CC BY
189
финансы
УДК 336.14
Модели бюджетно-налогового федерализма
Аннотация. В статье описана модель бюджетно-налогового федерализма в Российской Федерации. Представлено авторское видение дефиниции бюджетно-налогового федерализма. Проанализированы поступления межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2011-2013 гг. Рассмотрены направления совершенствования российской модели бюджетно-налогового федерализма с использованием зарубежного опыта.
Ключевые слова: налог; бюджет; федерализм; бюджетно-налоговый федерализм; межбюджетные трансферты.
Abstract: In this article, the author considers the model of fiscal-tax federalism in the Russian Federation. The research includes the author’s vision of fiscal-tax federalism and provides analysis of dynamics of inter-governmental transfers between local governments’ budgets. The data is presented for Federal Districts of the Russian Federation and covers a period of2011-2013. This paper also considers the ways for improvements of Russian model of fiscal-tax federalism given several examples from foreign countries.
Keywords: fiscal federalism; inter-governmental transfers.
Каткова В.С.,
студентка Финансового университета Н [email protected]
В глобально изменяющейся экономике для инновационного развития страны необходимо гармоничное распределение финансовых ресурсов между регионами. Перераспределение финансовых потоков происходит преимущественно налоговыми методами и централизуется в государственных (муниципальных) бюджетных и внебюджетных фондах. Здесь возникает конфликт интересов между налогоплательщиками и возможностями власти предоставлять общественные блага в обмен на уплату налогов, для сокращения транзакционных издержек и максимальной отдачи от ресурсов, находящихся в распоряжении властных структур.
Исторический аспект взаимоотношений регионов был раскрыт в неоинституциональном подходе американского экономиста Шарля Тибу (Tiebout). Он выдвинул гипотезу о том, что между регионами одного и того же государства и между государствами существуют миграционные потоки капитала и рабочей силы, которые отражают желание лю-
дей «проголосовать ногами» против неэффективного государственного аппарата [1]. Тибу считал, что в государстве, жители которого могут свободно перемещаться из одного региона в другой в зависимости от собственных предпочтений, может быть достигнут оптимальный уровень налогов и локальных общественных благ.
Модель, выдвинутая Тибу, основана на следующих параметрах: полная мобильность потребителей; отсутствие транспортных издержек; совершенная (неискаженная) информация; большое количество товаров и потребителей; отсутствие рынка труда, доход получают только от дивидендов; отсутствие экстерналий между муниципалитетами; предоставление общественных благ при минимальных средних затратах в каждом муниципалитете; отсутствие капитализации; финансирование общественных благ при помощи национальных налогов; группа однородных потребителей максимизирует свою полезность.
Однако теория Тибу не учитывает, что если муниципалитетов много, то юрисдикции будут конкурировать между собой за предоставление общественных благ на локальном уровне. И это отражается на соотношении размеров предоставляемых локальных общественных благ и собираемых региональных и местных налогов. Регионы с наиболее привлекательным «набором» общественных благ оказываются в более выигрышной ситуации,
Научный руководитель: ГрунделЛ.П., кандидат экономических наук, доцент.
привлекая большее количество агентов и увеличивая тем самым объем налоговых поступлений. Таким образом,осуществляется перераспределение налоговых доходов между регионами. При этом государство в целом выигрывает, так как выстраивается адекватная существующим реалиям налоговая система, обеспечивающая эффективное распределение ресурсов.
Таким образом, модель Тибу проецирует идею децентрализации бюджетных ресурсов и имеет колоссальную поддержку на протяжении последних 50 лет со стороны теоретиков, практиков и исследователей экономической науки. В связи с этим модель Тибу одновременно может являться инструментом разработки оптимальной структуры налоговой системы, поскольку на состав и структуру налоговой системы оказывает влияние степень распределения налоговых доходов как результат налоговой конкуренции между федерацией и территориальными образованиями.
Введение федерализма в сферу государственного строительства России как федеративного государства требует гармонизации отношений, реализуемых в процессе разграничения налоговых полномочий различных уровней власти.
Для того чтобы проанализировать такое явление, как «бюджетно-налоговый федерализм», необходимо первоначально разобраться со значениями категорий, которые образуют это понятие. Категория «налогово-бюджетный федерализм» состоит из трех терминов - «налог», «бюджет» и «федерализм».
Толкование термина «налог» содержится в I части Налогового кодекса Российской Федерации и определяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований» [2].
Определение бюджета дается в Бюджетном кодексе Российской Федерации: «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» [3].
