государственной Думы, содержащий исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам, указывает на необходимость предоставления финансово-экономического обоснования (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат) и заключения Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Таким образом,
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
заключение Правительства РФ и финансово-экономическое обоснование с позиции юридической техники представляют собой различные документы.
Законодательные инициативы Правительства при определенных ситуациях, наравне с законодательными инициативами Президента России, могут иметь приоритет в вопросе срочности принятия их к рассмотрению Государственной Думой. Речь в данном случае идет о том, что при внесении законопроектов в Государственную Думу Правительство Российской Федерации может указать на необходимость их срочного рассмотрения. Этого достаточно для того, чтобы в соответствии со ст. 51 Регламента Государственной Думы их рассмотреть во внеочередном порядке. Авторский коллектив учебника «Парламентское право России» присваивает им статус «срочных парламентских процедур»28.
При оценке степени участия Правительства России в законодательных инициативах обращает на себя внимание ряд обстоятельств. Во-первых, Правительство России по уровню реализации законодательных инициатив в чистом виде не выполняет той роли, которую обычно оно играет в этом вопросе в зарубежных странах. В большинстве зарубежных стран локомотивом законодательных инициатив является именно правительство. В юридической литературе отмечается, что в 33 из 69 государств правительства вносят от 90 до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50% законопроектов29. В Российской Федерации в этом вопросе ситуация несколько иная. За двухлетний период деятельности Федерального Собрания первого созыва Правительством было внесено в общей сложности 200 законопроектов, из которых 68 подписаны Президентом30. По итогам деятельности Государственной Думы II созыва среди законодательных инициатив, рассмотренных Государственной Думой, лишь 20% были внесены Правительством России31, по итогам III созыва - 8%, в текущем созыве - также 8%.
Во-вторых, несмотря на столь не высокие показатели законодательной активности, статистические показатели присутствия Правительства России в итогах законодательной деятельности намного значительнее. В общем числе принятых и вступивших в силу законов за период деятельности Государственной Думы I созыва доля правительственных составила 34%, II созыва -50% (332 из 661)32, а в период III созыва - 40%.
В целом данная ситуация повторяет имеющиеся показатели в зарубежных странах. Зарубежный опыт свидетельствует, что результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов является чрезвычайно высокой. Из 60 государств в 42 парламенты одобряют от 90% до 100% таких законопроектов, в 9 - от 80% до 89%, и в 4 - от 70% до 79% законопроектов33.
По мнению В.Б. Исакова, данная ситуация объясняется как более высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, в распоряжении которого находится огромный аппарат федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского «вето»34.
В-третьих, общая доля участия Правительства в законодательном процессе значительно выше в силу того, что ряд проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в Государственной Думу, был разработан Правительством России.
В-четвертых, отдельные проекты федеральных законов, внесенные в Государственной Думу другими субъектами права законодательной инициативы, были разработаны совместно с Правительством Российской Федерации. И.И. Шувалов по этому поводу приводит следующие данные: в период весенней сессии 2001 г. из числа принятых парламентом России и подписанных Президентом Российской Федерации федеральных законов Правительством Российской Федерации было внесено 35%, в период весенней сессии 2002 г. - 42%, в период весенней сессии 2003 г. - 39% проектов федеральных законов35.
В-пятых, социальная значимость инициируемых Правительством России законопроектов, несомненно, выше (данное утверждение не распространяется на Президента России), чем у других субъектов права законодательной инициативы. Проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для содержания деятельности государства в социально значимых сферах жизнедеятельности общества. Именно Правительством России были разработаны и внесены проекты таких законов, как Земельный, Трудовой, Лесной и Водный кодексы Российской Федерации, законы о реформе пенсионной системы, о монетизации льгот, о недрах. В Плане законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 г. предполагает внесение таких законов, как «О федеральных энергетических системах», «О развитии сельского хозяйства», «О результатах интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения», «О реорганизации коммерческих организаций», «О клиринге и клиринговой деятельности», «Об инсайдерской информации и манипулировании рынком», «О центральном депозитарии», «Об обязательном медицинском страховании», «Об управлении имуществом подопечных»36.
