Законодательная инициатива в Казахстане: современное состояние и перспективы Текст научной статьи по специальности «Право»

Онлашева Жанна Онлашевна,

помощник депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан, кандидат юридических наук

законодательная инициатива в казахстане: современное состояние и перспективы

В соответствии с казахстанским законодательством, субъектами законодательной инициативы являются Президент РК, Правительство, депутаты Парламента.

Президент, как субъект законодательной инициативы, может реализовать свое право как непосредственно, так и опосредованно. Непосредственно им в ноябре 2012 года был инициирован проект закона «О внесении изменений и дополнений по вопросам противодействия терроризму», который с учетом угроз в сфере безопасности населения направлен на повышение эффективности общегосударственной системы противодействия терроризму.

Опосредованно Президент РК реализует законотворческую инициативу через поручения Правительству о необходимости разработки проектов законов. Традиционно ежегодно на открытиях сессий Парламента Президент озвучивает перечень тех сфер, которые нуждаются в правовом совершенствовании. За последние два года по поручению Президента РК Правительством был инициирован ряд наиболее значимых законопроектов, в том числе касающихся модернизации системы государственного управления и государственной службы, совершенствования земельного законодательства, по вопросам социальной модернизации.

Также Президент имеет важные рычаги в сфере законотворческой деятельности. Во-первых, в соответствии со статьей 61 Конституции РК, Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, означающее, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом настоящего требования Президент Республики вправе издать указ, имеющий силу закона, который действует до принятия Парламентом нового

закона в установленном Конституцией порядке.

За последние годы Президентом приоритетными были объявлены проекты законов «О государственной поддержке индустриально-инновационной деятельности», «О специальных государственных органах», «О телерадиовещании», «О религиозной деятельности и религиозных объединениях», новая редакция закона «О национальной безопасности» и другие.

Во-вторых, в соответствии со статьей 44 Конституции, Президент подписывает представленный Сенатом Парламента закон, либо возвращает закон или отдельные его статьи для повторного обсуждения и голосования.

Таким образом, одним из важнейших субъектов законодательной инициативы в Казахстане является Президент, который напрямую или опосредованно определяет наиболее значимые отрасли законодательства, нуждающиеся в совершенствовании.

Основным инициатором законопроектов в Казахстане, как и в большинстве зарубежных стран, выступает Правительство. Правительство, как коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительных органов, обладает большими организационными, аналитическими ресурсами. При этом, в отличие от ряда зарубежных стран, субъектом законодательной инициативы является Правительство Казахстана в целом, а не Премьер-министр или другие члены, что является гарантом проработанности законопроектов с точки зрения его реализации.

За вторую сессию депутаты пятого созыва Мажилиса озвучили 247 запросов. Из них девять касались непосредственно совершенствования законодательства, четыре получили поддержку Правительства.

Во-первых, депутатом Баймахановой Г.А. озвучен запрос о противоречиях в правоприменении Закона РК «О недрах и недропользовании».

В своем ответе Премьер-министр отметил, что в проекте Плана законопроектных работ Правительства на 2013 год предусмотрена разработка и внесение в Парламент соответствующего законопроекта.

Во-вторых, Самаковой А.Б. озвучен запрос Премьер-министру Ахметову С.Н. о возможности административной реформы в области охраны окружающей среды. По данному вопросу Правительство отметило, что вопрос по внесению изменений в Налоговый кодекс в части замены платежей за фактический объем эмиссий загрязняющих веществ в окружающую среду, платежами за планируемый объем эмиссий, в настоящее время рассматривается Министерством охраны окружающей среды совместно с заинтересованными государственными органами

В-третьих, Бычкова С.Ф. предложила ускорить ратификацию Конвенции № 102 Международной организации труда «О минимальных нормах социального обеспечения». Правительство намерено по завершении научного исследования и определения методологии формирования минимальных социальных стандартов разработать национальное законодательство о минимальных социальных стандартах.

В-четвертых, Омурзаков Т.К. предложил ввести дополнительные механизмы защиты населения от игорной зависимости, в частности, деятельности букмекерских контор. Правительством уже разработана Концепция к проекту Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам игорного бизнеса».

