CC BY
21
Додохян Т.М.,
аспирант РГЭУ (РИНХ)
РОЛЬ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В РАЗВИТИИ
ВОСПРОИЗВОДСТВЕННЫХ
ПРОЦЕССОВ ТЕРРИТОРИЙ
В статье рассмотрены вопросы межбюджетного регулирования налоговых сборов, отражены проблемы бюджетного федерализма, экономических отношений федеральной власти и субъектов Федерации по поводу совершенствования налогового механизма.
Ключевые слова: налог, инфляция, финансы, бюджет, дефицит, изъятие, регулирование.
Dodohian T.M.
THE ROLE OF LOCAL BUDGETS IN THE DEVELOPMENT REPRODUCTIVE PROCESSES OF THE TERRITORIES
The article deals with the issues of inter-budgetary regulation of tax collection, reflects the problems of budget federalism, economic relations between the Federal government and the regions on the improvement of the tax mechanism.
Keywords: tax, inflation, finance, budget, deficit, withdrawal, regulation.
В условиях развития рыночных отношений в Российской Федерации роль бюджета как экономического инструмента, с помощью которого возможно сбалансированное развитие территориальной социально-экономической инфраструктуры и регулирование макроэкономических процессов, резко возрастает.
Под бюджетной системой следует понимать систему, которая основана на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Расширение экономических функций местного самоуправления повлекло за собой смещение центра тяжести в бюджетных расходах на нижние уровни бюджетной системы.
Широкие возможности использования бюджетных рычагов и методов для обеспечения социально-экономического развития территорий в условиях становления рыночных отношений превращают местные бюджеты в важное, социально значимое звено бюджетной системы.
Разработка эффективной системы бюджетных отношений на местном уровне управления является одной из самых важных задач в современных условиях развития рыночных отношений.
Передача центром ряда хозяйственных, социальных функций на места до сих пор не сопровождается расширением их финансовой базы и приводит к противоречиям между имущественным и финансовым правом местных органов власти, между возложенными на них полномочиями и реальными возможностями.
Местные бюджеты, будучи главным каналом доведения до населения конечных результатов общественного производства, предназначены для перераспределения валового внутреннего продукта и национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями и сферами общественной деятельности.
Значительна роль местных бюджетов в распределении и перераспределении национального дохода в территориальном разрезе, между различными отраслями экономики, производственной и непроизводственной сферами, физическими и юридическими лицами, между различными формами собственности, о чем свидетельствует следующая предложенная автором схема.
Органы власти и управления на местах посредством местных бюджетов оказывают влияние на развитие общественного производства, участвуют в реализации задач экономического и социально-культурного характера, координируют и контролируют в пределах своей компетенции работу предприятий и организаций, находящихся на
своей территории, обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие на соответствующей территории.
Английский экономист А. Маршалл отмечал: «Местные органы власти, которые в большинстве стран контролируют значительную часть экономики и во всех странах являются ответственными за часть инфраструктуры, глубоко связаны с регулирующими процессами... Местные самоуправления могут содействовать в проведении политики, соответствовать интересам региона, помогать развитию отдельных видов производства, содействовать борьбе с безработицей»1.
Связь местных бюджетов с юридическими и физическими лицами, расположенными на данной территории, происходит как по линии изъятия доходов, так и по линии предоставления средств из бюджета.
В местном бюджете аккумулируется основная часть поступлений от населения, что позволяет проводить активную социальную политику, воздействовать на улучшение уровня жизни населения. Так, поступления от налога на доходы физических лиц составляют значительную часть доходов местных бюджетов, затем аккумулируемые в бюджете доходы направляются на финансирование расходов, в частности и на социально-культурную сферу. Однако это не означает целевое направление средств местных бюджетов.
Через местный бюджет перераспределяются средства между отраслями народного хозяйства, что находит отражение в структуре расходов, различными слоями населения (например, социальная помощь), что определяет масштабы и действенность влияния бюджетных рычагов на социально-экономические процессы не только в данном муниципальном образовании, но и в регионе. С другой стороны, предприятия различных отраслей народного хозяйства уплачивают налоги, в том числе и в местный бюджет.
Муниципальная собственность составляет экономическую основу местного
1 Marshall A. The state's economic regulation // Science. 1982. № 3. P. 78.
самоуправления. Так, доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, являются доходами местного бюджета.
