CC BY
25Л.С. ЖАКАЕВА,
главный научный сотрудник Института законодательства РК,
доктор юридических наук РФ, доцент
СОДЕРЖАНИЕ ПРАВА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ
Конституционном законом «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» определено, что законодательной инициативой является официальное внесение субъектом права законодательной инициативы текста проекта закона или иного законодательного акта Парламента, обязательного к рассмотрению Парламентом. Президент решение о внесении прогкта законодательного акта в Мажилис оформляет специальным посланием. Депутаты Парламента решение о внесении проекта законодательного акта в Мажилис оформляют соответствующим представлением; Правительство решение о внесении проекта законодательного акта в Мажилис принимает путем издания соответствующего постановления (ст.15).
В Регламенте Мажилиса Парламента [1] уточняется, что «право законодательной инициативы осуществляется в формах: 1) внесения проектов законодательных актов; 2) внесения проектов об изменениях, дополнениях и признании утратившими силу законодательных актов; 3) внесения проектов нормативных постановлений Парламента» (п.25).
Из содержания данной нормы Регламента Мажилиса следует, что нормативные постановления Парламента не относятся к законодательным актам, поскольку они указаны в данной норме отдельно от законодательных актов. Не уточняются виды нормативных постановлений Парламента, вносимых в порядке законодательной инициативы.
В этой связи не ясно, имеют ли эти постановления отношение к вносимым законопроектам («проектам законодательных актов») либо их следует рассматривать в качестве проектов самостоятельных правовых актов.
Во втором случае возникает вопрос о сущности законодательной инициативы, поскольку логично называть законодательной инициативой «внесение» депутатами Мажилиса Парламента нормативных постановлений на рассмотрение Палаты. Надо сказать, что до недавнего времени (до поправок в Регламент Мажилиса от 17 октября 2007 года) речь шла не только о постановлениях Парламента в целом, но и о постановлениях Ма-жилиса.
Вопрос о том, какие акты являются законодательными, определен в Конституции однозначно: «Парламент принимает законодательные акты в
форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса имеющих обязательную силу на всей территории Республики» (п.1 ст.62).
Идентичная, но развернутая трактовка законодательных актов дается Законом РК от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах», в соответствии с которым законодательный акт -это «конституционный закон; указ Президента РК, имеющий силу конституционного закона; кодекс; закон; указ Президента РК, имеющий силу закона, постановление Парламента РК; постановления Сената и Мажилиса» (п.2 ст.1).
И в этой связи не понятен смысл выделения нормативных постановлений Парламента из общего перечня законодательных актов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Мажилис, поскольку интерпретация предмета законодательной инициативы в Регламенте Мажилиса противоречит Конституции и Закону «О нормативных правовых актах».
Следуя этой норме (п.25 Регламента Мажилиса), можно ошибочно полагать, что внесение, скажем, депутатами проектов нормативных постановлений Парламента о принятии общего Регламента либо внесение изменений и дополнений в него является одним из проявлений законодательной инициативы.
Интересно, что в порядке обоснования внесенных изменений в пункт 25 Регламента Мажилиса, касающихся исключения (согласно поправкам от 17 октября 2007 года) из текста нормативных постановлений одной из Палат Парламента (Мажи-лиса) группой депутатов (инициаторов данной поправки), сделана ссылка на необходимость приведения ее содержания в соответствие со статьей 17 Закона «О нормативных правовых актах», без указания на конкретные ее пункты.
Обращение же к положениям статьи 17 Закона, которая посвящена структуре нормативного акта, не объясняет сути данной поправки, поскольку в ней говорится о правилах структурирования нормативного акта (о составных частях, их обозначении, нумерации и т.п.).
Если предположить, что депутаты имели в виду норму данной статьи о том, что «в структуру нормативного правового акта могут включать-
Конституционное и административное право
Г~пп
ся приложения» (п.12 ст.17), то это все же не вносит ясности в положение о законодательной инициативе в форме нормативных постановлений Парламента.
Надо сказать, что до изменений, внесенных в пункт 25 Регламента Мажилиса, датируемых 12 октябрем 2005 года [2], речь шла в нем о проектах постановлений Парламента по вопросам введения в действие законов.
Прежняя формулировка Регламента Мажили-са выглядела бы более удачной, если не учитывать того обстоятельства, что она противоречила пункту 2 статьи 26 Закона «О нормативных правовых актах» (с момента действия Закона, то есть с марта 1998 года по 12 октября 2005 года), которым определяется, что «порядок введения в действие законов, в том числе кодексов, определяется в самих законах (кодексах) либо отдельными законами» (п.2 ст.26).
На наш взгляд, следует вообще отказаться от указания в перечне «форм осуществления права законодательной инициативы» нормативных постановлений Парламента по той причине, что, во-первых, как показывает законодательная практика, положения о порядке введения в действие законов, как правило, включаются непосредственно в тексты «основных» законов.
