CC BY
15DOI: 10.24412/2076-1503-2022-2-17-22 NIION: 2018-0076-2/22-430 MOSURED: 77/27-023-2022-2-629
ЗАБЕЛИНА Е.П.
доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), г. Москва, Россия, e-mail.EPZabelina@msal.ru
О РАЗВИТИИ НЕКОТОРЫХ ИДЕЙ ПРОФЕССОРА В.В.НЕВИНСКОГО В НАУКЕ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
Аннотация. В статье анализируются научные идеи профессора В.В. Невинского на проблемы местного самоуправления, прежде всего, касающиеся организационных и правовых его основ. На основе анализа конституционных поправок 2020 года и действующего Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» автор исследует проблемы функционирования органов местного самоуправления, порядок их формирования и взаимодействия с органами государственной власти. Аргументируется двойственная природа органов муниципальной власти, обосновывается главная задача органов местного самоуправления -обеспечение реализации интересов населения на подведомственной им территории.
Высказываются предложения по корректировке некоторых положений проекта федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятого Государственной Думой в первом чтении в январе 2022 года.
Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, деятельность органов муниципальной власти, население муниципальных образований, единая система публичной власти, взаимодействие органов публичной власти, поправки в Конституцию РФ.
ZABELINA E.P.
Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law Kutafin Moscow State Law University (MSLA), Moscow, Russia, e-mail:EPZabelina@msal.ru
ON THE DEVELOPMENT OF SOME IDEAS OF PROFESSOR V.V.NEVINSKY IN THE SCIENCE OF MUNICIPAL LAW
Annotation. The article analyzes the scientific views of Professor V.V. Nevinsky on the problems of local self-government, primarily concerning its organizational and legal foundations. Based on the analysis of the constitutional amendments of 2020 and the current Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation", the author examines the problems of the functioning of local self-government bodies, the procedure for their formation and interaction with public authorities. The dual nature of municipal authorities is argued, the main task of local self-government bodies is justified - ensuring the realization of the interests of the population in the territory under their jurisdiction.
Proposals are being made to adjust some provisions of the draft Federal Law No. 40361-8 "On the general principles of the organization of local self-government in a unified system of public authority", adopted by the State Duma in the first reading in January 2022.
Key words: local self-government, local self-government bodies, activity of municipal authorities, population of municipalities, unified system of public power, interaction of public authorities, amendments to the Constitution of the Russian Federation.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
Предметом научных исследований видного российского государствоведа, доктора юридических наук, профессора В.В. Невинского являлись доктринальные, правовые и эмпирические основы российской государственности. Взгляды конституционалиста были обращены и к поиску рациональной модели местного самоуправления в Российской Федерации, к решению проблем компетенционных полномочий органов местного самоуправления, созданию эффективного сотрудничества органов публичной власти.
Обозначенные профессором В.В. Невин-ским в свое время «болевые точки» местного самоуправления и сегодня востребованы наукой муниципального права и практикой местного самоуправления в условиях реализации конституционных поправок 2020 года. Принятый Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» эти проблемы еще более актуализирует (далее - законопроект, проект федерального закона).
Местному самоуправлению в современной России почти тридцати лет. За эти годы на законодательном уровне закреплено понятие местного самоуправления, субъекты муниципальных правовых отношений, формы их деятельности и взаимодействия с органами государственной власти. Однако законодательное регулирование организации местного самоуправления не отличается должной стабильностью. В настоящее время действует Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3). Он заменил принятый в 1995 году Федеральный закон с одноименным названием и подвергается постоянным изменениям и уточнениям. По существу мало чего осталось от его первой редакции, о чем свидетельствует внесение в него многочисленных поправок.
Такая динамичность основного закона, регулирующего муниципальные правоотношения, говорит о том, что за тридцатилетний период постсоветского функционирования не выработана устойчивая научная концепция организации местного самоуправления и не разработаны правовые механизмы активного участия населения в решении вопросов местного значения, не сложилась оптимальная структура органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти, явно недостаточно процессуальных норм, обеспечивающих реализацию субъектами местного самоуправления их полномочий.
Значимые перспективы развития местного самоуправления определены внесенными в 2020 году поправками в Конституцию Российской Федерации [2]. Они создали условия для усиления роли государства в организации местного самоуправления, укрепления влияния органов государственной власти на органы местного самоуправления. Применение этих поправок на практике, на наш взгляд, будет способствовать не только развитию императивных методов в отношениях органов публичной власти в процессе их взаимоотношений в решении закрепленных в Конституции РФ социально-экономических задач. Представляется, что они направлены и на усиление роли самих органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и других нормативно обусловленных вопросов. Ведь выстраивая новые отношения с органами местного самоуправления, органы государственной власти должны заботиться об укреплении материальных ресурсов органов местного самоуправления, иначе не получится взаимодействия, что требуется для реализации конституционных поправок. Да и органы местного самоуправления будут выполнять конституционные требования с учетом ранее накопленного опыта. По существу, именно они были, и, думается, останутся, образно говоря, локомотивом процесса деятельности по решению вопросов местного самоуправления. Поэтому укрепление их экономико-финансовой основы пойдет только на пользу общему с органами государственной власти делу - повышению уровня благосостояния населения муниципальных образований.
