CC BY
18Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
DOI 10.47643/1815-1337_2022_2_9 УДК 342.3; 342.5; 342.9
РОЛЬ ИНСТИТУТА ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В УКРЕПЛЕНИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ THE ROLE OF THE INSTITUTION OF A UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC POWER IN STRENGTHENING THE RUSSIAN STATEHOOD
АННИН Анатолий Геннадьевич,
доктор исторических наук, доцент, профессор кафедры государственного и муниципального управления Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул.Горького, 59а. E-mail: annin_ag@mail.ru;
ЧИРИКИН Виктор Александрович,
кандидат юридических наук, доцент заведующий кафедрой теории и истории государства и права Владимирский филиал РАНХиГС.
600017, Россия, Владимирская область, г. Владимир, ул. Горького, 59а. E-mail: Chirikin_V@vlad.ranepa.ru;
ANNIN A. G.,
Doctor of Historical Sciences, Associate Professor, Professor of the Department of State and Municipal Administration
Vladimir Branch of the RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: annin_ag@mail.ru;
CHIRIKIN V. A.,
PhD in Law, Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of State and Law
Vladimir branch of RANEPA.
600017, Vladimir region, Vladimir, Gorky st., 59a.
E-mail: Chirikin_V@vlad.ranepa.ru
Краткая аннотация: в статье аргументировано обосновывается необходимость укрепления российской государственности в условиях обострения международной обстановки посредством конституционно-правового закрепления института единой системы публичной власти в России с целью усиления вертикали власти, что будет способствовать повышению результативности государственного и муниципального управления в стране, а также эффективного взаимодействия органов публичной власти с целью реализации единой социально-экономической политики в интересах населения.
Abstract: the article substantiates the need to strengthen the Russian statehood in the context of the aggravation of the international situation through the constitutional and legal consolidation of the institution of a single system of public power in Russia in order to strengthen the vertical of power, which will contribute to increasing the effectiveness of state and municipal administration in the country, as well as effective interaction of public authorities in order to implement a single socio-economic and public policy.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, власть, публичная власть, региональная власть, единая система публичной власти, государственная власть, местное самоуправление.
Keywords: The Constitution of the Russian Federation, power, public power, regional power, unified system of public power, state power, local self-government.
Дата направления статьи в редакцию: 11.12.2021
Дата публикации: 28.02.2022
В условиях резкого обострения международной обстановки (деформация институтов международного права, системы международных отношений, правового статуса человека) и усиления напряженности внутренней ситуации (необходимость укрепления роли государства в регулировании общественных отношений в кардинально изменившихся экономических, политических и идеологических условиях, бесперспективность и пагубность конституционного положения о запрете государственной идеологии, «размытость» представления о феномене демократии, возрастание значимости формирования у граждан России уважения к институтам государства и права, ошибочность представления о приоритете прав и свобод личности над интересами государства) важнейшей, первоочередной задачей общества становится укрепление российской государственности. Несомненно, этому будет способствовать конституционно-правовое закрепление института единой системы публичной власти в Российской Федерации.
До появления понятия публичной власти в Конституции России оно активно использовалось специалистами в отечественной юридической науке. Однако, изначально словосочетание «публичная власть» выступало синонимом власти государственной. Эта традиция успешно реализуется и в современной учебной литературе по теории государства и права, сводясь к постулату «публичная власть - один из основных признаков государства» [6].
Новое понимание термина «публичная власть» пришло в 1993 году одновременно с выработкой и принятием новой российской Конституции. В настоящее время в российской юридической науке сложилось целостное системное представление о публичной власти как власти государственной, функционирующей на федеральном и региональном уровнях, и власти, осуществляющей свои полномочия на местном уровне. С.А. Авакьян считает, что «в совокупности статьи 1, 3, 10, 11 и 12 Конституции РФ предполагают единство сущности публичной власти, принципов ее организации и деятельности». Оба властных уровня он считал разновидностями единой публичной власти в Российской Федера-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2022. № 2(206)
ции, одновременно отметив отсутствие споров по поводу отнесения муниципальной власти к публичной власти [7].