Во-вторых, следует подчеркнуть, что законодательная инициатива реализуется в отношении конкретных видов законов - конституционных и «обычных» и не более. И указанные постановления Парламента, являясь в свое время (до 1998 года) актами производного значения, призваны были определять условия введения законов.
Исходя из вышеизложенного, мы полагаем, что имеются достаточные основания для уточнения норм Регламента Мажилиса, разъясняющих (детализирующих) процессуальные формы реализации права законодательной инициативы.
Предлагаемый нами вариант определения форм законодательной инициативы, учитывая указанную аргументацию, предусматривает обязательную конкретизацию вида закона и исключение из перечня актов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Мажилис, постановлений Парламента. Он следующий: право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Мажилис Парламента РК проектов конституционных законов и законов, в том числе о внесении изменений и дополнений в действующие конституционные законы и законы, а также о признании этих законов утратившими силу.
Кроме того, считаем, что правовые положения о порядке введения в действие законов логично (с точки зрения юридической техники) и практично (удобно для правоприменителя) отра-
жать в самом (основном) законе, и это правило представляется целесообразным закрепить в качестве обязательного в Законе «О нормативных правовых актах».
Особого внимания заслуживают законопроекты (законы) о признании ранее действовавших законов утратившими юридическую силу, которыми прекращается действие того или иного закона.
Такого рода законы обычно содержат наименование закона (или перечень законов), утратившего силу. Специфика их заключается в том, что, несмотря на то, что они не содержат правил поведения как таковых, а констатируют юридический факт, они относятся к категории нормативных актов.
Данное обстоятельство не обнаруживается (не столь явно), когда формулировка об утрате силы закона содержится уже во вновь принятом (не обязательно одноименном) законе, но если принимается «обособленный» закон (к примеру, в силу того, что упразднен государственный орган, статус которого определялся законом, или общественные отношения, регулируемые ранее законом, стали объектом подзаконного регулирования), это становится очевидным.
С точки зрения принципа адекватного уровня регулирования вполне закономерно и правильно отменять действие закона законом, но с точки зрения общетеоретической науки обнаруживается некоторое несоответствие, выраженное в том, что процессуальное по юридической природе решение государственного органа о прекращении действия конкретного (индивидуально определенного) нормативного акта (в данном случае закона) характеризуется как норма права. Впрочем, логическим путем можно вывести, что такого рода закон подразумевает правило поведения, выраженное в обязательстве, не применять данный закон.
Уместно в этой связи сослаться на отличительные от индивидуальных норм признаки правовой нормы, выделяемые в теории права.
По общему признанию, нормы права, во-первых, относятся не к отдельному случаю, отношению или лицу, а к тому или иному виду действий, отношений и лиц, которые в них участвуют; во-вторых, норма права как общее предписание может осуществляться неоднократно, то есть всякий раз, когда налицо условия для ее осуществления. И, в-третьих, норма права не прекращает своего действия ее исполнением в каждом отдельном случае. Указанные характеристики, на наш взгляд, можно отнести к содержанию закона о признании утратившим силу другого закона (или перечня законов) с большой долей условности.
Субъектный состав лиц, реализующих право законодательной инициативы, как показывает конституционно-правовая практика Казахстана последних лет, претерпевает существенные изменения.
До конституционных нововведений 2007 года Президент являлся опосредованным субъектом права законодательной инициативы. Он не был указан в числе инициаторов законопроектов в конституционной норме, посвященной праву законодательной инициативы, вместе с тем Глава государства мог поручить внесение законопроекта в Мажилис Правительству (п.3 ст.44 Конституции), «давать законодательные поручения Правительству» (п.п.7, 14 ст.10 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан». Таким образом, ранее действовавшее конституционное определение права законодательной инициативы основывалось на принципе косвенной (опосредованной) реализации правомочия Главы государства.
До внесения изменений и дополнений в Регламент Мажилиса постановлением Мажилиса от 12 октября 2005 года круг опосредованных субъектов права законодательной инициативы был гораздо шире. Об этом позволяет судить аннулированное положение Регламента о том, что «проекты законов Республики Казахстан, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внг-сены в Мажилис лишь через органы и лиц, обладающих правом законодательной инициативы».
Изъятие данной формулировки из текста Регламента Мажилиса представляется вполне оправданным, поскольку реализация права указанных субъектов не имела организационно-правовых (процессуальных) гарантий осуществления, что означало декларативность нормы Регламента. К тому же указанная норма существенным образом выходила за грань содержания конституционных положений, по существу толкуя Конституцию, что, вне всяких сомнений, недопустимо (неконституционно).
В отечественной конституционно-правовой литературе выражено отрицательное отношение к сужению перечня лиц, обладающих правом законодательной инициативы, происшедшему в связи с принятием Конституции РК 1995 года [3].
