CC BY
35
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2017. № 1
т. П. Виноградов, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
оптимизация субъектного состава разработчиков законопроектов
В статье рассматриваются основные виды разработчиков первоначальных проектов законов и степень их участия в законотворчестве. Автор приходит к выводу о том, что оптимальным разработчиком является рабочая группа, поскольку она позволяет учесть интересы различных субъектов и повысить объективность и достоверность процесса создания закона. Представляется, что законопроекты, требующие специальных (неюридических) знаний или общественного обсуждения, должны быть разработаны рабочей группой изначально.
Ключевые слова: виды разработчиков законопроектов, рабочая группа, разработка законопроектов, законотворчество, законодательный процесс, качество закона.
The article considers the main types of legislative drafters and the degree of their participation in lawmaking. The author concludes that the optimal developer is a working group, since it allows you to take into account the interests of various actors and increase the objectivity and reliability of the process of creating the law. It seems that bills requiring special (non-legal) knowledge or public discussion should be developed by the working group from the very beginning.
Keywords: types of legislative drafters, working group, legislative drafting, lawmaking, legislative process, quality of law.
Виды разработчиков законопроектов. Подготовленный текст законопроекта может быть изменен только во втором чтении Государственной Думы. При этом концепция законопроекта, одобренная в первом чтении Государственной Думы, должна оставаться неизменной, поскольку все изменяющие ее поправки рекомендуются ответственным комитетом к отклонению (п. «г1» ч. 1 ст. 122 Регламента Государственной Думы1). Следовательно, разработчиком является не тот субъект, который дорабатывает законопроект путем подготовки поправок к нему, а тот, который вырабатывает первоначальный текст законопроекта.
1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД (ред. от 26.02.2016) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
На первый взгляд круг субъектов разработки законопроектов представляется неопределенным — гипотетически любой гражданин или организация может разработать проект закона. В то же время некоторые субъекты занимают ведущую роль в разработке законопроектов:
1) субъекты законодательной инициативы;
2) сотрудники вспомогательных органов (аппаратов, департаментов, управлений) и помощники субъектов законодательной инициативы;
3) ученые, представители общественности, специалисты в соответствующих областях;
4) рабочие группы, в состав которых входят вышеназванные субъекты.
Субъекты законодательной инициативы перечислены в ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции Российской Федерации. Помимо реализации полномочия законодательной инициативы они могут непосредственно участвовать в первоначальной разработке законопроектов. Существует мнение, что депутаты не должны сами «писать» законопроекты — их первоначальные варианты должны готовиться работниками заинтересованных ведомств, а задача депутатов заключается в выборе оптимального варианта из имеющихся предложений1. Представляется, что такая позиция неоправданно сужает круг разработчиков, поскольку народное представительство не может заключаться в простой оценке уже созданного проекта.
Однако, как правило, законопроекты разрабатывают сотрудники вспомогательных органов, к которым относится Государственно-правовое управление Администрации Президента РФ, аппараты комитетов, комиссий и фракций Государственной Думы, аппараты комитетов и комиссий Совета Федерации, Управление систематизации законодательства и анализа судебной практики Аппарата Верховного Суда РФ2. Кроме того, у парламентариев и министров есть помощ-
1 См., напр.: Лукьянова Е. А. Как готовить закон (к вопросу о технологии правотворчества) // Народный депутат. 1990. № 12; Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 204.
2 Стоит отметить, что на созданную при Правительстве РФ Комиссию по законопроектной деятельности возложены координационные функции, в частности она рассматривает и утверждает планы подготовки законопроектов, концепции и технические задания на их разработку, предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ (п. 4 Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 264 (ред. от 06.02.2016) // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317). Сама же разработка, как правило, осуществляется в специальных подразделениях (департаментах, отделах) федеральных министерств и иных органов исполнительной власти. При Конституционном Суде РФ не существует специального органа, на который возложены полномочия по разработке законопроектов. Возможно, это связано с тем, что Конституционный Суд РФ намеренно отстранился от законода-
ники и советники, которые в некоторых случаях также принимают участие в разработке законопроектов.
В литературе 90-х—начала 2000-х гг. отмечалось, что законопроекты разрабатывались в основном в комитетах палат парламента3. На сегодняшний день активную роль в разработке законопроектов играют органы исполнительной власти и вспомогательные органы при Президенте РФ. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 851 (ред. от 01.04.2016) «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»4 было предусмотрено создание специального сайта regulation.gov.ru, на котором опубликовано уже более 2800 законопроектов5.
При этом, как можно увидеть на диаграммах (см. рис. 1, 2), президентские и правительственные законопроекты являются довольно продуктивными.
