CC BY
100
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС
001: 10.17803/1994-1471.2022.145.12.060-067
Ю. И. Мигачев*, М. М. Поляков**, Г. Ф. Чекмарев***
Публичные органы власти в Российской Федерации и зарубежных странах
Аннотация. В статье раскрыты основополагающие доктринальные и правовые аспекты организации системы публичной власти в Российской Федерации и зарубежных странах. Подвергнуты критическому анализу подходы и мнения отечественных ученых применительно к категориям «публичное управление», «публичные органы власти», «публичный контроль». В работе обобщен опыт функционирования различных зарубежных государственных органов, осуществляющих публичное управление в различных сферах. Авторы подчеркивают, что закрепление публичной власти в зарубежных странах предоставляет любому индивиду возможность для более тесного взаимодействия с органом публичной власти. Отдельное внимание в статье уделено субъектному составу системы публичной власти. В Российской Федерации к ним относятся не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и большое количество организаций, наделенных публичными полномочиями. В статье рассмотрены особенности трансформации современного публичного управления в условиях цифровизации. Отдельное внимание уделено использованию цифровых технологий в целях противодействия коррупции в публичном управлении.
© Мигачев Ю. И., Поляков М. М., Чекмарев Г. Ф., 2022
* Мигачев Юрий Иванович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
** Поляков Макшм Михайлович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Садовая-Кудринская ул., д. 9, г. Москва, Россия, 125993 [email protected]
*** Чекмарев Геннадий Федорович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права Военного университета Министерства обороны РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Большая Садовая ул., д. 14, г. Москва, Россия, 125047 [email protected]
Ключевые слова: право; государственное управление; публичное управление; система публичной власти; публичные органы власти; публичные органы власти зарубежных стран; цифровые технологии; цифрови-зация; коррупция; противодействие коррупции.
Для цитирования: Мигачев Ю. И., Поляков М. М., Чекмарев Г. Ф. Публичные органы власти в Российской Федерации и зарубежных странах // Актуальные проблемы российского права. — 2022. — Т. 17. — № 12. — С. 60-67. — DOI: 10.17803/1994-1471.2022.145.12.060-067.
Public State Authorities in the Russian Federation and Foreign Countries
Yury I. Migachev, Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Administrative Law and Procedure, Kutafin
Moscow State Law University (MSAL)
ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993
Maxim M. Polyakov, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Administrative Law and Procedure, Kutafin Moscow State Law University (MSAL) ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9, Moscow, Russia, 125993 [email protected]
Gennadiy F. Chekmarev, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Head of the Department of Theory and History of the State and Law, Military University of the Ministry of Defense of the Russian Federation;
ul. Bolshaya Sadovaya, d. 14, Moscow, Russia, 125047 [email protected]
Abstract. The paper examines fundamental doctrinal and legal aspects of organization of the system of public power in the Russian Federation and foreign countries. The authors analize approaches and opinions of Russian scholars in relation to categories of «public administration», «public authorities», «public control». The paper summarizes the experience of functioning of various foreign state bodies that carry out public administration in various fields. The authors emphasize that consolidation of public power in foreign countries provides any individual with the opportunity for closer interaction with the public authority. Special attention is paid to the elements of the system of public power. In the Russian Federation, they include not only state and local government bodies, but also a large number of organizations exercising public powers. The article discusses peculiarities of transformation of modern public administration in conditions of digitalization. Special attention is paid to the use of digital technologies in order to combat corruption in public administration.
Keywords: law; state administration; public administration; public state authority system; public authorities; public state authorities of foreign countries; digital technologies; digitalization; corruption; anti-corruption. Cite as: Migachev Yul, Polyakov MM, Chekmarev GF. Publichnye organy vlasti v Rossiyskoy Federatsii i zarubezhnykh stranakh [Public State Authorities in the Russian Federation and Foreign Countries]. Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2022;17(12):60-67. DOI: 10.17803/1994-1471.2022.145.12.060-067. (In Russ., abstract in Eng.).
В Конституции Российской Федерации после принятия в марте 2020 г. поправки, касающейся вопросов организации и функционирования публичной власти, появилось новое понятие — «публичная власть». Кроме того, в ч. 3 ст. 132 Конституции РФ содержится состав
единой системы публичной власти, в которую входят органы местного самоуправления и органы государственной власти.