Государственная собственность, несмотря на то что находится в компетенции органов государственной власти, имеет непосредственное отношение к местному хозяйству. С одной стороны, государственные предприятия используют ресурсы данной территории, с другой - уплачивают налоги и платежи в бюджеты разных уровней, в том числе и в местный, что укрепляет доходную базу местных бюджетов.
Частная собственность также рассматривается как один из видов источников доходов муниципальных бюджетов. В то же время посредством предоставления различных льгот за счет местного бюджета частному предпринимателю местные органы власти могут реализовывать свою экономическую политику.
Таким образом, местные бюджеты соединяют участников воспроизводственного процесса. Их сознательное использование в интересах субъектов хозяйствования, населения, региона позволяет рассматривать местные бюджеты как инструмент реализации экономической политики органов власти и управления. Эффективность воздействия зависит от того, насколько существующее распределение соответствует потребностям территории, субъектов хозяйствования, отдельных граждан.
История развития экономической теории и практики подтвердила прямую связь между процессами воспроизводства и налогообложением.
Процесс воспроизводства предполагает стадии распределения, обмена и потребления; обмен, в свою очередь, завершается формированием определенного совокупного дохода.
Познанием закономерностей в процессах производства, распределения, перераспределения и потребления, суммы стоимостей которых выражены в денежной форме, занимается наука, называемая финансами. Категория «Финансы» имеет объективно начало в виде различных фондов, образующихся при распределении
вновь созданной стоимости, с целью обеспечения непрерывного воспроизводства.
Финансы как экономическая категория выражают определенные отношения в процессе распределения стоимости. Наиболее сложным в финансовой теории и недостаточно изученным является вопрос о различиях между категориями «распределение» и «перераспределение».
Именно в распределении нашли свое место налоговые отношения. Более точно можно утверждать, что налоговые отношения складываются при перераспределении в первичном порядке распределенной формы стоимости. Основным порядком перераспределения валового общественного продукта (С + V + т) является непосредственное изъятие государством определенной части валового общественного продукта.
Необходимо подчеркнуть, что в этом процессе категория «финансы» объективно опосредуется в создании реального централизованного финансового фонда, называемого бюджетом.
Процесс изъятия части общественного продукта в пользу государства осуществляется через налоги. Поэтому категория «налоги» является по отношению к всеобщей экономической категории «финансы» частной категорией среди множества других. Финансы - это элемент распределения, а, следуя вышеизложенной логике, налоги - это элементы финансов или элемент воспроизводственного цикла.
Можно утверждать, что налоговые отношения возникают и действуют в процессе распределения созданной стоимости. Источником же налоговых платежей является валовой национальный продукт. Как известно, природа налогов предопределена законами производства и воспроизводства.
В процессе исследования необходимо выяснить роль налогов в бюджетном устройстве государства, налоговые источники государственных доходов, их перераспределение, границы связи налогообложения с бюджетным процессом, соотношение частей бюджета.
Проблема рационального использования средств, собранных в казну в виде налоговых платежей, всегда тревожила
умы плательщиков. «Люди приходят в негодование при мысли, что собранные деньги будут растрачены на увеселения, великолепные зрелища, триумфальные арки и т.п.»1
Действительно, куда расходуются собранные средства, что такое механизм сбора денег со всего населения государства, чем руководствуются при их последующей раздаче? Какой смысл, например, в увеличении налогового пресса по подоходному налогу с физических лиц, если впоследствии часть его уйдет на повышение зарплаты.
На наш взгляд, этот механизм весьма сложен, тонок и непрост. Значительную роль в нем играют налоги всех уровней, являющиеся инструментом государственного устройства.
Принципы действия механизма сбора изложены в Налоговом кодексе. Многие считают, что с его помощью в наиболее полной мере реализуется регулирующая (и распределительная) функция. Другие придерживаются мнения, что он служит сокрытию и незаконному присвоению доходов одних слоев населения другими.
Движение налоговых средств проявляется в общественной жизни как формирование доходов бюджетов различных уровней. Если обязательным условием жизни человека является наличие белковых тел, то наличие денег является обязательным условием функционирования финансов.