Перспективы повышения роли органов местного самоуправления в жизнедеятельности местных сообществ ни в коей мере не принижает значение населения муниципальных образований в осуществлении местного самоуправления. Ведь именно от населения идут первичные импульсы осуществления местного самоуправления.
Местное самоуправление по своей природе и истокам - это общественно полезная деятельность по аккумулированию воли населения и ее реализации в пределах соответствующих территорий. Содержание местного самоуправления определяется волей населения, местными интересами, которые по своей сущности сводятся к созданию комфортных условий жизнедеятельности, как отдельных членов местных общин, так и всего населения соответствующих муниципальных образований. Как справедливо отмечал В.В. Невинский «местное самоуправление - это сфера деятельности россиян, через которую наглядно просматривается весь или почти весь спектр достижений, проблем, противоречий, недосказан-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
ностей и недоурегулированностей в постсоветском обществе и государстве» [3, с. 44-47].
Соответственно, и в деятельности органов местного самоуправления главным приоритетом должна быть деятельность по выявлению и реализации таких интересов населения. Такая целевая установка деятельности органов местного самоуправления соответствует сути местного самоуправления. Она показывает их основное предназначение, определяет особенности взаимоотношений с населением муниципальных образований с учетом того, что, исходя из сущности местного самоуправления, населению принадлежит право формировать органы местного самоуправления и контролировать их деятельность. В подчиненности и подотчетности органов местного самоуправления населению видится основной «водораздел» между ними и органами государственной власти. Последние также функционируют на территориях муниципальных образований, но их первичная целевая установка - проведение в жизнь государственных интересов в соответствующих субъектах Российской Федерации. Такая установка не означает, что органы государственной власти противопоставляют государственные интересы и интересы населения муниципальных образований. Вовсе нет, в соответствии со статьей 7 Конституции РФ Россия является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поэтому органы государственной власти особенно регионального уровня обязаны обеспечивать интересы населения, как в масштабе соответствующего субъекта Российской Федерации, так и в масштабе каждого отдельно взятого муниципального образования, находящегося на его территории.
Такая деятельность органов государственной власти не меняет их сути как выразителей политической воли всего народа России и граждан, проживающих в ее субъектах. В связи с этим они не должны дублировать органы местного самоуправления, принижать их роль в решении вопросов местного значения, выстраивать собственную систему взаимоотношений с населением муниципальных образований, создавать правовые основания для того, чтобы органы государственной власти превращались в вышестоящие инстанции - дублеры и конкуренты органов местного самоуправления.
В годы советской власти, как известно, игнорировалось местное самоуправление, не создавались его органы. Поэтому создаваемые в селах, поселках, районах и городах Советы народных депутатов, будучи по своей природе органами государственной власти, и функционирующие на
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
основе принципа двойного подчинения, являлись проводниками на местах общегосударственной воли и воли Коммунистической партии Советского Союза, которая в соответствии с Конституцией СССР считалась руководящей силой общества строителей коммунизма. Такой статус КПСС позволял ей вмешиваться в деятельность Советов народных депутатов, проводить через них партийные директивы на местах.
Исторический опыт Российского государства и мировой опыт показывает, что у населения сел, поселков и городов имеются и собственные социально-бытовые интересы, отличающиеся от государственных и партийных интересов. Поэтому местное самоуправление как вид общественно-полезной организующей деятельности неиссякаемо. Соответственно, в силу многообразия таких интересов, всегда будут востребованы и специальные органы, обеспечивающие реализацию интересов населения. Неиссякаемость интересов населения подтверждается и все возрастающими потребностями любого цивилизованного общества, его поселковых и городских ячеек.
Таким образом, наличие не совпадающих целевых установок деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти делает нецелесообразным поглощение последними органов местного самоуправления и полное огосударствление местного самоуправления. Если это случится, то социально-политическая жизнь оскудеет, ибо потеряются организационно-правовые каналы для реализации локальных интересов жителей городов, сел и других территорий.
Следует согласиться с профессором В.В. Невинским в том, что «очевидно, и сегодня неплохо было бы возвратиться на политическом, административном и правовом уровнях к конституционной идеологии первой половины 90-х гг. ХХ в. об организационно-функциональной обособленности местного самоуправления в селах, городах и районах с сохранением множественности форм обеспечения такой самостоятельности...» [3, с. 45]. Однако, проект федерального закона не предусматривает сохранение двухуровневой системы местного самоуправления и городские и сельские поселения будут ликвидированы как виды муниципальных образований, по всей видимости, уже в ближайшее время.