Таким образом, правительственные и президентские законопроекты практически всегда успешно проходят стадию рассмотрения в Государственной Думе (а также и все последующие стадии законотворчества). Скорее всего, это обстоятельство связано с тем, что в настоящее время глава государства, правительство и парламентское большинство представляют одну и ту же политическую силу, и не означает, что такая форма разработки законопроектов является наиболее эффективной.
Помимо субъектов законодательной инициативы и сотрудников их вспомогательных органов, к разработчикам законопроектов относятся представители научного сообщества. Учеными предложено множество актуальных законопроектов6, которые тем не менее часто остаются без внимания законодателя. Вероятно, проблема здесь заключается, во-первых, в политической целесообразности (в интер-
тельной деятельности (он является единственным субъектом законодательной инициативы, который ни разу ею не воспользовался) (URL: http://www.duma.gov.ru/systems/ law/?federal-subject=6230900&sort=date (дата обращения: 20.11.2015)).
3 См., напр.: Тихомиров Ю. А., Пиголкин А. С., Рахманина Т.Н. Как готовить законы. М.: Известия, 1993. С. 23; Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000. С. 200.
4 СЗ РФ. 2012. № 36. Ст. 4902.
5 URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch (дата обращения: 21.06.2016).
6 См., напр.: Павлов В. Г. Инициативный законопроект о лоббизме // Государство и право. 1998. № 12. С. 47-54; Авакьян С. А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер.
11. Право. 2000. № 6. С. 20-48; Перепечина И. О. Федеральный закон «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации»: правовые и криминалистические аспекты // Вестник криминалистики. 2010. № 1 (33). С. 16-22; Проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (инициативный законопроект). М., 2013.
□ Законопроекты, внесенные Президентом
Российской Федерации 0 Законопроекты, отклоненные Государственной Думой
Второй Третий Четвертый Пятый созыв Шестой
созыв созыв созыв (2008-2011) созыв
(1996-1999) (2000-2003) (2004-2007) (2012-2015)
Рис. 1. Статистика8 прохождения в Государственной Думе президентских законопроектов (1996—2015 гг.9)
□ Законопроекты, внесенные Правительством
Российской Федерации ЕЗЗаконопроекты, отклоненные Государственной
Второй Третий Четвертый Пятый Шестой созыв созыв созыв созыв созыв
(1996-1999) (2000-2003) (2004-2007) (2008-2011) (2012-2015)
Рис. 2. Статистика10 прохождения в Государственной Думе правительственных законопроектов (1996—2015 гг.)
8 Официальный сайт ГД: URL: http://www.duma.gov.ru/legislative/statistics/ (дата обращения: 22.02.2016).
9 В диаграммах (рис. 1, 2) не учитываются законопроекты, снятые с рассмотрения в связи с их отзывом Президентом Российской Федерации.
10 Официальный сайт ГД.
претации правящей элиты)11, а во-вторых, в том, что не любой законопроект может быть разработан одним человеком (или группой людей со схожими взглядами). Для разработки практически любого законопроекта необходимо выработать вариант, согласованный между различными субъектами и социальными группами, а не просто предложить свое видение ситуации.
В то же время специалисты в области права нередко приглашаются в рабочие группы по разработке наиболее значимых проектов1. Рабочая группа может рассматриваться как самостоятельный субъект разработки законопроектов, потенциал которого на сегодняшний день не раскрыт.
Рабочая группа — оптимальный субъект разработки законопроектов. Стоит отметить, что в органах исполнительной власти практика создания рабочих групп становится обыденной, чего нельзя сказать о парламенте. Рабочие группы образуются в целях подготовки законопроектов, включенных в план законопроектной деятельности Правительства РФ. Перечень законопроектов, по которым должны быть образованы рабочие группы утверждается Комиссией по законопроектной деятельности (п. 13 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ12).
Регламентом Государственной Думы также предусмотрено создание рабочих групп с привлечением широкого круга субъектов: депутатов Государственной Думы, представителей соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, других организаций, экспертов и специалистов. Однако в нем не содержится конкретных целей принятия комитетом такого решения — он может создать рабочую группу «для работы над законопроектом» (ч. 3, 4 ст. 111). В Совете Федерации создать рабочую группу помимо комитета могут его Председатель или Совет палаты, при этом цели также сформулированы довольно расплывчато — «для подготовки конкретных вопросов, подготовки и проведения парламентских слушаний» (ч. 1 ст. 93 Регламента13).
