CC BY
41
М.М.СТРЕЛЬЦИНА
РОЛЬ МЧС В СОСТАВЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИИ
В январе 1994 г. на базе Государственного комитета по чрезвычайным ситуациям (ГКЧС) было создано Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Практически с самого момента своего основания новое министерство стало весьма успешно конкурировать с другими федеральными органами исполнительной власти за распределение ресурсов и выгодное расширение сферы своей компетенции. К 2002 г. МЧС превратилось в одно из наиболее влиятельных федеральных министерств. Но что способствовало тому, что МЧС за столь непродолжительный промежуток времени достигло такого успеха?
В настоящей статье я попытаюсь ответить на этот вопрос. Для этого необходимо выявить политические причины создания и механизм развития МЧС и определить роль этого министерства в составе исполнительной власти России. В первой части статьи представлены теоретические рамки анализа и рассмотрены особенности системы исполнительной власти и бюрократии в России. Во второй части проведён анализ деятельности МЧС как структуры российского правительства.
Особенности исполнительной власти и бюрократии в России
Согласно системе разделения властей, закрепленной в Конституции России 1993 г., большинство властных полномочий принадлежит исполнительной ветви власти. В соответствии со ст. 110 Конституции, исполнительная власть в России осуществляется федеральным Правительством. В то же время на практике Правительство лишь отчасти является высшим органом исполнительной власти в стране. Руководство Правительством и, соответственно, всей исполнительной властью осуществляется Президентом (и его Администрацией). Президент лично представляет Государственной Думе кандидатуру на должность председателя Правительства (премьер-министра), а также подбирает кандидатуры других членов Правительства. После своего назначения премьер-министр лишь предлагает Президенту кандидатуры на конкретные должности в Правительстве, а Президент их рассматривает, отбирает и назначает по своему усмотрению. Этот процесс не является публичным и не предполагает демократической подотчётности членов кабинета. Президент вправе отправлять в отставку как Правительство в целом, так отдельных членов кабинета (причём без всякого согласия премьер-министра), менять его структуру и т.д. В результате «Правительство по российской Конституции 1993 г. выступает, по сути дела, “президентской командой”»1.
Указ Президента, подписанный в январе 1994 г., и принятый позднее Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» устанавливают, что Президент руководит деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Главы всех этих ведомств являются не только членами Правительст-
1 Шаблинский И. К вопросу о формировании концепции власти в Конституции 1993 г. // Президент - Правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. Шаблинского И. - М., 1997. - С. 18.
ва, но и входят по должности в состав Совета Безопасности — консультационного органа, функционирующего под председательством Президента. Основная функция Совета Безопасности заключается в выработке целостной государственной политики в области безопасности страны и преодоления ведомственного подхода со стороны федеральных органов власти. Правительство же лишь координирует деятельность данных ведомств. Соответственно, министры и руководители федеральных ведомств могут быть разделены на две статусные группы. Первая группа включает руководителей тех министерств и ведомств, которые в своей работе напрямую подчиняются Президенту. При этом они принимают участие в заседаниях Правительства и выполняют его поручения. Вторую группу составляют руководители всех остальных министерств и ведомств, работающие под непосредственным руководством Правительства: их работу курирует премьер-министр и/или его заместители.
В соответствии с Конституцией, вся полнота ответственности за происходящие в стране события возложена на Президента. По мнению С.Фиша, «в рамках системы, которая сконцентрировала такое количество властных полномочий в руках одного человека, сам постсоветский режим стал ассоциироваться у граждан России с политическим курсом Правительства, а политический курс Правительства — с Ельциным [Президентом]»1. Действительно, у российского парламента нет права на формирование правительства по итогам выборов. Соответственно, Правительство политически ответственно только перед Президентом. Эффективное и работоспособное правительство служит основой для усиления роли Президента в политической жизни страны, в то время как неудачи правительства ослабляют его позиции. И хотя по Конституции Президент обладает чрезвычайно широким спектром полномочий и доминирует в российском политическом процессе, ему необходима хорошо функционирующая бюрократия, способная воплощать в жизнь принимаемые политические решения. Без нее даже самый популярный Президент не сможет на практике проводить свой политический курс. Особенно отчетливо это проявляется в случае снижения популярности главы государства:
1 Fish S. The executive deception: superpresidentialism and the degradation of russian politics // Building the Russian state: institutional crisis and the quest for democratic governance / Ed. by Sperling V. - Boulder, 2000. - P. 188.