Согласно ранее действовавшей Конституции РК 1993 года, правом законодательной инициативы, в частности, обладали: депутаты Верховного Совета, Президент, Кабинет Министров, Верховный Суд и Высший арбитражный суд Республики Казахстан.
В немалой степени сужению круга инициаторов законодательного процесса способствовала
необходимость интенсификации законотворчества в условиях суверенности государства, которая требовала адекватных процессуальных форм обеспечения динамичности данного вида деятельности. Этим объясняются установленные процедуры перспективного планирования законопроектных работ, юридическое требование предоставлять в порядке законодательной инициативы конкретные законопроекты, а не идеи или концепции предлагаемых законов.
Сужение круга субъектов законодательной деятельности, безусловно, означает некоторое ослабление демократических начал в организации законодательной деятельности Парламента, но вместе с тем эта акция, с точки зрения ее процессуальных аспектов, предотвращает отрицательные факторы, связанные с усложнением и затягиванием во времени процесса законотворчества в отношении конкретных законопроектов.
В ходе дальнейших конституционно-правовых реформ, вероятно, данный конституционно-правовой институт претерпит изменения в сторону демократизации. И в этом случае представляется целесообразным включить в круг инициаторов законопроектов Верховный Суд РК, не только по соображениям профессиональной состоятельности (потенциала) его состава, осуществляющего нормотворчество [4] на базе повседневного правоприменения, но и в интересах создания плодотворного механизма взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в этой важной сфере государственной деятельности.
Законодательная практика последних лет свидетельствует о целесообразности расширения круга субъектов права законодательной инициативы за счет включения в их число Генерального Прокурора (Генеральной прокуратуры), поскольку данный государственный орган фактически реализует функцию инициирования законопроектов.
Примером «выхода» за пределы конституционных норм о субъектах права законодательной инициативы (п.1 ст.61 Конституции РК) является то, что Генеральная прокуратура в 2007 году косвенно инициировала, во-первых, законопроект, усиливающий административную ответственность должностных лиц за ненадлежащее рассмотрение обращений граждан, во-вторых, инициировала и подготовила проект закона «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» [5] (вместо ранее действовавшего Указа Президента от 19 июня 1995 года «О порядке рассмотрения обращений граждан» [6]), который был принят Парламентом 12 января 2007 года [7].
Информация об этом содержится в комментариях к указанному Закону, данных Комитетом по правовой статистике и специальным учетам
Конституционное и административное право
Пт
Генеральной прокуратуры РК [8]. Указанное подразделение Генеральной прокуратуры, начиная с 2005 года, осуществляет в масштабах страны единый учет и мониторинг обращений граждан с помощью автоматизированной информационной системы. Результаты мониторинга реализации конституционного права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления послужили основой для законодательных решений в этой сфере.
Ставя вопрос о включении Верховного Суда и Генерального Прокурора в число субъектов права законодательной инициативы, полагаем, что законодательная инициатива возможна по вопросам их ведения.
Вместе с тем следует сказать, что спектр рассматриваемых ими проблем широк, что позволяет указанным органам выявлять недостатки и недочеты законодательной базы вне предметов их ведения. Поэтому полагаем, что закрепление права обращения в Парламент указанных субъектов с законопроектами о внесении изменений и дополнений в действующие законы безотносительно сфер регулирования способствовало бы оптимизации и плодотворности законодательной деятельности.
Здесь необходимо учитывать, что иные способы обращения в Парламент с рекомендациями по совершенствованию законов, выраженными в форме, скажем, определения Верховного Суда либо протеста Генерального Прокурора, исключены, поскольку такие обращения, вызванные негативными последствиями правоприменения, не предполагают вмешательства в законотворческую деятельность. Иначе говоря, в условиях отсутствия права законодательной инициативы Верховный Суд и Генеральный Прокурор лишены процессуальной возможности позитивного (конструктивного) реагирования на выявляемые факты несовершенства законов.
Речь, безусловно, идет не только и не столько об инициировании указанными правоохранительными органами новых законопроектов в целом, сколько о подготовке и внесении законопроектов, касающихся поправок к действующим законам.
Определенное значение в этом смысле для нас имеет опыт Российской Федерации, где право законодательной инициативы принадлежит судебным органам (помимо иных субъектов), в лице Консти-
туционного Суда, Верховного Суда и Высшего арбитражного суда по вопросам их ведения [9].
При положительном решении данного вопроса (о наделении правом законодательной инициативы Верховного Суда и Генеральной прокуратуры РК) следует предусмотреть конкретные процессуальные формы реализации данного правомочия. Законопроекты, вносимые в Мажилис Парламента РК, безусловно, должны сопровождаться всеми необходимыми процессуальными атрибутами (обоснование, сравнительная таблица, экспертное заключение и т.д.), то есть отвечать всем установленным требованиям, а актом правоприменения, которым должен сопровождаться законопроект, может быть представление (по аналогии с формами обращений данных органов в Конституционный Совет).