Степень участия Правительства России в федеральном законодательном процессе нельзя оценивать только по количеству внесенных им законодательных инициатив. Высказываемые в юридической науке предложение о необходимости увеличения присутствия Правительства России в федеральном законодательном процессе посредством увеличения законодательных инициатив37 для
современной России не является, на наш взгляд, актуальной проблемой. Реальная роль Правительства России свидетельствует о том, что в последние несколько лет без его инициирующего участия в правовой системе не появился ни один из социально значимых законов. В итогах законодательной деятельности наметилась устойчивая тенденция результативности правительственных законопроектов - 35-40% от всего массива подписываемых Президентом России законов инициируются Правительством России, причем этот показатель достигается лишь 8-10% от общего числа законодательных инициатив. Дальнейшее увеличение количества законодательных инициатив только ради приближения к зарубежным показателям негативно скажется на основном назначении Правительства России - быть инструментом реализации облеченной в закон общественной воли.
1 См.: Исаков В.Б. Выступление на международном семинаре «Подготовка и принятие законов в правовом государстве» (Москва, 28-29 апреля 1997 г.). М., 1998. С. 84.
2 См.: Проект Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 89 // Проект Конституции Российской Федерации: Сборник материалов. М., 1992. С. 52.
3 См.: Конституция Российской Федерации (проект), п. 2 ст. 54 // Конституция Российской Федерации (проект). Альтернативный вариант (в редакции на 5 апреля 1992 г). М., 1992. С. 29.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». П. 76 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
5 См.: Распоряжение Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 355-р // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15. Ст.
1378.
6 I. Устранение инфраструктурных и институциональных ограничений развития; II. Реформа системы государственного управления и местного самоуправления; III. Повышение открытости и реализация конкурентного потенциала экономики; IV. Повышение эффективности социальной политики; V. Иные проекты федеральных законов // Там же.
7 См.: План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 год (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 2330-р) // Текст распоряжения размещен на сайте Правительства РФ (http://www.government.ru).
8 См., напр.: План действий Правительства Российской Федерации на 2004 год по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) от 26 мая 2004 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 19 августа 2004 г. № 1073-р) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 34. Ст. 3590; План действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2004 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 января 2004 г. № 1-р) (с изменениями от 21 июля, 4 ноября 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 2. Ст. 147.
9 Напр., распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 1997 г. № 1670-Р «О подготовке в IV квартале 1998 г. проекта Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47. Ст. 5488.
10 См.: Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313) (с изменениями от 23 декабря 2005 г.). Ст. 7 п.1 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 42. Ст. 4108.
11 См.: Приказ Минюста РФ от 29 апреля 2005 г. № 51 «Об утверждении Положения о Департаменте государственной политики в сфере федеральной юстиции» (Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, 2005. № 6); Приказ Минюста РФ от 26 декабря 2005 г. № 252 «Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации». Ст. 7.1. (Приказ опубликован не был).
12 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. № 93 «О Комиссии Правительства Российской Федерации но законопроектной деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст.773.
13 См.: Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.
14 См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Ст. 79. // Собрание законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.
15 См. там же. Ст. 86.
16 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Ст. 194 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
17 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3703.
18 См. следующие Постановления Правительства РФ: от 20 марта 1997 г. № 327 «О Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1543; от 27 февраля 1999 г. № 234 «Об утверждении Положения о Полномочном представительстве Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации и Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 10. Ст. 1247.
19 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.
20 См.: Положение о полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 94) (с изменениями от 13 августа 2005 г.). Ст. 3 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.
21 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 16 декабря 1994 года № 1392 «О мерах по обеспечению взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 35. Ст. 3703.