Предложение Президента России В.В. Путина о внесении соответствующих поправок в Основной закон страны стало отправной точкой реализации давно назревшей необходимости законодательного закрепления новой системы властных отношений. Глава государства счел необходимым «выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами и закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти. При этом полномочия местного самоуправления должны быть расширены и укреплены» [ 5]. В статье 132 Конституции Российской Федерации четко зафиксировано положение: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти...» [1].
Основой построения системы публичной власти в стране выступает положение статьи 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей в качестве единственного источника власти многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления [1].
Систему публичной власти в стране условно можно представить в виде единства трёх организационных форм власти - общественная, государственная и местное самоуправление. В последней форме сочетаются элементы, характерные для первых двух, что позволяет воспринимать его как общественно-государственную власть. В современном законодательстве России под единой системой публичной власти понимается вся совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие свою деятельность в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства [1, 2, 3].
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» способствует укреплению вертикали публичной власти, усиливает механизм ответственности высшего должностного лица субъекта федерации, прежде всего, перед Президентом. Глава государства вправе применять к руководителю субъекта Российской Федерации такие меры ответственности как предупреждение, выговор. По решению Президента России глава региона может быть отрешен от должности, в том числе, в связи с утратой доверия. В этом случае экс-губернатор в течение пяти лет не сможет занимать такую должность ни в одном регионе.
В указанном Законе предусмотрены схожие полномочия руководителя региона в отношении глав муниципальных образований. Он вправе вынести предупреждение, объявить выговор, отрешить от должности главу муниципального образования, главу местной администрации по указанным в законе основаниям. Однако, здесь сказывается влияние действующих норм муниципального права. Так, руководитель региона должен обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, в том числе в случае систематического не достижения показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в порядке, установленном федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления [3].
Принцип единства публичной власти направлен на совершенствование местного самоуправления, его эффективную организацию, повышение взаимодействия с государственной властью в интересах населения. Источники полномочий местной власти определены статьёй 132 Закона - федеральный закон и закон субъекта федерации, что предъявляет повышенные требования к качеству региональной нормативной базы.
Примечательной новеллой, затронувшей местное самоуправление, стало гарантирование права компенсации дополнительных расходов, возникших при выполнении его органами публичных функций во взаимодействии с государственными органами. Данное положение, сопряжённое с превращением местного самоуправления в элемент единой системы публичной власти, влечет изменение принципов и порядка финансирования местных органов публичной власти в лучшую для них сторону. Представляется, что такие преобразования объективно обусловлены давно возникшей и осознанной проблемой, а именно отсутствием в распоряжении преобладающего числа органов местного самоуправления достаточного для достойного выполнения своих функций материальных и финансовых средств.
В качестве примера можно привести состояние бюджетов местных органов публичной власти во Владимирской области. В настоящее время на территории данного субъекта Российской Федерации насчитывается 127 муниципальных образований. Самодостаточными при этом являются лишь три городских округа - Владимир, Ковров, Муром. Остальные, ввиду бюджетного дефицита, не имеют возможности самостоятельно обеспечивать достойное удовлетворение собственных потребностей и нуждаются в дотациях, что наглядно иллюстрирует существующую проблему. Преобразования, речь о которых шла выше, могут рассматриваться как значительный шаг к выходу из сложившейся ситуации.
Осуществление вопросов местного значения самостоятельно означает, что местное самоуправление представляет собой отдельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении органам государственной власти. В России законодательно закреплено существование двух взаимосвязанных форм единой публичной власти - государственной власти и местного самоуправления.