Распределение и переложение налогов является социально-экономической проблемой. Наибольший теоретический интерес представляет решение данной проблемы на уровне отраслей и субъектов Федерации. Это объясняется следующим.
Налоговые правоотношения, возникающие в процессе деятельности государства, должны регулировать нормами налогового права отношения в обществе по поводу установления, введения и взимания налогов.
1 Петти В. Трактат о налогах и сборах. Антология экономической мысли. В 2-х томах. М.: Эконов, 1993. 460 с. Т. 1. С. 14.
2 Налоговый кодекс. Ч. I. Р. 1. Гл. 1. Ст. 1. П. 2. М.: 1998. 90 с. С. 6.
Налоговые отношения включают разные группы отношений - между налогоплательщиками и государством, налогоплательщиком и органами ФНС. Юридические налоговые правоотношения предполагают реализацию принципов налогового права.
При формировании российской налоговой системы вопрос о юридических принципах налогообложения практически не рассматривается. Один из главных принципов юридического права - принцип равного налогового бремени, или его еще называют принцип нейтральности.
Реализация этого принципа в российской налоговой системе затруднена, так как переложение налогов наукой не исследовано. Процесс распределения и переложения налогов имеет два момента: определение «субъекта налогообложения», то есть кому адресован налог, и носителя налога фактического плательщика.
В реформированном законодательстве исключительная роль в решении вопросов межрегионального перераспределения финансовых ресурсов отводится государственному бюджету. В последние годы нередко возникали весьма сложные ситуации, когда «собранные» на территории субъекта Федерации налоги централизовались в значительных размерах для последующего их перераспределения.
Включение в сферу регионального перераспределения потребностей общегосударственного характера означает во всех случаях общее усиление процессов перераспределения в стране, рост численности работающих, связанных с обеспечением этого перераспределения и, следовательно, необоснованный рост расходов государства на управление процессом воспроизводства.
Следует отметить, что процесс перераспределения ресурсов через государственный бюджет в территориальном разрезе выражается в бюджетном регулировании, заключающемся в передаче (оставлении) части или всех сумм определенного вида доходов вышестоящего бюджета, поступающего на данной территории, в распоряжение (в доход) нижестоящего бюджета.
При этом формы и условия поступления от регулирующих доходов вышесто-
ящих бюджетов в доход нижестоящих могут быть различны и зависят от конкретных экономических условий. Наиболее сложным для познания является бюджетное регулирование, в ходе которого решается задача сбалансированности всех видов бюджетов, сочетания интересов государства с интересами регионов.
Целям финансового регулирования, установления общих принципов бюджетного законодательства, формирования правовых основ бюджетной системы Российской Федерации должен служить Бюджетный кодекс РФ (БК РФ), принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации (31.07.98 г.). Он определяет правовое положение субъектов бюджетных отношений, регулирует межбюджетные отношения, устанавливает основы бюджетного процесса в РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Бюджетное законодательство РФ включает в себя: Бюджетный кодекс; федеральные законы о федеральном бюджете; законы субъектов РФ о бюджетах субъектов; нормативно-правовые акты представительных органов местного самоуправления, иные федеральные законы, законы субъектов РФ.
Что же такое бюджетные правоотношения? Это «отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.»1 В принятом Кодексе ст. 6 ч. I. гл. 1 определены понятия и термины, используемые в бюджетном законодательстве.
Доходы бюджетов определены двумя видами поступлений: налоговыми и неналоговыми. В ст. 50 БК РФ (Р. II. гл. 6) дается четкое определение налоговых доходов.
Виды налоговых доходов субъектов РФ закреплены в ст. 56, а местных - в ст. 60 (глава 9). В доходы бюджета текущего года зачисляется остаток средств на конец предыдущего года.
1 Бюджетный кодекс РФ. Ч. I. Гл. 1. Ст. 1. С. 150. Сборник новейшего налогового бюджетного законодательства. Ростов-на-Дону, 1998. 380 с.
К налоговым доходам относятся предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации федеральные, региональные и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы.
Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.
Общие положения о расходах бюджетов, их составных частях, бюджетных кредитах, трансфертах населению, субсидиях и субвенциях юридическим лицам, инвестициях, резервных фондах закреплены в БК РФ, разд. III, ст. 65-87. Здесь важно учитывать превалирование фискального
начала над регулирующим, что отмечают многие как слабости системы налогообложения на современном этапе.