В Российской Федерации публичное управление рассматривалось в науке административного права как административная категория с
учетом компаративного подхода зарубежных государств, объединяя различные теории государственного и муниципального управления.
Большинство современных ученых-правоведов представляют данную категорию в виде государственного администрирования, правовых основ деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, вопросов, связанных с публичной службой. Такой административный подход, с точки зрения зарубежных ученых, расширялся включением в эту категорию: стратегического планирования, особенностей взаимосвязей публичных органов власти и бизнеса, лоббизма, а также правового регулирования правового статуса индивида и самих публичных органов власти.
По мнению В. Е. Чуркина, публичное управление в лице публичных органов власти необходимо рассматривать в правовом смысле как отношения гражданина и органов публичной власти, коллектива и публичного управления, а также особенности взаимоотношений всего общества1. Подход указанного автора к категории публичного управления достаточно широкий: так, он считал, что публичная власть должна реализовываться в системе законодательной, исполнительной и судебной власти. Вместе с тем либеральная доктрина изначально критиковала коллективную форму публичного управления, поскольку в ее понимании государство должно занять нейтральную позицию по отношению к своим гражданам, так как свобода индивида и экономическая свобода лежат во главе угла основных демократических ценностей.
А. Н. Пилипенко в монографической работе «Публичный контроль во Франции» пишет, что концепция публичного интереса, выражающая всеобщую заинтересованность индивида, общества и государства, находит критический подход в странах Европейского Союза, которые стоят на страже частных интересов определенных лоббистских групп2.
Французская Республика до настоящего времени вынуждена отказываться от своей кон-
цепции публичных услуг, а попытка включить ее в Амстердамский договор была отклонена. Однако Франция не отказывается от закрепления в законодательстве публичного финансового права, публичного финансового контроля, публичной службы, публичных работ и т.д. Во Франции действует Министерство публичных счетов и действий, которое отвечает за публичные расходы и доходы, а также регулирует вопросы государственной службы. Подобные органы появились и в ряде зарубежных стран, в своей компетенции они имеют функции публичного управления, например Министерство публичных дел в Боливии.
С точки зрения административно-правовой науки публичная власть вступила в век цифро-визации, цифровой трансформации государственного управления и построения сервисного государства. Согласно французским концептуальным положениям публичные органы власти всё больше действуют по запросам общественных структур, так или иначе строя свою политику, опираясь на экономические и социальные потребности граждан той или иной страны.
В соответствии с теорией публичного контроля появляются его новые принципы. Например, правило двойного контроля (Le controle a deux yeux) дает возможность осуществлять публичный контроль различными контролирующими органами в сферах экономики, бюджетной политики и борьбы с коррупцией. Эффективность применения данного принципа состоит в том, что контроль осуществляется на различных уровнях и представляет собой четкое разделение контрольных полномочий в публичной финансовой сфере — Министерство экономики и финансов и Министерство публичных счетов и действий.
На страже публичного финансового контроля во Франции стоят Главная инспекция финансов, финансовые контролеры, которые действуют в каждом министерстве (без их согласия не принимаются важнейшие экономические финансовые решения), Налоговая служба, финансовый омбудсмен Министерства эконо-
1 Чиркин В. Е. Опыт зарубежного управления. М. : Юристъ, 2006. С. 4-5.
2 Пилипенко А. Н. Публичный контроль во Франции. М. : Инфра-М, 2019. С. 22.
мики и финансов, Бюджетная служба и службы по борьбе с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Часть вышеуказанных служб подведомственна Министерству экономики и финансов и Министерству публичных дел и действий, что дает возможность более эффективно осуществлять публичные контрольные функции.
Рассматривая публичный характер органов государственной власти в Испании, необходимо отметить включение в систему публичной власти нескольких уровней. Они включают в себя центральную администрацию, администрацию автономий, местные органы власти и органы, наделенные публичными полномочиями. К ним относятся Банк Испании, учебные заведения, а также публичные корпорации на территориальном уровне, которые подчиняются местной администрации (например, спортивные организации).
В Италии к публичным органам власти относятся государственные организации, которые оказывают содействие общественным институтам с целью реализации публичных функций в масштабе государства, а также предоставление государственных услуг и производство продукции общественного характера.
Вопросы структуры органов публичной власти в зарубежных странах нельзя отделять от взаимодействия различных государственных структур в законодательной, исполнительной и судебной ветвях власти, несмотря на принцип разделения властей. Всё это требует создания единых правил согласованной политики для общества, государства и граждан. Они должны выражаться в формах и методах деятельности органов публичной власти (административная процедура, административная ответственность органов публичной власти, административная юстиция и административное обжалование).