Представляется, что реализация на практике принципа организационного обособления института местного самоуправления от государственной власти, дает реальную возможность муниципальным образованиям, без указки сверху, самим определять свое внутреннее административное устройство с учетом местных особенностей и с целью обеспечения эффективного управления [4]. Вместе с тем, законодательное включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, не только не нарушит природу института местного самоуправления в России, не ограничит его самостоятельность, но и позволит, в рамках отведенных полномочий, более успешно и эффективно осуществлять муниципальное управление, решая вопросы местного значения за счет финансового и ресурсного обеспечения со стороны государства.
Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Одна из базовых норм Конституции Российской Федерация о власти народа, осуществляемой непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления, получила своё развитие в поправке о вхождение органов местного самоуправления и государственной власти в единую систему публичной власти. Примечательно, что внесённые новации подчёркивают цель объединения элементов в новую для отечественного законодательства систему - наиболее эффективное решение задач в интересах граждан. Современными исследователями данного вопроса отмечается, что любое направление деятельности должно эффективно реализовываться на том уровне, от которого будет максимальная польза, прежде всего, для населения страны [8].
В юридической науке выделяют также третий элемент системы публичной власти, являющийся прямым отражением общественной власти - гражданское общество. В настоящий момент в Конституции России это понятие можно встретить лишь в новом подпункте статьи о Правительстве Российской Федерации, согласно которому указанный орган осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества и обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики [1]. Выделение гражданского общества в качестве полноценного элемента единой системы публичной власти в России, его правовое урегулирование и обеспечение государственной поддержкой может рассматриваться существенной перспективой совершенствования отечественного конституционного права.
Таким образом, необходимость процесса централизации публичной власти в российском государстве, укрепление ее вертикали диктуются как внутренними причинами (обширность территории страны; разный экономический потенциал и возможности для развития как регионов России, так и муниципальных образований), так и внешними (напряженность обстановки в мире; нескрываемая агрессивная политика ряда государств по отношению к нашей стране). Движение в этом направлении не только не ослабит потенциал и возможности местных сообществ, но и будет способствовать повышению уровня государственного и муниципального управления, укреплению российской государственности.
Библиогра фия:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. - 04.07.2020 - № 144.
2. О Государственном Совете Российской Федерации: Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 14.12.2020. - № 50 (часть III). - Ст. 8039.
3. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202112210031 (дата обращения: 22 февраля 2022 г.).
4. Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 521-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 06.10.2003. - № 40. - Ст. 3822.
5. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15.01.2020 // Российская газета. - 2020. - № 7. - 2020. - 16 января.
6. Чиркин В. Е., Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. - 2009. - № 7 (151) - С. 6.
7. Авакьян С.А., Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. -2018. - № 4 (33). - С. 8-10.
8. Зорькин В. Д., Буква и дух Конституции // Российская газета. - 2018. - 10 октября.
References (transliterated):
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12/12/1993 with changes approved during the nationwide vote on 07/01/2020) // Rossiyskaya Gazeta. - 07/04/2020 - No. 144.
2. On the State Council of the Russian Federation: Federal Law of December 8, 2020 No. 394-FZ // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 12/14/2020. -No. 50 (part III). - Art. 8039.
3. On the general principles of organizing public authorities in the constituent entities of the Russian Federation: Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 // http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202112210031 (Accessed: February 22, 2022) .).
4. Federal Law of the Russian Federation No. 131-FZ of October 6, 2003 "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in the Russian Federation" (as amended by Federal Law No. 521-FZ of December 27, 2019) // Collected Legislation of the Russian Federation. - 06.10.2003. - No. 40. - Art. 3822.
5. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of 01/15/2020 // Rossiyskaya Gazeta. - 2020. - No. 7. - 2020. - January 16.
6. Chirkin V. E., Public authority in modern society // Journal of Russian law. - 2009. - No. 7 (151) - P. 6.
7. Avakyan S.A., The structure of public authority in Russia: problems of formation and development // Bulletin of the Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2018. - No. 4 (33). - S. 8-10.
8. Zorkin V. D., The letter and spirit of the Constitution // Rossiyskaya Gazeta. - 2018. - October 10.