Понятие «бюджет» можно также рассмотреть в нескольких аспектах:
• по материально вещественной форме - это централизованный фонд денежных средств;
• по форме функционирования - это плановый финансовый документ, включающий доходы и расходы.
Федерализм - это форма государственного устройства, согласно которой субъектам федерации присуща большая степень автономности, но при этом федеральная власть не имеет права изменять полномочия субъектов федерации в одностороннем порядке.
Отношения, связанные с формированием бюджетных ресурсов и их расходованием,в федеративном государстве определяются как «бюджетно-налоговый федерализм». Большинство авторов пишут о «фискальном федерализме» (И.В. Горский, С. В. Галицкая), «финансово-бюджетном федерализме» (Г. Б. Поляк), «бюджетном федерализме» (В. Г. Пансков, Л. Н. Лыкова, С. С. Ревенко, Н.М. Добрынин), «налогово-бюджетном федерализме» (В. Садков, Д. Аронов), «финансовом федерализме» (О. И. Немкина), «налоговом федерализме» (В.Г. Пансков, И.А. Майбуров).
Многие авторы под налоговым федерализмом понимают «основной организационный принцип функционирования налоговой системы страны, наделяющий различные уровни управления разными налоговыми полномочиями и ответственностью по поводу установления налогов, налоговых отчислений и распределения налоговых доходов между бюджетами соответствующих уровней для обеспечения их финансовой самостоятельности» [4].
Таким образом, налоговые отношения и бюджетные отношения в данном случае, взаимодействуя, образуют единый термин «бюджетно-налоговый федерализм». Бюджетно-налоговый федерализм можно определить как систему отношений, направленных на обеспечение устойчивого территориального развития интересов федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления с помощью разграничения расходных полномочий между уровнями власти; разграничения доходов, в том числе налоговых, в соответствии с расходами; и для целей обеспечения сбалансированности бюджета -перераспределение финансовой помощи (межбюд-жетных трансфертов).
Российская модель бюджетно-налогового федерализма содержит некоторые противоречия. Статья
введение федерализма в сферу государственного строительства россии как федеративного государства требует гармонизации отношений, реализуемых в процессе разграничения налоговых полномочий различных уровней власти
Таблица
Доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов РФ за 2011-2013 гг.,%*
Федеральный округ 2011 г. 2012 г. 2013 г.
1. Центральный 12,71 11,69 9,96
2. Северо-Западный 17,07 14,34 12,68
3. Южный 30,80 25,36 18,65
4. Северо-Кавказский 65,98 63,30 60,97
5. Приволжский 25,87 20,70 18,76
6. Уральский 12,53 9,83 9,19
7. Сибирский 26,01 22,30 21,81
8. Дальневосточный 38,12 30,83 31,12
* Без учета субвенций из региональных фондов компенсаций.
Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства и Министерства финансов РФ (www.roskazna.ru и http://info.minfin.ru)
135 БК РФ устанавливает формы предоставления межбюджетных трансфертов в виде дотаций, субсидий, субвенций и иных форм межбюджетных трансфертов. Дотации, которые предоставляются из Федерального фонда финансовой поддержки регионов, составляют существенную часть во всем объеме межбюджетных трансфертов. Например, в 2010 г. дотации получили 70 регионов. Общий объем дотаций бюджетам субъектов РФ в 2012 г. составил 396,9 млрд руб. В 2014 г. ожидаются дотации уже 72 регионам с суммарным объемом 439, 8 млрд руб.
Аналогичная ситуация сложилась на местном уровне. Удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов в разрезе федеральных округов Российской Федерации за 2011-2013 гг. представлен в таблице.
Проанализировав данные, представленные в таблице, можно сделать вывод о том, что в 2013 г. в сравнении с 2011 г. удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах местных бюджетов по федеральным округам стабильно
снижается. В 2013 г. в 10 субъектах Российской Федерации удельный вес межбюджетных трансфертов больше показателя среднего значения по Российской Федерации, в остальных же субъектах показатель ниже среднего уровня по РФ. По данным Министерства финансов Российской Федерации, в стране на 1 августа 2013 г. имелось несколько субъектов, в которых в доходах бюджетов доля межбюджетных трансфертов составляла более 50%, а в некоторых случаях более 80%. К числу таких субъектов относятся: Республика Калмыкия (56%), Республика Дагестан (71%), Республика Ингушетия (84%), Кабардино-Балкарская Республика (61%), Карачаево-Черкесская Республика (66%), Республика Северная Осетия-Алания (55%), Чеченская Республика (82%), Республика Алтай (71%), Республика Тыва (78%), Камчатский край (65%). В местных бюджетах Северо-Кавказского федерального округа отмечена наиболее высокая доля финансовой помощи.