Закрепление публичной власти в зарубежных странах показывает, насколько важны возможности взаимоотношений между обществом и гражданином, когда любой индивид взаимо-
действует с органом публичной власти, включая контрольное воздействие на принимаемое государственное решение.
Во Франции законодательно закреплено право гражданина на доступ к административным документам: каждый французский гражданин может ознакомиться с принимаемыми на муниципальном уровне решениями, получить консультацию по местному бюджету, а если ему откажут в получении запрашиваемой информации, он имеет право обратиться в специальную комиссию, занимающуюся административными вопросами.
Концепция прозрачности публичного управления напрямую связана с вопросами публичного и общественного контроля. В Китайской Народной Республике публичный контроль напрямую связан с борьбой с коррупцией. На местном уровне специальные комитеты могут проводить дознание для установления фактов коррупционных правонарушений, а в дальнейшем, при установлении виновности лица, привлечь его к ответственности.
Согласно действующей в Китае системе социального доверия выставляются специальные баллы для награждения, а в случае совершения административных правонарушений отрицательные баллы могут привести к привлечению к ответственности. Это касается в первую очередь юридических лиц и чиновников в случае нарушения финансовых, экологических и трудовых норм, закрепленных в законодательстве.
В России в научной литературе также значительное место уделяется вопросам конституционно-правового регулирования и построения системы осуществления публичной власти3. В связи с этим целесообразно остановиться на вопросах реализации публичной власти с учетом конституционно-правовых принципов.
Публичное управление в Российской Федерации представляет собой деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, оно должно способствовать развитию гражданского общества, которое оказывает воз-
3 См., например: Зенин С. С. Система публичной власти в Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию в условиях конституционной реформы // Lex russica. 2020. № 12 (169). С. 42-53.
4 СЗ РФ. 2020. № 50. Ст. 8039.
действие на принятие политических, экономических решений.
В Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 08.12.2020 № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации»4 раскрывается понятие и сущность единой публичной власти в России, которая включает следующие структурные элементы: федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные государственные органы.
21 декабря 2021 г. был принят Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах публичной власти в субъектах РФ»5, который в соответствии с конституционными нормами закрепил систему органов публичной власти на уровне субъектов Российской Федерации. Принятие этого закона связано с усилением централизованных начал в публичном управлении и попыткой дать развитие на региональном уровне экономических и финансовых начал.
Впервые установлена зависимость устойчивого и эффективного развития региона от практического взаимодействия публичных органов власти. Укрепление административной вертикали власти связано с введением жестких ограничений по отношению к главе субъекта Российской Федерации (требование к отсутствию иностранного гражданства, наличию счетов в иностранных банках и т.д.). Он реализует свои полномочия по руководству исполнительной властью и своим нормативным правовым актом определяет ее структурные начала.
Нововведением является то, что Президент РФ, в случаях нарушения законодательства и принятия нормативных правовых актов, противоречащих конституционному и федеральному законодательству, имеет право применить к высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации следующие меры наказания: выговор, предупреждение, отрешение от должности. Это связано с тем, что глава субъ-
екта Российской Федерации одновременно является лицом, замещающим государственную должность как на федеральном уровне, так и в субъекте Российской Федерации. Совершенствование административной вертикали дает возможность своевременно и быстро реагировать в случае возникновения каких-либо чрезвычайных ситуаций.
М. Н. Кобзарь-Фролова рассматривает систему органов публичной власти, состоящую, по ее мнению, из отдельных институтов и подынститу-тов, в этом сложном иерархическом построении обладающих соответствующими признаками, закрепленными в российском законодательстве6. К иным государственным органам, входящим в систему публичной власти, относятся Государственный Совет РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Прокуратура РФ и Центральная избирательная комиссия РФ.
