CC BY
20
Кочкина Е.В.
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ПРИ РАЗРАБОТКЕ ЗАКОНОВ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ (1996-2012 гг.)
В России существует более 150 федеральных законов, регулирующих социальную сферу в широком смысле: о труде и занятости, образовании, культуре, здравоохранении, жилищных условиях, социальном обеспечении и обслуживании населения и др.
Помимо федеральных законов социальные отношения регулируются многочисленными подзаконными актами, счет которых ведется на тысячи. Многие из этих актов дублируют друг друга, между ними имеются определенные противоречия. Некоторые из них, будучи принятыми в СССР, не отвечают современным реалиям. Массивная нормативно-правовая база затрудняет правильную работу сотрудников органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций с нормами, регулирующими социальные отношения.
Одной из первых проблем, очевидной для тех, кто занимается отслеживанием изменений законодательства в сфере социальной политики [1,2, 3], следует назвать «точечно направленный» способ, которым осуществляется реформа законодательства в социальной сфере.
Быстрое внесение структурных изменения в целые блоки действующего законодательства, как правило, не сопровождается оценкой управленческих и социальных последствий, как, например, в случае с известным законом о «монетизации льгот». В результате были признаны утратившими силу 38 федеральных законов и 74 отдельных статей или пунктов в других нормативных актах РФ) [4. С. 177]. Возникающие «неожиданные» последствия корректируются путем внесения поправок в действующее законодательство.
Вторая проблема связана с экспоненциальным ростом нормативно-правовых актов. За период с 1996 по ноябрь 2012 г. в Государственную Думу было внесено почти 19 тыс. законопроектов (в среднем по 1200 в год), из них 4224 стали законами (т.е. коэффициент полезного действия законодательных инициатив 23%). Динамика производства законов (внесения, отклонения, рассмотрения в Государственной Думе РФ и подписания законов Президентом РФ) имеет тенденцию к постепенному росту (табл. 1). При этом 75% из них были представлены актами о внесении изменений в действующее законода-
98
тельство и лишь 25% — вновь принятыми (данные 2004-2007 гг.). Большая часть принятых законов не обеспечена подзаконными актами [5. С. 303].
Еще десять лет назад анализ принятых актов позволял говорить о низком качестве отечественного законодательства, воспроизводстве дефектов законотворчества правового и организационного характера, повторяющихся из года в год [6]. Данные последних лет свидетельствуют
о том, что ситуация фактически не изменилась.
Специалисты в области правовой экспертизы отмечают, что техническое и организационное проведение экспертиз по-прежнему затруднено в виду невключенности в законотворческий процесс данных мониторинга правоприменительной практики [6. С. 98]. Необходимые системообразующие механизмы согласования, координации и планирования развиты недостаточно.
Таблица 1
Статистика законотворческого процесса в Государственной думе РФ, 1996-2012 гг.
Год внесения законопроекта Количество внесенных законопроектов Количество законопроектов, принятых Советом ГД РФ к рассмотрению Количество законопроектов, рассмотренных ГД РФ Количество законов, подписанных Президентом РФ в данный период
1996 832 774 87 150
1997 960 670 123 136
1998 978 739 120 175
1999 1264 994 82 202
2000 990 786 423 172
2001 1055 1003 628 204
2002 1119 736 549 205
2003 1163 830 579 191
2004 958 789 774 226
2005 1226 932 680 218
2006 1226 932 680 218
2007 1376 1027 765 341
2008 1204 1143 911 332
2009 1131 976 806 394
2010 1054 981 829 450
2011 1003 871 904 431
2012 (на 01.11.2012) 915 805 563 179
Итого: 18454 14988 9503 4224
Источник: Рассчитано по данным АСОЗД ГД РФ1
1 АСОЗД ГД РФ — Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной думы РФ. — Режим доступа: http://asozd.duma.gov.ru/
99
Отслеживание правоприменения в сфере социального законодательства в настоящее время проводится правовыми управлениями профильных министерств2 [7, С. 86-119]. По группам «ущемленных интересов» подобные исследования проводят общественные организации, которые публикуют свои данные в аналитических докладах.
Статистический анализ Базы данных Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы РФ позволяет определить долю социально-направленных законопроектов. За период 2004-2012 гг. она составила 16% от общего числа законопроектов, находившихся на рассмотрении в Государственной думе РФ (весна 2012 г.) (табл. 2).