«Президент, не обладающий поддержкой населения и легитимностью, становится зависимым от основных политических деятелей в составе государственной бюрократии»1.
Дж.Уилсон, исследовавший государственное управление в США, разделил все министерства и ведомства в составе правительств на четыре группы2. Согласно его классификации, первую группу составляют политические министерства верхнего эшелона власти (например Министерство иностранных дел), которые обычно возглавляют «политические» руководители. Руководитель такого министерства, как правило, политик, назначаемый на этот пост президентом для решения своих личных и/или партийных политических задач. Цели деятельности министерств этого типа противоречивы, результаты работы не очевидны, а характер их функционирования непрозрачен и скрыт от глаз сторонних наблюдателей.
Ко второй группе относятся процедурные министерства и ведомства (например, Министерство юстиции), которые также возглавляют политические руководители. Результаты их деятельности невозможно открыто наблюдать и оценивать, но в то же время можно контролировать ход их работы, что позволяет различным политическим акторам (партиям, заинтересованным группам) настаивать на том, чтобы эти ведомства придерживались выдвигаемых ими ограничений и правил. В результате руководитель такого ведомства должен в значительно большей мере обладать политическими навыками, чем профессиональными знаниями технической стороны функционирования данной сферы управления.
Третья группа правительственных учреждений включает в себя министерства и ведомства, которые курируют определенные профессиональные структуры (например, Министерство здравоохранения). Им, напротив, свойственны «карьерные» руководители, не произвольно назначенные сверху политическим руководством, а вышедшие из состава самой государственной структуры или курируемой министерством сферы. Результаты работы этих министерств могут быть наблюдаемы и оценены, и если эти результаты политически популярны, то карьерный руководитель - профессионал в своей облас-
1 Shearman P., Sussex M. Foreign policy- making and institutions // Institutions and political change in Russia / Ed. by Robinson N. - L., 2000. - P. 171.
2 Wilson J.Q. Bureaucracy: what government agencies do and why they do it. -N.Y.,1989. - P. 200-202.
ти - может быть ограждён от непосредственного политического контроля.
Наконец, четвертая группа состоит из специализированных министерств и ведомств, которые курируют работу различных секторов экономики (например, сельское хозяйство). Результаты работы этих структур управления очевидны, и во главе их также карьерные руководители. Политические деятели, если они заинтересованы в высокой эффективности этих структур, и результаты их деятельности для них удовлетворительны сами могут настаивать на неполитическом характере руководства ими.
Однако в посткоммунистических странах административное управление может иметь свою специфику, не совпадать с построенной Уилсоном моделью министерской бюрократии на Западе. М.Афанасьев отмечает, что особенности российского чиновничества явно отличают его от рациональной бюрократии по Веберу, заставляя вспомнить о другой категории веберовской типологии политического господства, а именно - о «патримониальной» бюрократии. У Вебера последнее понятие обозначало наличие специального аппарата («штаба») господства, который руководствуется правом, полностью устанавливаемым господином1. В условиях доминирования Президента в российском политическом процессе аналогии этой модели с российской политико-административной действительностью становятся очевидными. «Следует, однако, оговориться: понятие «патримониальная бюрократия» указывает на первоначальную связь с традицией <...>, которая в нашем случае разорвана тоталитарной постмодернизацией. Учитывая эту особенность генезиса: не преодоление традиции, а распад номенклатуры, - стоит говорить не о патримониальной, но о клиентарной бюрократии»2. Главный результат деятельности чиновника - это его карьера, которая, по утверждению Афанасьева, в российском случае определяется в первую очередь кли-ентарными связями - отношениями личной преданности и покрови-тельства3. В результате в России любой чиновник среднего уровня, а тем более высшего эшелона власти, а также любое министерство в
1 Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. - М., 1990. - С. 644- 706; Цит. по: Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. - М., 1997. - С. 233
2 Афанасьев М. Клиентелизм и российская государственность. - С. 233- 234.
3 Там же. - С. 233.
составе Правительства, по классификации Уилсона, de facto являются политическими.