В результате этого для достижения сбалансированности региональных бюджетов из федерального бюджета производятся прямые перечисления денежных средств в виде дотаций, субвенций и субсидий для субъектов Федерации.
Ежегодно около десятков субъектов получают дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Рассмотрим динамику налоговых платежей по исследуемой территории - Ростовской области - в сравнении налоговых периодов и видов налогов (табл. 1).
Таблица 1 - Основные показатели областного бюджета Ростовской области
за 2014-2016 гг., млн руб.
Наименование Исполнение Исполнение Темп ро- Исполнение Темп ро-
показателей за 2014 год за 2015 год ста, % за 2016 год ста, %
Доходы - всего, из них: 128412,9 136394,8 106,2 155694,2 114,1
Налоговые и неналоговые доходы 89022,5 96683,8 108,6 119881,3 124,0
Безвозмездные поступления 39390,4 39711,0 100,8 35812,9 90,2
Расходы - всего 140005,2 149881,0 107,1 152307,9 101,6
Анализ основных показателей областного бюджета Ростовской области за 2014-2016 гг., млн руб., позволяет сделать вывод о стабильном росте налоговых и неналоговых доходов, что в значительной степени было связано с ростом цен на продукцию и услуги, работы.
Рациональному использованию налоговых средств способствует понимание экономической природы государственного бюджета, представляющей отражение отношений государства и субъектов народного хозяйства по поводу перераспределения денежных средств на всех уровнях.
Это предполагает распределение национального дохода по различным отраслям производственного и непроизводственного характера для финансирования предприятий и организаций, развития науки, образования, здравоохранения, проведения социальной политики, обороны страны, управления государством.
С помощью бюджета государство реализует ряд своих основных функций.
Непосредственное проявление функций государственного бюджета осуществляется через бюджетную политику, реализуемую через бюджетный механизм, благодаря которому осуществляется перераспределение имеющихся у государства денежных средств между субъектами Федерации, отраслями народного хозяйства, сферами общественной деятельности.
С помощью бюджетного механизма государство регулирует экономику в целом, предопределяет границы расширенного воспроизводства, стимулирует или подавляет те или иные направления деятельности.
В бюджетах всех уровней налоговые поступления составляют более 70%. Расходование средств бюджета предполагает инициативу и право определения этих направлений каждым субъектом бюджетной системы, будь то бюджет края, области или города.
Доходная часть бюджета представляет собой экономические отношения плательщиков налогов и органов власти, аккумулирующих эти средства.
Поскольку нас интересуют бюджеты за период 2014-216 гг. по ЮФО и Ростов-
третьего уровня, рассмотрим их динамику ской области (рис. 2).
Налоги в доходы местных Налоги в доходы местных
бюджетов ЮФО бюджетов Ростовская обл.
О 2014 год О 2015 год И 2016 год
Рисунок 2 - Динамика налоговых поступлений в доходы местных бюджетов
ЮФО и Ростовской области
Анализируя динамику налоговых поступлений в доходы местных бюджетов ЮФО и Ростовской области, можно утверждать, что в обоих случаях сохраняется одна и та же тенденция - падение объемов доходов местных бюджетов.
Одной из причин такой ситуации является то обстоятельство, что посредством бюджета не реализуется распределительная функция финансов государства. При этом, когда из общей казны идет перераспределение средств по следующим каналам (межотраслевое, федеральное, региональное, муниципальное), последние имеют незначительную долю.
Представляются интересными принципы распределения бюджетных средств. Когда доходов в бюджете недостаточно, чтобы покрыть необходимые расходы, возникает дефицит.
Дефицит всегда отрицательно сказывается на всей финансовой системе, нарушает денежное обращение в стране, порождает инфляцию, снижает устойчивость системы за счет дополнительной эмиссии, за счет увеличения заемных средств в общей массе денег, функционирующих в народном хозяйстве.
Бюджетный дефицит, составляющий не более 2%, относительно легко преодо-
лим, он практически не влияет на стабильность экономики. Дефицит нередко бывает следствием бюджетной политики, когда государство держит в тонусе своих потребителей, давая им понять, что средств явно недостаточно, расходовать их нужно экономно.