Другие депутатские запросы по вопросам законопроектной деятельности не получило поддержки Правительства. Среди них запросы о рассмотрении возможности возобновления работ по законопроекту, предусматривающему поправки по вопросам реабилитации жертв массовых политических репрессий, о внесении изменений и дополнений в жилищное законодательство, о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы берегоукрепительных работ, по восстановлению и укреплению защитных дамб, проведения расчистки и спрямления русла рек, о разработке проекта закона или государственной программе о кумысе.

По указанным депутатским запросам вне се -ние изменений в действующее законодательство Правительство считает нецелесообразным или же усиление мер необходимо осуществлять в рамках действующего законодательства. При

этом в случае принципиальной позиции депутатов по данным вопросам они имеют возможность самим инициировать законопроект по устранению указанных противоречий и пробелов в законодательстве.

На фоне этого в Мажилисе рассматриваются 3 законопроекта, разработанные депутатами.

Во-первых, законопроект «О ветеранах» определяет правовой статус ветеранов в Республике Казахстан, участвовавших в защите Отечества во время войны или других боевых операциях в интересах государства, трудившихся в особо тяжелых условиях военного времени, чрезвычайных ситуациях или имеющих награды за свой труд. Законопроект предусматривает систематизацию норм действующего законодательства, устанавливающего социальные гарантии ветеранам.

Во-вторых, законопроект «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» предусматривает введение законодательных гарантий и организационно-правовых механизмов защиты детей от информации, причиняющей вред их физическому и психическому здоровью, нравственному, духовному, психическому, физическому и социальному развитию, в том числе от распространения печатной, аудио-и аудиовизуальной продукции, электронных и компьютерных игр, пропагандирующих насилие и жестокость, порнографию, антиобщественное и правонарушающее поведение.

В-третьих, законопроект «Об особом статусе города Алматы» разработан в целях совершенствования регулирования общественных отношений, вытекающих из особенностей статуса города Алматы [1].

Законотворческая деятельность депутатов Государственной Думы имеет несколько отличий от деятельности депутатов Мажилиса Парламента РК.

Рассмотрим, какие законопроекты депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации были инициированы и поддержаны:

- «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в связи с размещением государственными органами информации о своей деятельности в сети «Интернет» в форме открытых данных);

- «О внесении изменений в статьи 12.23 и 12.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (об усилении ответственности за нарушение правил применения

ремней безопасности или мотошлемов и правил перевозки людей);

- «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о совершенствовании механизма принудительного взыскания неоплаченных административных штрафов и наказания за неуплату штрафа в установленный срок);

- «О внесении изменений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

(уточнение порядка исполнения обязательных работ);

- «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости»;

- «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о частном определении арбитражного суда);

- «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о мерах, препятствующих уклонению работодателей от заключения трудовых договоров путем необоснованного заключения договоров гражданско-правового характера, использования механизмов «заемного труда» или другими способами);

- «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (о создании и деятельности объединений работодателей);

- «О внесении изменения и дополнения в статью 217 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» (об освобождении от налогообложения доходов тренеров, полученных за призовые места на спортивных соревнованиях);

- «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания условий для развития строительства жилья экономического класса»;

- «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части введения новых категорий, подкатегорий транспортных средств и запрета на привлечение для работы в качестве водителей лиц, не имеющих водительских удостоверений соответствующих категорий, выданных в Российской Федерации);

- «О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации» (по вопросу обеспечения прав инвалидов на беспрепятственное пользование воздушным транспортом);

- «О внесении изменений в статью 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» (об изменении условий получения права на управление транспортными средствами категории «Д»).

Также были инициированы депутатами и поддержаны 10 законопроектов, предусматривающие внесения изменений и дополнений в законы РФ.

Ряд законопроектов, инициированных депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Государственной Думы в течение 2012-13 гг., отклонены, в том числе законопроекты «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части уточнения порядка выдвижения политическими партиями кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), «О внесении изменений в статью 9 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части регулирования порядка досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации), «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (об унификации наименований представительных органов муниципальных образований) и другие [2].

