CC BY
43Закрепление в федеральном законодательстве России понятия единой системы публичной власти
Борисенко Владимир Иванович,
к.и.н., доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Государственного института русского языка им. А.С. Пушкина E-mail: bvi095@mail.ru
Чернышева Елена Николаевна,
к.ф.н., доцент, заведующая кафедрой социально-гуманитарных дисциплин Государственного института русского языка им. А.С. Пушкина E-mail: chernel0602@gmail.com
В статье рассматривается приведение федерального законодательства России в соответствие с впервые зафиксированным в Конституции РФ понятием (принципом) единой системы публичной власти.
В центре внимания - ряд законов, в которых нашли своё воплощение различные аспекты функционирования этой системы. Прежде всего, это - Федеральный Закон (ФЗ) «О Государственном Совете Российской Федерации» (08 декабря 2020 года), в котором, в частности, даётся определение нового понятия. Важным этапом приведения законодательства страны в соответствии с рассматриваемым принципом стал ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (21 декабря 2021 года). Ещё одним шагом в указанном направлении должен был стать закон «Об общих принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти», проект которого Госдума РФ 25 января 2022 года приняла в первом чтении, однако второе чтение законопроекта пока не состоялось.
Ключевые слова: федеральное законодательство, государственная власть, единая система публичной власти, публичная власть, местное самоуправление.
Статья посвящена приведению федерального законодательства России в соответствие с новыми положениями Конституции РФ, утверждёнными 01 июля 2020 года. Широкий спектр законодательных новелл, касающихся правового и территориального суверенитета России, а также улучшения деятельности федеральных органов государственной власти страны, уже воплощён в российское законодательство [1]. В центре этого исследования - законодательное оформление впервые зафиксированного в Основном Законе страны понятия единой системы публичной власти.
В.В. Путин, выступая в начале 2020 года с Посланием Федеральному Собранию РФ, особо остановился на важных поправках в Конституцию. В частности, он заявил о важности «закрепить в Конституции принципы единой системы публичной власти, выстроить эффективное взаимодействие между государственными и муниципальными органами» [6]. При этом по мнению Президента, права органов местного самоуправления следует расширить и укрепить.
Во вступившей в силу 04 июля 2020 года обновлённой Конституции это предложение Президента было закреплено в ст. 132 п. 3: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» [5].
Указанный принцип предполагает согласованные действия всех уровней власти в интересах граждан. В плане реализации этой конституционной нормы был принят такой важный закон, как Федеральный конституционный закон (ФЗК) «О Правительстве Российской Федерации» (09 ноября 2020 года) [9]. Особое значение для нашего исследования имеет Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» (08 декабря 2020 года), который обозначает основы деятельности единой публичной власти, статус, порядок формирования и деятельности Государственного Совета [7].
Во-первых, в данном законе даётся определение нового понятия: единая система публичной власти это -«федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие ... свою деятельность в целях... создания условий для социально-экономического развития государства» [7, ст. 2, п. 1].
Во-вторых, обозначается круг высших органов государственной власти страны, которые согласно Конституции России осуществляют координацию деятельности единой системы публичной власти, а именно: Президент РФ, Правительство РФ, Государственный Совет, другие госорганы (в пределах своей компетенции) [7, ст. 2, п. 2].
В-третьих, этот закон определил Госсовет как конституционный государственный орган, а также зафиксировал особую роль Госсовета РФ в единой системе публичной власти: «Государственный Совет является конституционным государственным органом, формируемым Президентом Российской Федерации в целях обе-
сз о
сг
=Е
0
1
—I
У
"О
=Е СГ
со
I_
u со
спечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти...» [7, ст. 3, п. 1].
Новым этапом в приведении законодательства в соответствии с обновлениями Конституции стал закон, развивающий положения о системе власти регионов РФ. Инициаторами закона стали главы комитетов Госдумы и Совета Федерации по госстроительству и законодательству П.В. Крашенинников и А.А. Клишас. С сентября 2020 года в парламенте страны велась работа над соответствующим законопроектом, который 14 и 15 декабря 2020 года был утверждён соответственно Госдумой и Советом Федерации. Президент страны поставил подпись под ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» 21 декабря 2020 года [8].
Этот Федеральный закон насчитывает 65 обширных статей, разделённых на 11 глав. В них подробно прописаны многие моменты, которые в предыдущей редакции соответствующего закона были обозначены в самом общем виде.
Так, в новом законе закрепляются принципы работы органов власти в регионах, в частности, реализация прав и свобод граждан, приоритет верховенства Конституции РФ [8, ст. 2, 3], устанавливается единая структура органов власти субъектов федерации [8, ст. 4, 5, 6], при этом регулируются разные аспекты статуса, функций и деятельности этих органов.