На ноябрь 2012 г. в ГД РФ находилось на рассмотрении 258 законопроектов социального блока, часть из которых была внесены еще десять лет назад (так называемые «отложенные» законопроекты).
Анализ статистики законопроектной деятельности ГД РФ показывает, что каждый квартал Совет ГД РФ направляет на рассмотрение в комитеты порядка тридцати новых законопроектов социального блока. На весеннюю сессию ГД в 2012 г. было поставлено рассмотрение 108 законопроектов (94 — первое чтение, 14 — второе).
2 Ряд институтов с недавнего времени также проводит мониторинг правоприменения — Центр при Совете Федерации, НИИ при Правовой академии Министерства юстиции РФ, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
В осеннюю сессию 2012 г. список законопроектов, затрагивающих социальные вопросы, увеличился. Из них 111 находились в стадии подготовки к рассмотрению в первом чтении, 13 — значились как выносимые на второе чтение. Из общего числа были включены в планы законотворческой деятельности в 2012 г. 40%. Этот анализ позволяет сделать предположение о том, что в России происходит массированный пересмотр системы социального законодательства. В доказательство приведем дополнительные статистические данные. В период весенней сессии 2012 г. в первом квартале (январь — март) Государственной Думой из 83-х рассмотренных законопроектов, 30 имели прямое отношение к социальной сфере.
В числе 32-х принятых федеральных законов к социальной политике относились 15.
Во втором чтении из двух принятых законопроектов оба - по социальной политике; в первом чтении 13 из 49. При формировании повестки пленарных заседаний, треть законопроектов выставляются как первоочередные. Из них треть — законопроекты социальной сферы. Так, в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой с 10 по 27 апреля 2012 года было включено 97 законопроектов, из них 26 - для рассмотрения в первоочередном порядке — в том числе 10 законопроектов по социальной политике. В календарь на осеннюю сессию 2012 г. было включено 169 законопроектов, из них 27 — из социального блока (15%).
100
Таблица 2
Количество законопроектов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе РФ, по состоянию 01 ноября 2012 г.
Субъекты законодательной инициативы Всего законопроектов, ед. В том числе, законопроекты социального блока
единиц %
Правительство 483 31 6
Президент 47 1 2
Депутаты ГД 791 95 12
Субъекты РФ 105 105 100
Сенаторы 159 26 16
Совет Федерации, Верховный Суд, Высший Арбитражный суд, Конституционный суд 28 0 0
Итого 1613 258 16
Источник: Рассчитано по данным АСОЗД ГД РФ
Вторая наша гипотеза имеет отношение к субъектам законодательной деятельности. Наше предположение состояло в том, что принятые законы социального блока внесены в Государственную Думу Правительством и Президентом РФ. Именно такие законопроекта успешно проходят все стадии законодательного процесса и становятся законами. В РФ субъектами права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Конституции РФ являются 705. Правовой основой государственной экспертизы законопроектов являются статьи Регламентов палат Федерального Собрания России3 [8], ряд нормативно-правовых актов, регулирующих законотворческую деятельность Правительства РФ [9-11], Президента
3 В соответствии с ч. 2, ст. 112 Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета ГД или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта.
РФ [12, 13] и остальных субъектов права законодательной инициативы.
Если анализировать данные по весенней сессии 2012 г., то из общего числа законодательных инициатив (1423 законопроекта), находившихся на рассмотрении в Государственной думе на апрель 2012 г., 10% законопроектов (поправок к законам) было внесено Правительством РФ, 3% — Президентом РФ и всего 1% — представителями судебной власти. Остальная часть законопроектов внесена депутатами (50%), сенаторами (9%), законодательными органами власти регионов РФ (27%). Однако эти данные отражают, лишь статистику использования права на внесение законопроектов. Как было показано ранее (табл.1), не более 23% законодательных инициатив за период 1996-2012 гг. становились законами. Эффективность использования права законодательной инициативы каждым из субъектов представлена в табл. 3.
101
Таблица 3
Фактическая реализация права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу РФ, 1996-2007 гг. и 2011/2012 гг.
Число принятых законов по субъектам законодательной инициативы, ед.