Что касается вопроса об установлении предметов ведения, по которым осуществляется законодательная инициатива указанных правоохранительных органов, скажем, посредством их перечисления, то это вряд ли целесообразно, а главное, возможно.
Такое предложение высказано В.И. Чехариной, которая полагает, что в Российской Федерации «Конституция не перечисляет конкретные вопросы ведения, по которым указанные судебные органы могут использовать конституционное право законодательной инициативы. Возникают различные точки зрения, что создает потребность в толковании ст. 104 Конституционным Судом. Тем более что из этого конституционного положения также не ясно, в какой форме на практике осуществляется законодательная инициатива» [10].
Образно говоря, согласно первому предложению автора, Конституционному Суду РФ предлагается «объять необъятное», поскольку спектр регулируемых законами (и другими нормативно-правовыми актами) общественных отношений, с которыми сталкиваются (имеют дело) указанные органы в своей деятельности, чрезвычайно обширен, по второй позиции ученого, касающейся установления процессуальных форм («оформления») данного правомочия, можно судить, что данное право судебных органов России либо не имеет прямой практической реализации либо успешно реализуется в условиях процессуально-правовой пробельности законодательства.
Список использованной литературы
1. Регламент Мажилиса Парламента РК. Принят постановлением Мажилиса Парламента РК от 8 февраля 1996 года (с изм. и доп.) // Ведомости Парламента РК. 1996. № 3. Ст.216; 2005. № 16. Ст.71; 2006. № 1. Ст.13; 2007. № 22. Ст. 171.
2. Постановление Мажилиса Парламента РК от 12 октября 2005 года «О внесении изменений и дополнений в Регламент Мажилиса Парламента РК // Ведомости Парламента РК. 2005. № 16. Ст. 71.
3. Самалдыкова 3. Проблемы права законодательной инициативы в Республике Казахстан // Фемида. - 1998. - №10. - С. 25-31; Канагатова К. Проблемы реализации права законодательной инициативы в Республике Казахстан // Право и государство. - 2000. - №4. - С. 30-32.
4. Нормативные постановления Верховного Суда РК включены в число источников действующего права. См. п. 1 ст. 4 Конституции РК.
5. Казахстанская правда, 2007, 30 января.
6. Ведомости Верховного Совета РК. 1995. - № 9-10. Ст. 71.
7. Ведомости Парламента РК. 2007. - № 2. Ст. 17.
8. Развитие и модернизация политической системы. Комментарий Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК // Казахстанская правда, 2007, 30 января.
9. Часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации // Конституции стран СНГ и Балтии. -М.: Юристъ, 1999. - С. 367-368.
10. Чехарина В.И. Законодательная инициатива. Предварительное рассмотрение законопроектов // Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. -М.: Юристъ, 2003. - С. 201-202.
Бул мацалада Казацстан Республикасындагы зац шыгару бастамасы цуцыгын icxe асыру-дыц теориялыц жэне практикалыц мэcелелерi царалады.
Зац шыгару бастамасын шке асырудыц мазмуны мен iс жург1зу нысандары аныцталды, КР Парламент палаталары жэне де зац шыгару процесШц басца цатысушылары цызметШц цуцыцтыц негiздерiн оцтайландыру (жетiлдiру) жолдары мен цуралдары усынылды.
В данной статье рассматриваются теоретические и практические проблемы реализации права законодательной инициативы в Республике Казахстан.
Определены содержание и процессуальные формы осуществления законодательной инициативы, предложены пути и средства оптимизации (совершенствования) правовых основ деятельности палат Парламента РК, а также других участников законодательного процесса.
In this article, we consider theoretical and practical problems of realization of legislative initiative in the Republic of Kazakhstan.
We defined the content and procedural forms of realization of the legislative initiative. We also propose ways and means of improving of the activity of the Parliament chambers and other participants of the legislative process.
Институт законодательства Республики Казахстан представляет:
Совершенствование органов предварительного следствия и правоохранительной службы в Республике Казахстан. - Сборник материалов международного круглого стола 24 апреля 2008 г. - Астана: ТОО «Институт законодательства Республики Казахстан», 2008. - 182 с.
Настоящий сборник подготовлен Институтом законодательства Республики Казахстан и Министерством внутренних дел Республики Казахстан по результатам проведенного международного круглого стола на тему: «Совершенствование органов предварительного следствия и правоохранительной службы в Республике Казахстан».
Материалы круглого стола содержат предложения и замечания юристов-практиков, ученых по разрабатываемым законопроектам об органах предварительного следствия, правоохранительной службе, а также об очевидных преступлениях.