Законодательный орган субъекта РФ (структура и наименование) устанавливается с учётом национальных и исторических традиций, но без использования наименований федеральных органов государственной власти [8, ст. 7, п. 3]. Депутат осуществляет свои полномочия в двух формах: с отрывом или без отрыва от основной работы. При этом количество депутатов из первой группы определяется законом субъекта федерации [8, ст. 17, п. 1, 2]. Устанавливаются новые меры ответственности региональных депутатов вплоть до досрочного прекращения их полномочий [8, ст. 21, 22, 25]. Срок деятельности регионального парламента - 5 лет [8, ст. 7, п. 11].
Глава региона выбирается гражданами субъекта федерации либо депутатами законодательного собрания субъекта на срок 5 лет [8, ст. 20]. Количество сроков полномочий региональных глав исключено из закона. Но это не запрещает регионам, учитывая свою специфику, установить в конституциях или уставах количество переизбраний глав субъектов.
Руководитель региона должен именоваться «Глава» с последующим указанием названия региона. С учётом национальных, исторических и других традиций субъекта возможно дополнительное наименование главы, однако в его наименовании не может быть слова «Президент». Глава субъекта, замещая одновременно федеральную и региональную должность в регионе, выступает, таким образом, связующим звеном в вертикали власти [8, ст. 20, п. 6].
Глава региона может сам возглавить правительство субъекта, или ввести отдельную должность председателя правительства, если это прописано в конституции (уставе) субъекта РФ [8, ст. 32, п. 5].
Расширяются меры дисциплинарной ответственности главы субъекта федерации перед Президентом России, а также причины отстранения главы региона от должности досрочно [8, ст. 29].
Высшим исполнительным региональным органом является «Правительство» с указанием наименования субъекта. Может вводиться и другое наименование, учитывающее исторические, национальные и иные тради-
ции [8, ст. 32, п. 3]. Органы исполнительной власти федерального уровня могут участвовать в формировании правительства региона в таких сферах, как здравоохранение, образование, финансы, жилищный и строительный надзор [8, ст. 4, п. 3, 4].
В каждом регионе должны быть созданы постоянно действующие финансовый и контрольно-счётный органы [8, ст. 34, 38].
Закон включает нормы, имеющие целью повышение эффективности госуправления в регионах. Так, федеральные и региональные исполнительные органы РФ могут передавать друг другу часть своих полномочий [8, ст. 2]. Существенно переработан перечень полномочий совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, который включает в себя 170 пунктов [8, ст. 44]. Предполагается дистанционное участие в работе регионального законодательного собрания и дистанционное взаимодействие всех органов власти субъекта РФ [8, ст. 2, п. 2].
ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» действует со дня его официального опубликования - 21 декабря 2021 года, главы 2, 3, 4, 5, 9-01 июня 2022 года, главы 7, 8-01 января 2023 года. Не позднее 01 января 2023 года в соответствие с этим ФЗ должны быть приведены правовые акты субъектов РФ и муниципалитетов.
Одним из знаковых событий на пути воплощения норм указанного закона в жизнь стала унификация должностей субъектов РФ. Так, 12 июля 2012 года Президент РФ подписал указ об изменениях в составе Госсовета РФ, в котором должности ряда руководителей регионов обозначены как «Губернатор» и «Глава Республики». В частности, этим указом должность Р.Н. Минниханова, председателя комиссии Госсовета комиссией по строительству, жилищно-коммунальному хозяйству и городской среде, определяется как «Глава Республики Татарстан» [2]. До этого времени Татарстан долго оставался последней республикой РФ, руководитель которой по конституции именовался президентом. Приведение законодательства Татарстана в соответствие с федеральным законом будет осуществлено до начала 2023 года.
Новый шаг в законодательном оформлении единой системы публичной власти - закон «Об общих принципах местного самоуправления в единой системе публичной власти», авторами которого стали главы комитетов Госдумы и Совета Федерации депутат П.В. Крашенинников и сенатор А.А. Клишас [4].
25 января 2022 года Госдума в первом чтении приняла проект этого закона. Он закрепляет полномочия органов местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности населения, устанавливает одноуровневую систему муниципальной власти в 3-х видах (в отличие от 8-ми видов в настоящее время). При этом формирование муниципальных образований должно осуществляться не по территориальному принципу (как сейчас), а по принципу привязки к населению в зависимости от его численности и плотности, что приведёт к укрупнению муниципальных образований и значительному сокращению их количества.
Не меняется структура местного самоуправления. Выборы являются единственной формой создания местного представительного органа. Устанавливается единый пятилетний срок полномочий для всех должностных лиц местного самоуправления. Усиливается ответственность глав муниципальных образований.
Вступление в силу основных положений закона должно произойти с 01 января 2023 года, переход к одноуровневой организации местного самоуправления - до 01 января 2028 года [3].