Период создания государственной организации — наилучшее время для того, чтобы можно было изначально осознать ее миссию и определить сферу ее компетенции1. Организационная инерция, как правило, присуща старым административным структурам с устоявшимися функциями и сферой деятельности2. В России большинство новых руководителей в 90-е годы пришло в государственные учреждения, которые уже обладали большой историей с советских времен. Соответственно, новой российской власти пришлось принудительно устанавливать для них новые правила игры — новые институты3. Д.Норт рассматривал организации (и их руководителей) главным образом с точки зрения их роли в качестве агентов институциональных изменений. Способность институциональной матрицы к самопод-держанию, а также возможность сращивания институтов и организаций на основе побудительных мотивов («эффект блокировки») порождается зависимостью организаций от институциональных рамок, в которых они возникли и развивались. И формальные, и неформальные институциональные ограничения ведут к образованию вполне определенных организаций. Эти организации возникают на основе стимулов, заложенных в институциональной системе, а потому результативность их деятельности зависит от этой системы. Соответственно, крупные институциональные изменения, а тем более перестройка всей институциональной системы в рамках управления государством, происходят медленно, так как институты являются результатом исторических перемен, формирующих индивидуальное пове-
« 4
дение внутри организаций4.
Поскольку в функции бюрократии входит исполнение принятых политических решений, то Вебер рассматривал бюрократию как основной источник институциональных изменений. Но, в зависимости от эффективности своей работы, бюрократия может быть как одним из самых важных средств создания и поддержания консенсуса,
1 Wilson J. Bureaucracy. - P. 188.
2 Downs A. Inside bureaucracy. - Boston, 1967. - P. 195.
3 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М., 1997. - С. 17.
4 Там же. - С. 20, 23.
так и мощной силой, способной разрушить любую интеграцию1. После распада СССР и становления новой российской государственности Президент Российской Федерации вынужден был реформировать государственную машину. У него были все основания для того, чтобы отдать предпочтение новой компетентной и эффективной бюрократии с жесткой административной структурой, которая бы укрепляла президентскую власть2. Однако создать такую бюрократию «с нуля» в крайне сжатые сроки было крайне затруднительно, и в большинстве сфер своей политики Правительству приходилось полагаться на прежние структуры управления. Старую партийно-бюрократическую систему М.Левин назвал arcanum imperii3. Министерства, образованные еще в СССР и унаследованные новым российским государством, нуждались в серьезной внутренней перестройке. Теперь они должны были работать не в привычных для них условиях партийного государства, а в условиях качественно новой политической системы. По мнению Левина, унаследованные с советских времен министерства могли значительно замедлить ход реформ в стране. «Один немецкий писатель сказал о Германии после Первой мировой войны: «Кайзер ушёл, но генералы остались». Перефразируя его, мы можем сказать применительно к СССР нечто похожее с учётом меньшей определенности нашей терминологии: «Партийное государство ушло, министерства остались»4. Вполне закономерно, что в данных условиях российская исполнительная власть нуждалась в создании новых правительственных учреждений, функционирующих параллельно существующим органам управления, но на современных, принципиально отличных от советской бюрократии основах и способных обеспечить быстрое и эффективное техническое выполнение принимаемых политических решений. Немалую роль в этом процессе играло и созда-
1 Lipset S. Political man: the social bases of politics. — L., 1981. — P. 9.
2 Кувалдин В. Президентство в контексте российской трансформации // Россия политическая / Под ред. Шевцовой Л. — М., 1998. — C. 36; Huskey E. Overcoming the Yeltsin legacy: Vladimir Putin and Russian political reform // Contemporary Russian politics: a reader / Ed. by Brown A. — Oxford, 2001. — P. 92.
3 Arcanum — источник гибели.
4 Левин М. Номенклатура — Arcanum Imperii (Технология управления против социологии управленцев) // Куда идет Россия?.. Общее и особенное в современном развитии / Под ред. Заславской Т. — М., 1997. — C. 76.
ние новых министерств и ведомств, из которых, однако, наиболее успешным оказалось МЧС.
Мотивы создания и характер становления МЧС
По мнению Г.Эллисона, для объяснения того, почему в составе исполнительной власти появляются новые административные структуры, историки американской государственности (и не только американской — М.С.) слишком часто довольствуются функциональным подходом. Его логика состоит в том, что если возникают социальные проблемы, то государство, реагируя на них, создает в составе правительства новые министерства и ведомства, в полномочия которых входит решение данных социальных проблем. В то же время политическая обусловленность возникновения новых административных структур играет в данном процессе намного большую роль. Доказательством этому служит тот факт, что на практике, несмотря на признание государством существования в обществе той или иной проблемы, соответствующая организация в составе правительства может быть сформирована намного позже (или даже раньше) того момента, когда проблема станет всем очевидна1. Согласно М.Веберу, никакую «политическую» организацию нельзя определить, исходя только из ее непосредственного функционального назначения. «Не существует ни одной мыслимой цели, которую бы определённая политическая организация не преследовала в определённый момент времени»2. Политические цели определяются ролью организации в государственной системе.