Трагичность ситуации в России заключается в том, что в экономике происходят кризисные явления, связанные с нарушением производственных связей, остановкой предприятий, дефицитом наличных денег, ростом цен.
В этом случае необходим комплекс мер по преодолению дефицита, достигающего в местных бюджета 15-20%, в первую очередь следует сократить расходы.
Правительством же, наоборот, зачастую принимаются меры, направленные на увеличение денежной массы, что только усиливает инфляцию. Поскольку бюджет в основном наполняется за счет налоговых поступлений, увеличение поступлений по другим статьям не дает в целом положительного баланса, и государству приходится идти на непопулярные меры - усиление налогового пресса.
Анализируя источники наполнения государственной казны, обратим внимание на следующее обстоятельство. Рост нало-
гового бремени обусловлен увеличением числа косвенных налогов, ухудшающих положение населения.
Это неоспоримое свидетельство того, что экономика страны находится в кризисном состоянии. И налоговая политика России подтверждает такой вывод. Ведь из всех функций налогов работает в основном одна - фискальная, помогающая формировать бюджетные фонды.
Фискальная функция, связанная с формированием доходной части государственного бюджета, по-прежнему превалирует над регулирующей, призванной содействовать процессу расширенного воспроизводства. Государство с целью пополнения бюджета, где налоги остаются практически самым мощным денежным каналом, постоянно реформирует налоговую систему. Реформирование заключается в основном в расширении налогооблагаемых баз.
Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что налоговые отношения возникают в процессе распределения стоимости, налоги являются элементом финансов.
Экономическая природа налоговых отношений зависит от процессов, происходящих в экономическом базисе. Налоговая практика, в свою очередь, является зеркальным отражением системных базисных отношений. Воспроизводственные процессы оказывают непосредственное влияние на выработку налоговой концепции, выработку стратегической линии в налоговой политике государства.
Бюджет занимает основное место в финансовой системе. Бюджет и налоги являются взаимообусловленными явлениями и неразрывно связаны друг с другом. Развитие налогообложения должно идти в направлении совершенствования его структуры, наиболее полно отвечающей общественным интересам. Бюджет - это объективная категория количественного параметра государства, соизмеряющего доходы и расходы казны.
Концепция построения системы налогообложения находится в прямой зависимости от процессов, происходящих в экономическом базисе, его состояния. По-
литическая надстройка также, в свою очередь, влияет на основы функционирования систем налогообложения.
Сложность и переменчивость экономических процессов, происходящих в России, влияют на выработку принципов построения налоговой системы России и обусловливают ее основные недостатки. Функционирующая налоговая система не может постоянно подстраиваться под текущие потребности государства и общества.
В основу ее построения должны быть положены фундаментальные принципы, изложенные в данном исследовании, экономические закономерности, отражающие тенденции общественного развития.
Налоговая система, которая строится на вышеизложенных принципах, стимулирует наполнение капитала, обеспечивает расширенное воспроизводство, способствует обеспечению социальных потребностей граждан.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Marshall A. The state's economic regulation // Science. - 1982. - № 3. - P. 78.
2. Петти В. Трактат о налогах и сборах. Антология экономической мысли. В 2-х томах. - М.: Эконов, 1993. - 460 с. - Т. 1. -С. 14.
3. Налоговый кодекс. Ч. I. Р. 1. Гл. 1. ст. 1. п. 2. - М., 1998. - 90 с. - С. 6.
4. Бюджетный кодекс РФ. Ч. I. Гл. 1. Ст. 1. С. 150. Сборник новейшего налогового бюджетного законодательства. - Ростов н/Д, 1998. - 380 с.
BIBLIOGRAPHIC LIST
1. Marshall A. The state's economic regulation // Science. - 1982. - № 3. - P. 78.
2. Petty B. Treatise on taxes and fees. Anthology of economic thought. In 2 volumes.
- M.: Ekonov, 1993. - 460 p. - T. 1. - P. 14.
3. Tax code. CH. I. R. 1. GL. 1. Article 1. P. 2. - Moscow, 1998. - 90 p. - P. 6.
4. The budget code of the Russian Federation. Part I. CH. 1. St. 1. P. 150. Collection of the latest tax budget legislation.
- Rostov-on-Don, 1998. - 380 p.