Таким образом, в отличие от Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ, в регламентах палат парламента речь идет не о первоначальной разработке законопроекта, а о его доработ-
11 Например, в рабочую группу по разработке «единого ГПК РФ» (кодекс, призванный заменить действующие АПК РФ и ГПК РФ) вошли такие представители научного сообщества, как Тамара Абова, Валерий Мусин, Лидия Туманова (URL: http://www.garant.ru/article/675928/ (дата обращения: 25.06.2016)).
12 Утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2009 года № 389 // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.
13 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ (ред. от 10.02.2016) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
ке. Это обстоятельство непосредственным образом влияет на качество парламентских законопроектов — в этом случае рабочая группа является не разработчиком, а редактором уже созданного законопроекта.
В п. 15 Положения о законопроектной деятельности Правительства РФ также указано, что при необходимости в состав рабочей группы по подготовке законопроектов включаются представители научно-исследовательских, общественных и иных организаций. На наш взгляд, такая необходимость может возникнуть как минимум при разработке следующих видов законопроектов:
1) законопроекты, требующие специальных (неюридических) знаний, — например, в сфере валютного регулирования, экологической безопасности, при разработке технических регламентов и т. д. В этом случае в состав рабочей группы, наряду с юристами, обязательно должны входить специалисты в соответствующей области14.
2) законопроекты, требующие широкого общественного обсуждения, — например, по вопросам ограничения прав человека, изменения избирательной системы, системы гарантий социального обеспечения и т. д. Здесь важно участие не только экспертов, но и представителей общественности и профессионального сообщества.
Представляется, что данные виды законопроектов должны быть сначала разработаны рабочей группой. Во-первых, это позволит повысить объективность разработки и достоверность ее результатов, поскольку над законопроектом будет работать не один человек, а группа специалистов. Во-вторых, такая форма работы позволяет учесть интересы всех политических субъектов: в состав рабочей группы могут войти как представители органов публичной власти, так и представители общественности.
Следует также отметить, что разработка законопроекта по собственной инициативе одним субъектом (например, ученым или представителем общественности) возможна, но и в этом случае в разработке все равно будет принимать участие еще и субъект законодательной инициативы, так как он может выразить свое несогласие с некоторыми положениями законопроекта.
Выводы и предложения. Подводя итог сказанному, отметим, что круг разработчиков законопроектов является довольно широким, однако наиболее оптимальным из них является рабочая группа, посколь-
14 Необходимость предварительного привлечения экспертов можно проиллюстрировать на примере автомобильного «сухого закона». Предложенный Президентом РФ Дмитрием Медведевым «нулевой промилле» на практике оказался недостижимым. В связи с этим в Государственной Думе возникла политическая дискуссия, получившая широкую огласку. И только после привлечения ученых-метрологов и сотрудников Первого МГМУ имени И. М. Сеченова был установлен приемлемый вариант в 0,32 промилле (URL: http://www.autonews.ru/autobusiness/news/1760891/ (дата обращения: 25.06.2016)).
ку такая форма работы позволяет учесть интересы различных субъектов и повысить объективность и достоверность процедуры разработки.
Представляется, что вышеназванные виды законопроектов должна разрабатывать рабочая группа, состоящая не только из юристов и парламентариев, но и специалистов соответствующего профиля. Для реализации этой задачи на практике необходимо нормативно закрепить соответствующее положение в регламентах палат парламента и Положении о законопроектной деятельности Правительства РФ. В них также должны быть установлены требования к составу рабочей группы — нечетное количество человек (3 и более), среди которых должен быть хотя бы один юрист и эксперт в специальной отрасли знания, а также представители общественности и соответствующего профессионального сообщества. В целях контроля за соблюдением этих требований, необходимо включить в список обязательных сопроводительных документов к законопроекту справку о составе рабочей группы и степени участия каждого ее члена, а проверку указанных в ней сведений возложить на профильный комитет Государственной Думы, рассматривающий соответствующий законопроект перед первым чтением.
Список литературы
1. Авакьян С. А. Конституционное Собрание: концепция и проект федерального конституционного закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2005. № 2.
2. Авакьян С. А., Арбузкин А. М., Аринин А. Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2000. № 6.
3. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголки-на. М., 2000.
4. Лукьянова Е. А. Как готовить закон (к вопросу о технологии правотворчества) // Народный депутат. 1990. № 12.
5. Павлов В. Г. Инициативный законопроект о лоббизме // Государство и право. 1998. № 12.
6. Перепечина И. О. Федеральный закон «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации»: правовые и криминалистические аспекты // Вестник криминалистики. 2010. № 1 (33).
7. Тихомиров Ю. А., Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н. Как готовить законы. М., 1993.
8. Шишкина О. Е. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.