и й ы н н о 1 5 и тс д
Годы во ств ь л ш I- и в а т н е д з е р е ^ ы Ё е ъ уб и ц а р е Ч Ш е т а Ш 1 8 1 3 ё-нд ее С* Г н а т у ерховный Суд Высший итражный С] Всего
р ве Ч пе н б
££ «1
1996 77 26 2 1 1 64 0 0 0 171
1997 71 26 5 2 1 54 0 4 5 168
1998 83 25 5 3 5 93 0 3 0 217
1999 109 24 11 2 7 96 0 2 0 251
2000 71 24 13 0 3 32 0 1 0 144
2001 68 45 11 1 11 76 0 0 2 214
2002 95 37 11 2 1 69 0 3 2 220
2003 80 30 12 1 2 47 0 0 0 172
2004 80 31 16 2 5 95 0 5 0 234
2005 84 35 24 1 13 88 0 0 1 246
2006 106 26 32 0 14 108 0 4 1 291
2007 90 35 69 1 18 134 0 3 0 350
Итого 19962007 гг. 1014 364 211 16 81 956 0 25 11 2678
Итого 1996-2007 (%) 38 14 8 1 3 35 0 1 0 100
2011 весна 85 37 21 0 4 64 0 2 0 213
2012 (на 01.11.2012) 103 20 13 0 4 36 0 1 2 179
Итого 20112012 гг. 188 57 34 0 7 101 0 3 2 392
Источник: Рассчитано по данным Совета Федерации [8] и АСОЗД ГД РФ. 2011-2012 гг.
Анализ выявил, что показатели законодательной активности значительно отличаются от показателей эффективности субъектов законодательной инициативы.
Распределение принятых в 20112012 гг. законов по субъектам законодательной инициативы представлено в ниже приведенной диаграмме (рис. Г).
102
Конституцион-ный Верховный Суд
Суд 1% Высший
0% \ / ___Арбитражный Суд
0%
Совет Федерации РФ 0%
Депутаты ГД РФ 26%
Члены СФ РФ 2%
Правительство
Рис. 1. Распределение принятых законов по субъектам законодательной инициативы
Отметим, что коэффициент полезного действия (КПД) регионов страны как субъектов законодательной инициативы был крайне низок в 1996 г.
Однако в 2005-2006 гг. он начал постепенно расти и достиг своего максимума (20%) в 2007 г. В 20112012 гг. число законодательных инициатив из регионов снова стало снижаться.
В итоге КПД законодательной инициативы за период 1996-2012 гг. составил менее 8%. При этом, большая часть принятых законодательных решений касается изменения и объединения районных судов, располагающихся на территории субъектов РФ. Даже в крупнейшем субъекте Российской Федерации — г. Москва (с самым большим региональным социальным бюджетом) КПД законодательной инициативы Мосгордумы, по нашим оценкам, составляет всего 10%.
За период 1995-2011 гг. Мосгордумой как субъектом законодательной инициативы РФ внесено на рассмотрение в ГД РФ 136 законопроектов, из них четыре стали законами и 8 находились на рассмотрении в ГД РФ.
В числе причин низкого КПД законотворческих инициатив следует, прежде всего, указать:
• недостаточную правовую проработку законопроектов — их несоответствие требованиям ст. 103, 104 и др. Регламента ГД РФ о требованиях к законопроектам;
• слабую аналитическую работу комиссий и других подразделений, занимающихся социальными вопросами;
• низкий уровень законотворческой техники;
• отсутствие всесторонней (социально-экономической, финансовой и др.) экспертизы законопроекта перед его представлением;
• отсутствие необходимого общественного резонанса на местах. Не следует исключать также роль
институциональных факторов в успешном продвижении законодательных инициатив регионов.
Вполне возможно, что низкое качество законопроектов само является результатом сложившейся законодательной практики и логики законотворческого процесса. Независимо от причин низкого КПД, имеющиеся данные позволяют сделать вывод о
103
том, что региональные власти лишь в незначительной степени влияют на изменение и формирование федерального социального законодательства. Начавшаяся в 2004 г. реформа
государственного управления, когда полномочия субъектов Федерации в области государственной социальной политики были существенно расширены, ситуации не изменила (табл.4).