Федерализм характеризуется прямой связью между налоговыми и бюджетными отношениями. Например, в соответствии со статьями 50, 56 Бюджетного кодекса РФ взимание налогов на федеральном уровне образует предпосылки распределения этих поступлений из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. В данном случае необходимо определить, какое именно публичноправовое образование может устанавливать и направлять нормативные показатели налоговых от-
Одним из наиболее существенных вопросов является проблема разграничения налоговых платежей, определение, в чьем ведении они находятся - Федерации или ее субъектов
числений, а какое получать и перечислять средства в виде налогов в бюджет.
Если рассмотреть зарубежное законодательство, то четкую регламентацию налогово-бюджетных положений можно увидеть изначально в Конституции таких стран, как Австралия, Германия, Япония и Италия. В российском же Основном законе можно увидеть лишь общую характеристику данных положений.
Одним из наиболее существенных вопросов является проблема разграничения налоговых платежей, определение, в чьем ведении они находятся - Федерации или ее субъектов. С точки зрения российской практики, региональные налоги формируются самостоятельно, но в соответствии с требованиями федерального законодательства (Налогового кодекса РФ). В силу того что налоговые поступления составляют 2/3 общих поступлений в бюджет, субъекты РФ ищут различные допустимые законом способы для увеличения поступлений от налогов и сборов, что приводит к разногласиям, разрешаемым в судебном порядке. Принимая во внимание зарубежный опыт (Германии, Австралии, Канады и США), можно сделать следующий вывод: залогом процветания государства является сбалансированность интересов территориальных образований с учетом правильного сочетания бюджетного устройства, государственного управления и разноуровневой компетенции в осуществлении функций и задач государства, а не централизация или децентрализация бюджетно-налоговых полномочий [5].
Таким образом, бюджетно-налоговый федерализм в развитых странах вызывает значительный интерес, прежде всего как пример справедливой, соразмерной системы налогообложения, необходимой для выполнения государством своих задач и функций. Наличие сбалансированности интересов у Федерации и ее субъектов в налогово-бюджетных отношениях поможет избежать налогово-бюджетных конфликтов и тем самым обеспечить развитие экономики страны.
Применительно к устройству нашего государств регионы могут различаться по структуре взимаемых налогов, отношению их жителей к государственным программам и т.д. Чем больше полномочий у федеральной власти, тем сложнее уравновесить диспропорции в развитии отдельных регионов. В то же время не следует полностью отказаться от централизации налоговых поступлений, так как существует большое количество общественных благ, финансирование которых целесообразнее передать федеральной власти.
В то же время нормы налогового законодательства Российской Федерации ограничены исключительно актами законодательства о налогах и сборах. Все иные правовые акты не могут устанавливать, отменять или изменять налоги и сборы. Любые акты, каким-либо образом регулирующие элементы налогообложения, должны либо быть полностью посвящены регулированию этих вопросов, либо вообще не должны применяться, если они не отвечают этим требованиям, не посвящены только и исключительно вопросам налогообложения и сборов [6].
Поскольку современное российское законодательство не содержит дефиниции бюджетно-налогового федерализма, то, по мнению автора, наряду с Налоговым кодексом РФ было бы целесообразно принятие специального федерального закона о налоговом механизме, который урегулировал все имеющиеся и пока не решенные на сегодняшний день спорные вопросы налоговой сферы, связанные с определением таких базовых понятий налогового права, как «налоговая система», «принципы налогообложения»,«налоговый федерализм», «налоговое планирование» и др.
Таким образом,для создания гармоничных налоговых отношений в федеративном государстве необходим устойчивый баланс налоговых интересов всех уровней власти, что будет способствовать устойчивому развитию государства и общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Tiebout C. A Pure Theory of Local Expenditures // Journal of Political Economy. 1956. Vol. LXIV
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (ред. от 02.11.2013).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 02.11.2013)
4. Майбуров И.А. Теория и история налогообложения. М.: ЮНИТИ-ДА-НА, 2007. С. 312.
5. Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории «бюджетное устройство государства//Налоги. 2010. № 6.
6. Томаров В.В. Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юр. наук. М., 2000.
Для создания гармоничных налоговых отношений в федеративном государстве необходим устойчивый баланс налоговых интересов всех уровней власти