Согласно классическому определению Вебера, государство представляет собой территориальную монополию на легитимное использование силы3. Под легитимностью Вебер понимал санкцию на власть, которую правящая элита получает от граждан государства. Так как на практике возможности государства в применении силы ограничены, государственная власть должна опираться, в первую очередь, на добровольное подчинение граждан ее решениям. Если население
1 Allison G., Zelikow Ph. Essence of decision: explaining the cuban missile crisis. -N.Y., 1999. - P. 149.
2 Weber M. Economy and society. - Berkeley, 1978. - Vol. 1. - P. 55.
3 Weber M. Politics as vocation // From Max Weber: essays in sociology / Ed. by Gerth H., Wright C.W. - L., 1970. - P. 78.
доверяет органам власти, то оно более склонно подчиняться принимаемым политическим решениям1. Однако если население не доверяет правительству из-за невыполнения последним данных им обещаний, неэффективности его деятельности, некомпетентности правительственных деятелей, то выполнение государством своих функций становится затруднительным.
После распада СССР и союзной инфраструктуры управления российские органы исполнительной власти не всегда могли оперативно и эффективно справляться с возложенными на них функциями. В результате испытываемых ими перегрузок, снижения требовательности и эффективности работы надзорных органов и государственных инспекций, ухудшения технического оснащения, высокого уровня износа основных производственных фондов и ряда других причин участились случаи возникновения различного рода чрезвычайных ситуаций технологического характера, аварий и катастроф. Чрезвычайные ситуации, несомненно, рассматривались властями как одна из весьма значительных угроз для реформируемой системы управления, так как во время чрезвычайных ситуаций значительно ослабевает государственный контроль. Стала очевидной необходимость принятия мер по предотвращению и ликвидации возможных аварий, катастроф и стихийных бедствий. Однако существующие министерства и ведомства претерпевали значительные внутренние изменения и с трудом справлялись со своими функциональными обязанностями. Возлагать на них дополнительные функции, не соответствующие их основному назначению, было бы непродуманно. Соответственно, для выполнения этих «страховочных» функций нужно было создать дополнительную правительственную организацию, которая бы в условиях строительства новых государственных институтов «подстраховывала» их работу и сглаживала остроту технологических проблем, возникающих в переходный период.
Правительство России ясно осознавало необходимость и насущность создания МЧС. В этом отношении МЧС можно сравнить со службой скорой помощи. Обе эти структуры действуют во имя общественных интересов, и выполнение ими своих функций жизненно важно для каждого индивида в отдельности и для государства в це-
1 Tyler T. Trust and democratic governance // Trust and governance / Ed. by Braithwaite V., Levi M. - N.Y., 1998. - P. 271-273.
лом. МЧС, как и служба скорой помощи, обладает организационной структурой с высоким уровнем мобилизации и осуществляет гуманитарную деятельность, спасая жизни людей. Значение деятельности обеих этих структур повышается, когда, в случае скорой помощи, внезапно и резко ухудшается здоровье людей, и, в случае МЧС, — когда снижается качество выполнения своих функций другими министерствами и ведомствами, что увеличивает угрозу возникновения чрезвычайных ситуаций, угрожающих «здоровью» всего общества.
В системе государственного управления все административные структуры стремятся увеличить ресурсы, находящиеся в их распоряжении: получить приоритет при распределении ресурсов над другими министерствами и ведомствами1, а также увеличить свой административный вес — бюджет, штат и сферу компетенции. Эти параметры определяют их статус в составе исполнительной власти и являются их внутренним капиталом при влиянии на принятие правительственных решений2. В то же время наличие общих целей обусловливает скоординированные коллективные действия всех административных структур в составе правительства. В рамках теории рационального выбора правительство рассматривается как «единая доминирующая
3 .. ___
коллективная организация»3, разделенная на подгруппы — различные министерства и ведомства. Для того чтобы заручиться доверием граждан, правительственные деятели идут на установление соглашений в рамках исполнительной власти, которые ставят получение ими личных благ в зависимость от обеспечения общего коллективного блага4.