С этим можно было бы согласиться, но в Российской Федерации за чертой этой классификации остается большое количество организаций, наделенных публичными (государственными) полномочиями в других, не менее важных сферах. В российской правовой науке их принято называть юридическими лицами публичного права. Рассматривая правовое положение данных организаций, необходимо констатировать, что они не входят в систему органов исполнительной власти и не относятся к органам местного самоуправления. В первую очередь к ним относятся государственные корпорации, публично-правовые компании, внебюджетные фонды, Пенсионный фонд Российской Федерации. Пытаясь систематизировать сложную конструкцию юридических лиц публичного права, необходимо отметить, что к ним можно отнести ряд акционерных обществ, фонды, некоммерческие организации общественного характера, например государственно-общественные объединения, а также ряд организаций, осуществляющих управление в сфере промышленности и транспорта.
5 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: www.pravo.gov.ru. 21.12.2021. № 0001202112210031.
6 Кобзарь-Фролова М. Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18. № 2. С. 196.
Механизм передачи государственно-властных полномочий представляет собой наделение частью своих функций этих организаций. При этом передача данных полномочий влечет сочетание государственно-правовых и частных интересов (государственно-частное партнерство). Механизм передачи государственно-властных полномочий или наделения этими полномочиями организаций должен иметь двойную направленность. С одной стороны, необходимо с юридической позиции закрепить процедуру данного механизма, а с другой — предусмотреть конкретные меры государства в случае нарушений со стороны этих организаций. Решение о передаче полномочий принимается на основе федеральных законов или административных договоров. Механизм передачи полномочий закрепляется в федеральных законах о государственных корпорациях, в федеральном законе о земельном кадастре и нормативных правовых актах ряда министерств.
В настоящее время необходимо рассмотреть цифровизацию публичного управления, которая представляет собой одно из направлений государственной политики и играет важную роль в теории и практике деятельности органов публичной власти — как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.
Современное государство всё больше и больше нуждается в цифровых технологиях в связи с получением громадного потока информации, необходимостью проведения административных реформ с учетом современных реалий. Соответственно, всё более актуальным становится вопрос, как публичное управление государства на всех его уровнях может действовать достаточно эффективно и решать стоящие перед ним проблемы в условиях глобального информационного пространства.
Публичные органы власти собирают громадные потоки информации, используют новый подход к цифровой экономике за счет использования больших информационных данных, которые представляют собой сбор, накопление, генерацию и хранение их огромного массива.
В чем состоит сущность публичного управления в условиях цифровизации?
Цифровизация в первую очередь охватывает следующие сферы: государственные услуги, полная автоматизация документов и распространение цифрового удостоверения личности с электронной подписью по опыту зарубежных стран. Кроме этого, она охватывает сферу инноваций и построения в управленческой сфере цифрового правительства.
В зарубежных странах процесс трансформации публичного управления охватывает создание и аккумулирование цифровой экономики, реализацию современных информационных технологий, создание продуктов искусственного интеллекта в различных сферах деятельности. Трансформация экономики должна привести к ускоренной цифровизации публичного управления и развитию концепции постиндустриального общества.
Существует множество определений категорий цифровой трансформации в публичном управлении, однако единого подхода к понятийному аппарату данной конструкции до сих пор не создано. Длительное время вышеуказанная категория охватывала две основные позиции с оцифровкой данных и особенностями их хранения в цифровом формате.
Категория цифровой трансформации получила существенное развитие с учетом новых социально-экономических механизмов развития Российской Федерации. Представленный механизм стал охватывать различные институты и инструменты публичного управления, которые напрямую связаны с совершенствованием публично-управленческих отношений и их влиянием на функциональный состав триединой системы власти с целью взаимодействия всех субъектов публичного управления как на горизонтальном, так и на вертикальном уровне.
Рассматривая формы цифровой трансформации публичного управления в административно-правовой сфере, необходимо выделить следующие их составляющие: органы публичной власти в целом, органы исполнительной власти, государственные служащие, государственные и частные компании и сами граждане. Таким образом, взаимодействие указанных структур происходит между самими органами публичной власти, между органами исполнительной власти
и коммерческими структурами, между органами исполнительной власти и гражданами.
Соответственно, цифровизация в публичном управлении представляет собой, по сути, важнейший процесс, с помощью которого реализуются механизмы в области цифровых технологий в деятельности органов государственного управления и местного самоуправления (различные цифровые онлайн-платформы, искусственный интеллект), оказывающие колоссальное воздействие на все стороны и сферы общественной жизни. Применяя соответствующие цифровые технологии с учетом имеющейся компетенции, публичные органы власти проводят различные статистические исследования, перепись населения, мониторинг в сфере экономических показателей и окружающей среды, различные опросы в области образования и здравоохранения.