Из перечисленных законопроектов лишь один является проектом нового закона, а остальные касаются внесения изменений и дополнений в действующие законы. В то время как три инициированных казахстанскими депутатами законопроекта являются проектами новых законов. Кроме того, законопроекты, инициированные российскими депутатами, касаются внесения изменений и дополнений в несколько норм и направлены, таким образом, на совершенствование правового регулирования в узкоспециализированных областях. Отклоненные Государственной Думой законопроекты также касаются поправок в отдельных областях и не охватывают целые отрасли.

Указанный анализ показывает неиспользованную область для законотворческой деятельности казахстанских депутатов. С учетом того, что принимаемые законы проходят проверку временем, возникают новые правоотношения, существует потребность в постоянном совершенствовании законодательства по отдельно взятым вопросам по мере их актуализации.

Отличительной особенностью с учетом федеративной формы устройства является то, что в России правом законодательной инициативы наделен более широкий круг субъектов - Президент, Совет Федерации и его члены, Депутаты Государственной думы, Правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. В соответствии с казахстанским законодательством, субъектами законодательной инициативы являются лишь Президент РК, Правительство, депутаты Парламента. Это показывает необходимость активизации депутатов в части законодательной инициативы.

Фракция «А^ жол», представленная в Ма-жилисе Парламента РК, предлагает усилить возможности законодательной инициативы депутатов Парламента РК [1]. В соответствии с действующим Регламентом, по законопроектам, инициированным депутатами Парламента, в том числе предусматривающим сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, Правительством представляется в Парламент заключение. При этом Межведомственной комиссией в 15-дневный срок со дня регистрации законопроекта в Канцелярии Премьер-министра вырабатываются предложения по положительной либо иной оценке инициированного депутатами законопроекта.

Однако согласно пункту 6 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, положительное заключение Правительства РК требуется только в отношении законов, предусматривающих сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, то есть получение заключения Правительства РК требуется не для всех проектов законов, инициированных депутатами Парламента Республики Казахстан. В этой связи фракция «А^ жол» считает необходимым закрепить и усилить возможности законодательной инициативы депутатов Парламента РК.

В то же время, пункт 5 статьи 14 закона РК «О нормативных правовых актах» определяет, что по проектам нормативных правовых актов Министерство юстиции Республики Казахстан проводит юридическую экспертизу, если эти акты имеют общеобязательное значение, каса-

ются прав и свобод граждан или регулируют предпринимательскую деятельность. В данном случае инициируемые законопроекты должны проходить юридическую экспертизу в соответствии с законодательством о нормативных правовых актах, а вносимые депутатами поправки в разработанные Правительством законопроекты могут быть в соответствии с Конституцией направлены на заключение Правительства, если они предусматривают сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов.

Действующий белорусский Основной Закон закрепляет нового субъекта права законодательной инициативы - граждан. Инструмент народной законодательной инициативы (законодательной инициативы граждан) позволяет определенному числу граждан инициировать всенародное голосование по предложению, выдвинутому данными гражданами. Предложение может, например, касаться внесения поправок к конституции, отмены или изменения существующего закона или принятия совершенно нового закона (или требования о принятии его законодательным органом). Количество подписей, необходимых для инициирования процесса, в разных странах может быть различным, но обычно оно составляет или определенный процент от числа избирателей, принимавших участие в последних выборах, или определенное фиксированное число, или определенный процент от числа зарегистрированных избирателей. В зависимости от типа процесса инициативы, если предложение принимается избирателями, оно может стать частью закона субъекта федерации или всей страны. Процесс инициативы поэтому предоставляет гражданам возможность непосредственно создавать законы и/или конституцию, в соответствии с которыми они живут. Применение инструмента народной законодательной инициативы существенно различается в разных странах.

Определим основные виды народной инициативы.

1) Конституционная. Конституционная инициатива может быть использована для предложения внесения поправок к конституции страны или субъекта федерации. Число подписей, необходимое для выдвижения конституционной инициативы, обычно выше, чем для выдвижения других инициатив.

2) Законодательная. Используя законодательную инициативу, граждане могут предложить вынести на всенародное голосование изменения в законе. Обычно для выдвижения такой иници-

ативы требуется более низкое число подписей.

3) Прямая. Если инициатива прямая, то законодательная мера, предлагаемая в петиции или вынесенная на голосование, при получении одобрения избирателей автоматически становится законом, без какого-либо участия в этом законодательных органов.