Поддержка МЧС со стороны населения отчасти помогала Правительству сгладить общественное недовольство деятельностью других министерств и ведомств в его составе. По данным опроса взрослого населения по всероссийской репрезентативной выборке, прове-дЄнного в мае 2001 года независимым исследовательским центром РОМИР, на вопрос: «Какие из министерств, на Ваш взгляд, работают наиболее эффективно?» 25,8% россиян ответило: «МЧС». Таким об-
1 Poggi G. The state: its nature, development and prospects. - Stanford,1990. -P. 30-31.
2 Wilson J. Bureaucracy. - P. 181.
3 Dunleavy P. Democracy, bureaucracy and public choice: economic explanations in political science. - Hemel Hempstead, 1991. - P. 155.
4 Levi M. A state of trust // Trust and governance / Ed. by Braithwaite V., Levi M. -N.Y., 1998. - P. 87.
разом, МЧС стало безоговорочным лидером, намного опередив Министерство иностранных дел (14,7%), Министерство путей сообщения (11,3%), Министерство внутренних дел (5,7%) и Министерство обороны (5,6%)\ В результате в условиях переходного периода и трансформации политических институтов в России успешная деятельность МЧС поднимала престиж государственной власти в глазах населения, обеспечивая общее для всех правительственных структур коллективное благо.
По функциональному содержанию деятельности МЧС можно отнести к третьей группе правительственных учреждений, по классификации Уилсона. Оно курирует целый ряд специализированных профессиональных структур: войска гражданской обороны (ГО), поисково-спасательную службу, региональные центры МЧС и — с апреля 2002 г. — противопожарную службу, которая была переведена из ведения МВД в ведение МЧС. Результаты работы этих структур в ходе ликвидации многочисленных катастроф и стихийных бедствий на протяжении последнего десятилетия вполне очевидны и политически популярны. Однако двойное подчинение МЧС — Правительству и Президенту — отражает не только чисто техническую (функциональную), но и политическую сторону деятельности данного министерства. Деятельностью МЧС руководит министр, подчиненный непосредственно Президенту. У МЧС нет ни «куратора» в Правительстве в лице вице-премьера, ни курирующих его работу подразделений в Администрации Президента России. Такой статус фактически освобождает МЧС от политического контроля извне.
С.Шойгу — бессменный руководитель министерства со дня его образования — во многом совмещает черты как карьерного, так и политического руководителя, что вообще характерно для ряда высших российских чиновников. До распада СССР Шойгу находился на партийной работе (1989—1990), был заместителем председателя Государственного Комитета РСФСР по строительству (1990—1991). В 1990 г. он был одним из главных инициаторов и организаторов Российского корпуса спасателей, позже преобразованного в ГКЧС и затем в МЧС Российской Федерации. За время существования МЧС Шойгу стал не только символом этого министерства, но и популярным публичным
1 Балодис С. МЧС работает наиболее эффективно // Гражд. защита. - М., 2001. - N 7. - С. 39.
деятелем: «Пост министра такого ведомства придал Шойгу образ, сочетающий в себе силу, самоотверженность, преданность своему делу и сострадание чужому горю»1. Поскольку обычно люди доверяют правительственным деятелям, которых они ассоциируют с заслуживающими доверия институтами, то не-удивительна и личная популярность Шойгу. По данным РОМИР (опрошено 2000 взрослых россиян по всероссийской выборке, октябрь 2001 г.), полностью доверяли МЧС 44,5% опрошенных и еще 40,3% скорее доверяли МЧС, чем нет (скорее не доверяют данной структуре 4,8% граждан, а полностью не доверяют — 2,9%, затруднились с ответом 7,5% респондентов)2.
Для российской правящей элиты МЧС стало опорой и политическим инструментом, который она не преминула использовать в целях сохранения власти. В 1999 г., когда исполнительная власть не имела поддержки у населения накануне выборов, в условиях острого дефицита времени необходимо было мобилизовать поддержку В.Путина — официального «наследника» предыдущего президента России Б.Ельцина. В политическом смысле сложилась своего рода чрезвычайная ситуация. Правящая элита за несколько месяцев до выборов в Государственную Думу и за полгода до выборов Президента должна была создать успешную «партию власти», чтобы мобилизовать поддержку электората и упрочить свое положение перед лицом возможных политических и социальных кризисов. В сентябре 1999 г. началась подготовка к созданию нового избирательного блока: Межрегиональное движение «Единство» («Медведь»), в поддержку создания которого официально выступили губернаторы 39 регионов России. Лидером блока был избран глава МЧС С.Шойгу. «Единство» с самого начала подчеркивало свою лояльность существующему Правительству и выражало открытую поддержку премьер-министру В.Путину, которая была взаимной. В конце ноября 1999 г. Путин выступил вместе с Шойгу на национальном телевидении и заявил: «Лично я как гражданин буду голосовать за «Единство»3. В свою очередь, победа «Единства» на выборах в Государственную Думу помогла
1 Colton T., McFaul M. Reinventing Russia’s «party of power»: «Unity» and the 1999 Duma election // Post-Soviet affairs. - Berkeley ,2000. - Vol. 16, N 3. - P. 210.