Таблица 4
Распределение законопроектов первоочередного рассмотрения по законодательной инициативе субъекта, на осеннюю сессию 2012 г. Государственной думы РФ
Субъект права законодательной инициативы Все законопроекты Государственное строительство Экономическая политика Социальная политика Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство Оборона и безопасность Ратификация международных договоров Российской Федерации
Правительство 135 27 33 26 29 5 15
Президент 27 9 0 1 0 2 15
Депутаты ГД 7 2 5 0 0 0 0
Субъекты РФ, Депутаты совета Федерации, Совет Федерации, Верховный Суд, Высший Арбитражный суд, Конституционный суд 0 0 0 0 0 0 0
Итого 169 38 38 27 29 7 30
Источник: Рассчитано по данным АСОЗД ГД РФ. 2011-2012 гг.
Таким образом, в законодательном процессе, в силу разных обстоятельств — политических, идеологических, макроэкономических, административных, правовых и др. — вопросы правового обеспечения социальной политики реализуются преимущественно «правительственными» законопроектами, а «депутатские» и «региональные» правовые акты выполняют преимущественно поправочную функцию. Большая часть «депутатских» и «региональных» законопроектов социального блока, внесенных в 2006-2011 гг., оказываются в статусе бесперспективных [14. С 1].
Следует заметить, однако, что проблема низкой эффективности ре-
гиональных законодательных инициатив признается на политическом уровне руководством Совета Федерации РФ, который «видит одной из своих основных задач продвижение региональных законодательных инициатив» [15].
Сложившаяся модель законотворческого процесса может быть охарактеризована как «одноканаль-ная», с доминированием одного из субъектов законодательной инициативы, что обусловлено отсутствием должного правового регламентирования.
Мы предполагаем, что именно «одноканальная модель» является важным политико-правовым ресурсом, который федеральная власть не
104
хотела бы упускать из своих рук. Некоторые аналитики, однако, указывают на возможность целого ряда негативных последствий, связанных с ее использованием. Они напоминают, что еще в 1996 г. поднимался и во-
прос о необходимости принятии федерального закона «О нормативных правовых актах». Однако вот уже 20 лет он стоит на повестке дня федерального законодателя, но так и не принят к рассмотрению. [16. С. 3].
Литература
1. Шевяков А.Ю. Факторы неравенства в экономической и демографической динамике и формирование новой социальной политики государства: Доклад на заседании Президиума Российской академии наук 30 октября 2007 г. — М., 2007. — 23 С. — Режим доступа: http://ras.ru/FStorage/Download.aspx?id=d3a6a985-e330-495d-888a-52a682517aa5
2. Гендерная экспертиза и законодательная политика: Сборник статей в 2-х тт. // Ред. Кочкина Е.В., Машкова Е.В. — М.: Аванти плюс, 2004. — 765 с.
3. Эволюция нормативной базы социальных реформ. — М.: ИСЭПН РАН, 2011. — 244 с.
4. Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Ресурсы региональных бюджетов и социальная поддержка населения / Региональные особенности уровня и качества жизни. — М.: ИСЭПН, 2012. — С. 176-229.
5. Итоги и основные тенденции законодательно деятельности / Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М: Совет Федерации, 2007.
6. Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: Дисс. ... к. ю. н. — М. - ИГП РАН, 2010.
7. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». — М.: Совет Федерации, 2009.
8. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
9. Постановление Правительства РФ от 02 июня 2004 № 264 «Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» (в ред. 26.01.2012).
10. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260 «О регламенте Правительства РФ и Положение об аппарате Правительства РФ» (в ред. 17.11.2011), п. 8.
11. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. №389 «Положение о законопроектной деятельности Правительства РФ».
12. Указ Президента РФ от 28 мая 2004 г. № 699 Положение «О Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации» утверждено».
13. Указ Президента РФ от 20 августа 2004 года N 1086 «Положение об экспертном управлении Президента Российской Федерации» (с изменениями на 14 января 2011 года).
14. Новикова А., Макунина С. «В «Единой России» включили фильтр от «дурацких законопроектов»/ РБК daily. — Вып. 203 (1488) от 25.10.2012.
15. Совещание со статс-секретарями — заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти /Сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ, 06.11.2012. — Режим доступа: http://www.council.gov.ru/inf_ps/chronicle/2012/ 11/item20666.html
16. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В.. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального собрания РФ. — № 22(465).
105