Второе чтение в Госдуме было запланировано на конец февраля 2022 года, однако затем оно было отложено на июнь месяц и не проведено до сих пор.
Закрепление в федеральном законодательстве принципа единой системы публичной власти призвано обеспечить согласованное взаимодействие различных уровней власти (федеральной, региональной, местной) как единого целого. В принятых законах устанавливается чёткое распределение полномочий между различными органами власти, а также повышение их ответственности перед вышестоящими органами. Создание стройной системы публичной власти способствует улучшению работы государственного механизма и повышает эффективность управления страной в целях социально-экономического развития государства.
Литература
1. Борисенко В.И., Чернышева В.И. Приведение федерального законодательства в соответствие с поправками к Конституции РФ 2020 года. Социально-гуманитарные знания. - 2022. - № 1. - С. 31-38.
2. Внесены изменения в состав Госсовета и в Указ «Вопросы Государственного Совета Российской Федерации» // http://www.kremlin.ru/acts/news/68866 (дата обращения: 13.07.2022).
3. Госдума приняла в I чтении законопроект об организации местного самоуправления // https://tass.ru/ politika/13520215 (дата обращения: 02.07.2022).
4. Законопроект № 40361-8 от 16.12.2021 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе политической власти» // https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения: 01.07.2022).
5. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года. // http://kremlin.ru/ acts/constitution (дата обращения: 27.06.2022).
6. Послание Президента Федеральному Собранию. 15 января 2020 года. // http://kremlin.ru/events/presi-dent/news/62582 (дата обращения: 27.06.2022).
7. Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // https://rg.ru/2020/12/11/gossovet-dok.html (дата обращения 29.06.2022).
8. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Официальный интернет-портал правовой информации. // http://publication.pravo.gov.ru/Docu-ment/View/0001202112210031 (дата обращения 29.06.2022).
9. Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // https://rg.ru/2020/11/09/pravitelstvo-dok. html (дата обращения: 02.07.2022).
CONSOLIDATION IN THE FEDERAL LEGISLATION OF RUSSIA OF THE CONCEPT OF A UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY
Borisenko V.I., Chernysheva E.N.
Pushkin State Russian Language Institute
The article discusses bringing the federal legislation of Russia in line with the concept (principle) of a unified system of public authority, first fixed in the Constitution of the Russian Federation. The focus is on a number of laws in which various aspects of the functioning of this system have been embodied. First of all, this is the Federal Law (FZ) "On the State Council of the Russian Federation" (December 8, 2020), which, in particular, defines a new concept. An important stage in bringing the country's legislation in line with the principle under consideration was the Federal Law "On the General Principles of Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation" (December 21, 2021). Another step in this direction was to be the law "On the General Principles of Local Self-Government in a Unified System of Public Power", the draft of which was adopted by the State Duma of the Russian Federation on January 25, 2022 in the first reading, but the second reading of the bill has not yet taken place.
Keywords: federal legislation, state power, unified system of public power, public power, local self-government.
References
1. Borisenko V.I., Chernysheva V.I. Bringing federal legislation into line with the 2020 amendments to the Constitution of the Russian Federation. Social and humanitarian knowledge. - 2022. -No. 1. - S. 31-38.
2. Changes were made to the composition of the State Council and to the Decree "Issues of the State Council of the Russian Federation" // http://www.kremlin.ru/acts/news/68866 (accessed: 07.13.2022).
3. The State Duma adopted in the first reading a bill on the organization of local self-government // https://tass.ru/politi-ka/13520215 (accessed: 07.02.2022).
4. Draft Law No. 40361-8 of December 16, 2021 "On the General Principles of Organizing Local Self-Government in a Unified System of Political Power" // https://sozd.duma.gov.ru/ bill/40361-8 (accessed: 01.07. 2022).
5. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by popular vote on December 12, 1993, with amendments approved during the all-Russian vote on July 1, 2020. // http://kremlin.ru/acts/ constitution (accessed: 06.27.2022).
6. Message from the President to the Federal Assembly. January 15, 2020. // http://kremlin.ru/events/president/news/62582 (accessed: 06.27.2022).
7. Federal Law of December 8, 2020 N394-FZ "On the State Council of the Russian Federation" // https://rg.ru/2020/12/11/ gossovet-dok.html (accessed: 29.06.2022).
8. Federal Law No. 414-FZ of December 21, 2021 "On the General Principles of Organization of Public Power in the Subjects of the Russian Federation". Official Internet portal of legal information. // http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202112210031 (accessed: 06.29.2022).
9. Federal constitutional law of November 6, 2020 N4-FKZ "On the Government of the Russian Federation" // https://rg. ru/2020/11/09/pravitelstvo-dok.html (accessed: 02.07.2022).
C3
о
u~
IE
0
1
—I
У
"О
IE
u~