2 http://www.romir.ru (на 12 июня 2002 г.)
3 Цит. по Colton T., McFaul M. Reinventing Russia’s «party of power». - P. 220.
Путину одержать сокрушительную победу на президентских выборах 26 марта 2000 г.1.
27 декабря 1999 г. в Москве прошёл первый Учредительный съезд Общероссийского политического общественного движения «Единство» (ОПОД «Единство»). Делегаты съезда поддержали главную задачу Движения, которая была заявлена с трибуны С.Шойгу, — «участие в избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации и последовательная поддержка нашего кандидата
В.В.Путина». Политическая платформа «Единства» была созвучна заявлениям Путина и основывалась на формуле «сильное и эффективное государство», способное обеспечить политическую и социальную стабильность.
Необходимо отметить, что «Единство» было не первой партией, активным деятелем которой являлся Шойгу. В апреле 1995 г. Шойгу вошёл в состав оргкомитета, возглавляемого В.Черномырдиным движения «Наш дом — Россия» (НДР), а 12 мая того же года Шойгу был избран в состав Совета НДР. Общественно-политическое движение НДР было одной из первых попыткой российского руководства институционально оформить общенациональную «партию власти»2, и глава МЧС стал одной из наиболее важных фигур, необходимой для успешного выполнения данной задачи. Кроме того, в 1996 г. Шойгу был куратором президентской избирательной кампании Бориса Ельцина в регионах России, по окончании которой специальным распоряжением Президента он получил официальную благодарность как активный участник «организации и проведения выборной кампании Президента».
Таким образом, МЧС было создано в составе исполнительной власти России для решения не только функциональных, но и важных политических задач, причем успешность решения первых позволяла ему справляться со вторыми, и наоборот. «Подстраховка» работы существующих правительственных учреждений позволяла министерству эффективно обеспечивать функционирование государственного механизма в условиях кризиса системы государственного управления,
1 Там же.
2 Рябов А. «Партия власти»: попытка превращения новой российской элиты в ведущую силу публичной политики // Партийно-политические элиты и электоральные процессы в России / Под ред. Кувалдина В. - М., 1996. - С. 8.
а это, в свою очередь, позволяло ему сглаживать и остроту политических проблем, возникающих в переходный период.
По мнению Уилсона, административный вес — бюджет, штат и сфера компетенции — определяют статус и роль административной структуры в составе исполнительной власти. Ни одна государственная структура не может обладать полной свободой действий. Однако все они стремятся, чтобы цели, поставленные перед ними, были одобрены населением, задачи просты и определенны (то есть прогресс в их достижении был очевиден стороннему наблюдателю), конкурентов не существовало, и ограничения в действиях в сфере их компетенции были минимальны1. По всем этим параметрам МЧС находится в очень выгодном положении. Как сказано выше, в состав МЧС входят войска ГО, региональные центры МЧС, поисковоспасательная и противопожарная служба.
С момента образования МЧС быстрыми темпами стала развиваться его региональная структура. К 2001 г. региональные центры МЧС были представлены территориальными структурными подразделениями в 72 субъектах Российской Федерации2. Расширился и спектр выполняемых МЧС функциональных задач в рамках сферы его компетенции. В составе министерства появились новые структурные подразделения, что стало следствием значительного увеличения штата его сотрудников. Министерство было оснащено современной спасательной техникой и авиацией. Все эти факты свидетельствуют о быстром росте административного веса МЧС как правительственного учреждения (в особенности на фоне длительного кризиса ряда других министерств и ведомств в 1990-е годы).
Войска ГО составляют сегодня основу сил быстрого реагирования российского «чрезвычайного» ведомства. В их состав входят механизированные полки и вертолётные отряды, отделение спасательной бригады, а также многочисленные специальные подразделения. Поисково-спасательная служба предназначена для проведения поисково-спасательных работ в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В соответствии с постановлением Правительства России, 13 марта 1992 г. был создан Государственный центральный аэромобильный спасательный отряд (Центроспас) МЧС
1 Wilson J. Bureaucracy. — P. 181.
2 Официальный сайт МЧС: http://www.emercom.gov.ru (на 25 февраля 2002 г.).