В Российской Федерации был принят ряд нормативных правовых актов, напрямую регулирующих вопросы государственного управления в сфере цифровизации, которые касались развития информационного общества, информационной безопасности, искусственного интеллекта и развития экономики7.
Создана единая информационная среда в соответствии с федеральным проектом «Цифровое государственное управление» в рамках национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», реализуется специальная система управления данными. Представляется возможным, что технологическим основанием современной концепции публичного управления должны стать цифровые и электронные платформы, которые будут представлять открытые и технические механизмы при свободном обращении ресурсов. Эти платформы дадут возможность определять контент, кото-
рый будет распространяться соответствующими способами, и осуществлять взаимодействие их пользователей. Упорядочение и распространение их в обществе, создание новых цифровых продуктов дадут важнейший толчок в рамках развития публичного управления. Они оказывают большое влияние на активное участие граждан в развитии научного познания и создания определенной надстройки в развивающихся социальных коммуникационных отношениях, затрагивающих, по сути, все сферы в рамках публичного управления.
Противодействие коррупции в публичном управлении самым тесным образом связано с использованием современных цифровых и информационных технологий. Их применение позволяет существенно снизить уровень коррупционных рисков в рамках функционирования органов публичного управления. Данному обстоятельству активно способствовала модернизация государственных и муниципальных услуг. Конкретными результатами данного процесса стали:
— разработка и внедрение единого портала государственных и муниципальных услуг;
— создание электронной системы оценки качества государственных и муниципальных услуг;
— межведомственное информационное взаимодействие в системе функционирования органов публичного управления и др.
В частности, «Госуслуги»8 обеспечивают оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, что значительно снижает вероятность использования должностными лицами публичных органов своих полномочий в корыстных целях. Кроме того, на портале размещена справочная информация для физических и юридических лиц о порядке оказания госуслуг,
7 См.: Указ Президента РФ от 05.12.2016 № 646 «Об утверждении доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. № 50. Ст. 7074 ; Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030-е годы» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 281 ; Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817 ; Указ Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2019. № 41. Ст. 5700.
8 URL: gosuslugi.ru (дата обращения: 03.07.2022).
организован поиск по тематике, ведомству, жизненной ситуации, представлены образцы документов, ссылки на сервисы госучреждений и ведомств.
На основании постановления Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 была внедрена информационно-аналитическая система мониторинга качества государственных услуг (ИАС МКГУ)9, которая охватывает деятельность многих органов публичного управления (Министерство внутренних дел РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и др.). Граж-
дане России имеют возможность оставить отзыв о качестве предоставленной государственной услуги при помощи специального сайта «Ваш контроль»10.
Таким образом, введение в законодательство Российской Федерации новой правовой категории — «единая система публичной власти», а также организация и деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в новых условиях требуют от ученых серьезного научного осмысления и практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой области, в том числе и с учетом зарубежного опыта.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Зенин С. С. Система публичной власти в Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию в условиях конституционной реформы // Lex russica. — 2020. — № 12 (169). — С. 42-53.
2. Кобзарь-Фролова М. Н. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юридическое обозрение. — 2021. — Т. 18. — № 2. — С. 192-203.
3. ПилипенкоА. Н. Публичный контроль во Франции. — М. : Инфра-М, 2019. — 256 с.
4. Чиркин В. Е. Опыт зарубежного управления. — М. : Юристъ, 2006. — 183 с.
Материал поступил в редакцию 6 июля 2022 г.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Zenin S. S. Sistema publichnoy vlasti v Rossiyskoy Federatsii: novye podkhody k pravovomu regulirovaniyu v usloviyakh konstitutsionnoy reformy // Lex russica. — 2020. — № 12 (169). — S. 42-53.
2. Kobzar-Frolova M. N. Sistema organov publichnoy vlasti Rossiyskoy Federatsii: ponyatie, kharakternye priznaki, vzaimodeystvie // Sibirskoe yuridicheskoe obozrenie. — 2021. — T. 18. — № 2. — S. 192-203.
3. Pilipenko A. N. Publichnyy kontrol vo Frantsii. — M.: Infra-M, 2019. — 256 s.
4. Chirkin V. E. Opyt zarubezhnogo upravleniya. — M.: Yurist, 2006. — 183 s.
9 Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений)...» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 2012. № 51. Ст. 7219.
10 URL: https://vashkontrol.ru (дата обращения: 03.07.2022).