4) Косвенная. В отличие от прямой, косвенная инициатива позволяет вовлекать законодательные органы в разработку законов, выдвинутых в процессе инициативы. Это вовлечение может принимать различные формы. В некоторых странах или субъектах федерации, когда петиция получила необходимое количество подписей, законодательные органы тоже могут сформулировать свое собственное предложение, которое также будет вынесено на всеобщее голосование, чтобы у избирателей был выбор между предложением граждан и альтернативным предложением законодателей. Кроме того, у законодательных органов может быть своя роль и после того, как предложение, сформулированное в петиции, пройдет; например, они могут иметь полномочия в определенной степени изменить внесенные предложения или подготовить законопроект на основе данной успешной инициативы.

Создание института народной инициативы рассматривается как ступень к демократизации законодательного процесса и, в целом, характеризуется приближением власти к народу. В то же время необходим анализ всех возможных пози-

тивных и негативных последствий закрепления за гражданами такого статуса с учетом возможного влияния на них в своих целях со стороны различных политических сил как внутри страны, так и зарубежных, причем влияние это может быть и не оформлено официально, что создает непрозрачность для общества и государства.

В целом анализ сложившейся в Казахстане ситуации с реализацией права законодательной инициативы показывает, что нет необходимости в радикальных изменениях, сложившаяся практика на данный момент удовлетворяет потребности в совершенствовании законодательства. Президент выступает субъектом законодательной инициативы прямо или опосредованно по наиболее значимым для общества и государства законопроектам, Правительство разрабатывает основной блок законопроектов, что закономерно с учетом того, что оно возглавляет систему исполнительных органов и обладает большими ресурсами.

Однако увеличение количества законопроектов, инициированных депутатами, которые в рамках работы с населением могут выявить пробелы в законодательстве, позволит более оперативно реагировать на новые явления и процессы. Более того, активная депутатская работа в данном направлении позволит привлекать больше независимых экспертов к обсуждению законопроектов.

Список литературы

1. http://www.parlam.kz

2. http://www.duma.gov.ru

Мацала Казацстандагы зацнамага бастамашылыц жасау цуцыгын гске асыру мэселелер1не арналган. КР ПрезидентШц, Yкiметтiц жэне Парламент депутаттарыныц зацнамага бастамашылыц жасау цуцыгыныц субъектiлерi ретiндегi цызметi талданады. Ресей Федерациясы Мемлекеттж Думасыныц зац жобаларына бастамашылыц жасау жвнiндегi тэжiрибесi царастырылган. Казацстандыц депутаттардыц зац шыгармашылыц цызметi Yшiн пайдаланылмаган сала аныцталган.

ТYйiн свздер: зац, зацнамага бастамашылыц жасау, Парламент.

Статья посвящена вопросам реализации права законодательной инициативы в Казахстане. Анализируется деятельность Президента РК, Правительства и депутатов Парламента как субъектов права законодательной инициативы. Рассмотрен опыт Государственной Думы Российской Федерации по инициированию законопроектов. Выявлена неиспользованная область для законотворческой деятельности казахстанских депутатов.

Ключевые слова: закон, законодательная инициатива, Парламент.

The Article is devoted to the issues of implementation of the right of legislative initiative in Kazakhstan. Activity of the President of the RK, the Government and the deputies of the Parliament as legal entities of a legislative initiative is analyzed. Experience of the State Duma of the Russian Federation on initiation of draft laws is considered. The unused sphere for legislative activity of Kazakhstan deputies is revealed. Keywords: law, legislative initiative, Parliament.

Жанна Онлашкызы,

Казахстан Республикасы Парламент Мэжшс депутатыньщ кемекшю, з.г.к. ^a3an;cTaH4aFbi заннамалык бастама: к^рН кездег жай-к^ш жэне перспективалары

Онлашева Жанна Онлашевна,

помощник депутата Мажилиса Парламента Республики Казахстан, к.ю.н. Законодательная инициатива в Казахстане: современное состояние и перспективы

Onlasheva Zhanna,

Parliament of the Republic of Kazakhstan, aj.s.

Legislative initiative in Kazakhstan: current state and prospects