России. Силами и средствами Центроспаса выполняется большинство поисково -спасательных операций МЧС. Его развитие шло с самого момента образования отряда. В Центроспасе была создана авиационно-транспортная служба, преобразованная в мае 1995 г. в самостоятельную структуру. К 2000 г. МЧС уже обладало целым парком самолетов и вертолетов новейшего образца, который позволил спасателям справляться с растущим количеством выполняемых ими задач. В 1996 г. в состав Центроспаса на правах службы влился аэромобильный госпиталь, в 1997 г. — московская поисково-спасательная служба. Впоследствии появилась служба медицинского сопровождения спасательных работ, а также ряд отделов, способствующих успешной работе сотрудников отряда. Такое значительное и быстрое расширение Центроспаса свидетельствует о востребованности его деятельности, а также об эффективности работы отряда, что подтверждают данные о работе специалистов Центроспаса в 1996—1999 гг., приведённые в табл. 11.
Таблица 1
Год Число чрезвычайных ситуаций, в ликвидации которых принимал участие Центроспас Спасено людей Извлечено тел погибших
1996 60 15 207
1997 387 180 106
1998 1650 863 223
1999 2559 753 535
За короткое время МЧС, представляя Россию на международной арене, стало партнером таких авторитетных международных организаций, как Департамент ООН по гуманитарным вопросам, управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, ЮНЕСКО. В ноябре 1993 г. было подписано соглашение между ГКЧС России и Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН о поддержке операций по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи. Начиная с 1993 г., Россия в лице МЧС активно сотрудничает с Директоратом чрезвычайного гражданского планирования НАТО. Прежде всего, это развитие двусторонних контактов на уровне участия представителей обеих сторон в совместных мероприя-
1 Официальный сайт МЧС: http://www.emercom.gov.ru (на 25 февраля 2002 г.).
тиях в рамках программы «Партнерство ради мира». 20 марта 1996 г.
С.Шойгу и Х.Соланой был подписан Меморандум между МЧС России и НАТО о сотрудничестве в области чрезвычайного гуманитарного планирования и готовности к чрезвычайным ситуациям. В соответствии с постановлением Правительства России от 13 октября 1995 г. на базе МЧС был создан Российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования в целях организации участия России в оказании иностранным государствам срочной гуманитарной помощи, как правило, по линии ООН. Авиация МЧС России занималась перевозкой грузов гуманитарной помощи в Таджикистан, Киргизию, Армению, Азербайджан, Грузию, Молдову, Афганистан, Иран, Японию, Египет, Сербию, Черногорию, Руанду, Китай, Корею. Участие МЧС в этих международных операциях поднимает престиж России в международном сообществе, а также является важным источником дохода для страны.
В настоящее время действует более тридцати межправительственных соглашений с зарубежными странами. МЧС России развивает связи со странами, имеющими традиционно сильные службы предупреждения, спасения и гражданской защиты, такими, как США, ФРГ, Франция, Швейцария и другими. Однако прямых аналогов правительственных учреждений, подобных МЧС, в этих странах нет. В США система чрезвычайного управления состоит из государственных служб реагирования, возглавляемых Федеральным агентством по управлению в чрезвычайных ситуациях (ФЕМА). Однако в состав ФЕМА не входят формирования гражданской обороны. Для решения соответствующих задач в США привлекаются полиция, противопожарная служба, специализированные спасательные отряды, местные службы скорой помощи, американский Красный Крест, благотворительная организация «Армия спасения» и другие. Особая роль в ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф принадлежит национальной гвардии. Её подразделения находятся в подчинении губернаторов штатов и используются для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. После террористических актов в Нью-Йорке 11 сентября 2001 г. в составе Администрации США, в соответствии с указом Президента от 8 октября 2001 г., был создан Департамент национальной безопасности (Department of Homeland Security), который отвечает за обеспечение безопасности США от террористических угроз. Однако сфера компетенции нового
департамента узко ограничена поставленными перед ним функциональными задачами. Самостоятельного департамента, выполняющего весь спектр функций, аналогичных МЧС России, в составе Администрации США пока нет.