22 См.: Указ Президента РФ от 26 июля 2005 г. № 873 «О статс-секретарях - заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31. Ст. 3203.
23 См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 2005 г. № 514 «Об особенностях статуса и Типовом должностном регламенте статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 34. Ст. 3507.
24 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.
25 Он предусматривает, что по законопроектам об установлении, введении или отмене налогов и сборов, освобождении от их уплаты, изменении условий налогообложения, изменении финансовых обязательств государства, а также по законопроектам, предусматривающим расходование средств из федерального бюджета, составляется финансово-экономическое обоснование.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (30) 2006
26 См.: Злобин Н.Н. Налог как правовая категория: Монография. М., 2003. С. 111.
27 См.: Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 55.
28 См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С. 292.
29 См.: Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999. С. 188.
30 См.: Котелевская И.А. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России: Сборник / Под ред. Л. Иванова. Сборник подготовлен Центром конституционных исследований Московского общественного научного фонда. 1996. Службы Тасис ГД 1 А, Европейская комиссия. С. 63.
31 См.: Статистические характеристики законодательной деятельности Государственной Думы второго созыва (19961999 гг.). Серия: Проблемы совершенствования законодательного процесса. Вып. 3. М., 2000.
32 См. там же.
33 См.: Лафитский В.И. Указ. соч. С. 188.
34 См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 39.
35 См.: Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законодательном процессе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 61.
36 См.: План законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 год (утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2005 г. № 2330-р) // Текст распоряжения размещен на сайте Правительства РФ (http://www.government.ru).
37 Шувалов И.И. Указ. соч. С. 163; Бошно С.В. Указ. соч. С. 165.
РБ. Булатов*, Д.Р. Каюмов**
Гражданин как высшая ценность конституционно-демократического, гражданского общества
Давным-давно проникновенно сформулировано: «Поэтом можешь ты не быть, но гражданином быть обязан». Поэтическая строчка по форме и содержанию весьма объемна. И значит - возможны разные толкования.
Попытаемся и мы это сделать.
Термин «гражданин» сам по себе ничего не объясняет и познается в сравнении - даже терминологиче ском.
В научном обороте востребованы разные термины: «человек», «гражданин», «индивид»... Поясняется, что человек есть высшая ступень живых организмов на земле. Или: под личностью понимается человек как субъект отношений и сознательной деятельности (иногда - как значимая структура гражданского общества, т.е. в качестве выдающихся личностей). В свою очередь, личность отличается от «индивида» как единственного представителя человеческого рода.
Разнообразие пояснений, на наш взгляд, вполне правомерно, поскольку используется в разных сочетаниях терминов. В конституционном пространстве заметны сочетания: «Государство и личность» (ст. 31-6711)1, «Человек, его права и свободы...», «Права и свободы человека и гражданина» (ст. 17-64)2.
Особое внимание обращаем на термин «гражданин», имеющий несколько толкований:
1) как основной, стратегический субъект гражданского общества;
2) как правовая принадлежность лица к конкретному государству (отличается от понятия «подданный») и
3) как «Почетный гражданин» (например, Санкт-Петербурга)3.
Поэтическую строчку «гражданином быть обязан» относим к первому из трех значений, по формуле «гражданин - гражданское общество».
В той же «строчке» можно усмотреть и другой акцент: приоритет статуса «гражданин» в системе иных характеристик личности. Состояние, «питаемое» всеми качественными свойствами гражданского общества. Образно говоря, Гражданин может быть одновременно личностью, поэтом, преуспевающим бизнесменом... А это - уже новое качественное состояние. Назовем его «институт социального гражданства» (в отличие от института гражданства, т.е. принадлежности к государству).
Попробуем расставить акценты.
Во-первых (по определению), институт - категория фактической и юридической конституции (конституционализма). Фактической в смысле: «Основные права, свободы человека неотчуждаемы
* Докторант Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
** Старший преподаватель кафедры экономики, учёта и аудита Санкт-Петербургского Государственного Горного института.