Подобные министерства отсутствуют и в других развитых странах мира. Службы предупреждения и спасения, а также войска гражданской обороны входят в состав других министерств. Например, в Германии федеральная служба технической помощи является федеральным ведомством, подчиненным МВД и финансируемым по его линии. Войска ГО также входят в состав МВД ФРГ. Как правило, в случае чрезвычайных ситуаций на местах создаётся специальное подразделение, в состав которого входят представители полиции, пожарной службы и неправительственных организаций. Во Франции корпус ГО формируется на базе противопожарной службы и является структурным подразделением МВД, которое осуществляет взаимодействие с различными министерствами в зависимости от характера чрезвычайной ситуации. В Швейцарии функции ГО в военное время выполняет Министерство обороны и многочисленные силы резерва1.
Таким образом, существование самостоятельного ведомства — МЧС — в составе Правительства РФ является, по сути, уникальным явлением в мировой практике обеспечения безопасности граждан в условиях чрезвычайных ситуаций и при возникновении военных действий. Однако в тех странах, где существующие органы государственного управления успешно работают и справляются с возложенными на них функциями, создание министерства, аналогичного по административному весу МЧС, было бы излишним. В России же сочетание политических и административных задач преодоления кризиса государственного управления, а также рост объективной необходимости в их эффективном и оперативном выполнении обусловили становление МЧС как самостоятельного министерства в составе исполнительной власти России. Это предопределило быстрые темпы его развития: увеличение штата сотрудников, территориальное расширение, улучшение технического оснащения, возникновение новых структур
1 Службы спасения в странах Запада: опыт организации и деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Гражд. защита. - М., 2001. -
N 2. - С. 26- 27; Службы спасения в странах Запада: опыт организации и деятельности по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Гражд. защита. - М., 2001. - N 3. - С. 39-42.
в его составе, перевод в его ведение противопожарной службы и в результате выгодное расширение компетенции МЧС в рамках его основных функциональных задач.
Заключение
По мнению Э.Гидденса, «всем государствам присущ рефлексивный контроль за воспроизводством социальной системы, находящейся в их ведении»1. Государства стремятся сохранить на своей территории устоявшиеся социальные рамки, определённый «коллективный дух», свойственный данному обществу, поддержать социальнополитическую стабильность. В этом, согласно Гидденсу, заключается основная функция государства. С наиболее значительными трудностями при выполнении этой функции государства сталкиваются тогда, когда в них происходит переход от одного политического строя к другому. С институциональной точки зрения государство представляет собой иерархическую административную систему, которая состоит из различных организаций, наделённых определённым набором властных полномочий и обладающих правом определять и осуществлять политический курс. Соответственно, неэффективность политического курса, проводимого новым режимом в России, может вызвать
народное недовольство работой демократических институтов, «на
...... 2
чьей легитимности основывается новый политический режим»2.
Для формирующейся российской политической системы было чрезвычайно важно продемонстрировать населению эффективность работы ее институтов, в рамках которых осуществлялась государственная власть. Соответственно, в период радикальной трансформации российского государства создание МЧС вынужденно стало той страховочной мерой, которую было необходимо предпринять для обеспечения условий реконструкции всей системы государственных институтов. Совокупность функциональной специфики МЧС, высокой эффективности его деятельности и особенностей российского институционального дизайна, где правительство функционирует не как политический, а как технический кабинет, а политическое управ-
1 Giddens A. A contemporary critique of historical materialism.- Cambridge, 1992. -Vol. 2: The nation- state and violence. - P. 17.
2 Sakwa R. State and society in post- communist Russia. // Institutions and political change in Russia / Ed. by Robinson N. - L., 2000. - P. 193.
ление находится в руках Президента, объясняет оформление данного ведомства в самостоятельное министерство и наделение его большим административным весом в составе исполнительной власти России.
Из этого можно заключить, что перспективы дальнейшего развития МЧС могут измениться по мере преодоления кризисов переходного периода в стране. Когда консолидация государственной власти и политического режима в России будет завершена, и существующие в рамках исполнительной власти административные структуры снова начнут эффективно функционировать, есть все основания предполагать, что уменьшится как политическое значение МЧС, так и объем возложенных на него административных функций. Это означает, что, скорее всего, внутрироссийская сторона деятельности МЧС уступит свое приоритетное значение международным связям, которые будут продолжать развиваться, так как МЧС выполняет функции «гуманитарной дипломатии», играющей в современном мире чрезвычайно важную роль в отношениях между государствами на внешнеполитической арене. За МЧС, скорее всего, останутся его непосредственные технические функции, но политическая сфера компетенции этого министерства будет значительно сужена, и оно перестанет играть столь заметную роль в составе Правительства России.