В связи с этим представляется необоснованной позиция Г.В. Барабашева отрицающего концепцию негосударственной природы местного самоуправления и рассматривающего местного самоуправление как государственную власть особого рода [1, с. 145]. Ведь вполне очевидно, как показано выше у местного самоуправления имеется собственный объект деятельности в виде
локальных интересов населения. Этот объект не дарован населению государством. Он обусловлен не проходящими постоянно востребованными интересами населения. Кроме того, функционирующие на местах органы местного самоуправления образованы по воле населения, а не государства. В то же время вполне обоснованно органы местного самоуправления характеризуются как дуалистические органы. Их дуализм проявляется в том, что наряду с вопросами местного значения они осуществляют отдельные государственные полномочия, способствуют обеспечению деятельности государства как социального государства. Это свидетельствует о том, что в своей деятельности органы местного самоуправления постоянно учитывают интересы государства, стремятся проводить их в жизнь. Но в силу своей природы первичными для органов местного самоуправления являются локальные интересы населения соответствующих муниципальных образований.
Совпадающие в значительной степени интересы органов местного самоуправления с интересами органов государственной власти облегчают им проводить в жизнь интересы населения. Этому будет способствовать и реализация конституционной поправки в виде части 3 статьи 132 Конституции РФ. Данной конституционной новеллой установлено, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
Расширение статьи 132 Конституции РФ введением в 2020 году части 3 создает конституционные условия для укрепления органов местного самоуправления и развития взаимодействия с органами государственной власти. Вхождение в единую систему публичной власти РФ органов местного самоуправления предполагает, как нам представляется, сотрудничество органов муниципальной власти и государственных органов на паритетных началах. Ведь согласно статье 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, императивный метод воздействия органов государственной власти на органы местного самоуправления в процессе их взаимодействия по решению поставленной в части 3 статьи 132 Конституции РФ задачи не исключается. В то же время экономический потенциал этих органов разный. У государственных органов значительно больше материально-финансовых, организационных и правовых возможностей для воздействия на процессы создания
благоприятных условий жизнедеятельности населения.
В связи с этим возникает опасность превращения органов местного самоуправления в своеобразный придаток органов государственной власти и их полное огосударствление. Как отмечал профессор В.В. Невинский «назначение местного самоуправления корректируется практикой государственного строительства в направлении обеспечения единства государственной власти....» [4, с. 517].
Такая тенденция реально проявляется в настоящее время и усиливается в проекте федерального закона. Но нельзя допускать ее развитие. Как уже отмечалось, это приведет к уничтожению местного самоуправления как демократического социально-политического вида деятельности в Российской Федерации. Соответственно, будут ликвидированы властные органы, первичной задачей которых является обеспечение реализации интересов населения на подведомственной им территории. Решение актуализировавшейся проблемы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти видится, прежде всего, в управлении экономической основы местного самоуправления, расширении практики государственно- муниципального и частного партнерства, более в широком использовании метода перспективного планирования, разработке совместных планов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и расположенных на их территории муниципальных образований. По мнению профессора В.В. Невинского «для поддержания самоуправленческих начал необходимы не эпизодические, а непрерывно осуществляемые государственно-правовые и финансовые-экономические меры» [5, с. 87-102].
Представляется, что целесообразно отказаться от практики образования на территории РФ анклавов, где отсутствует муниципальная власть. Этому будет способствовать, например, корректировка Федерального закона от 28 сентября 2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково». Во исполнение положений данного Закона на территории Центра (ст. 5) полномочия органов местного самоуправления осуществляет управляющая компания. Она, в частности, готовит документы о планировке территории, правила землепользования и застройки, присваивает наименования улицам и площадям, а также иным объектам на территории Центра, где проживают граждане, организации благоустройства территории Центра, создает условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
Наличие таких территорий противоречит принципу осуществления в Российской Федерации местного самоуправления на всей ее территории, подрывает авторитет органов местного самоуправления, ограничивает реализацию принципа народовластия. Допустимы, конечно, некоторые особенности в организации местного самоуправления, что имеет место быть, например, при его организации в закрытых административно-территориальных образованиях, но они должны сохранять право населения осуществлять свою волю как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, что подтверждается и внесенной в 2020 году поправкой в статью 131 Конституции РФ в форме части 1.1. В ней установлено, что органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления. В связи с этим необходимо принимать федеральный закон, определяющий порядок и случаи реализации такой возможности, не нарушающий конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий. В то же время следует иметь в виду, что этот вопрос уже решен применительно к определению места глав муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, а также применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения (ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). В этом процессе участвуют высшие должностные лица субъектов РФ путем назначения половины состава соответствующей конкурсной комиссии по выдвижению кандидатуры на должность главы муниципального образования и ее представления муниципальному представительному органу. При этом, в таком случае избрания он возглавляет местную администрацию. Актом высшего должностного лица субъекта РФ допускается прекращение полномочий этого лица (часть 8.2 статьи 36). Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе инициировать роспуск представительного органа муниципального образования, а также отрешение от должности главы муниципального образования (ст. 73, 74, 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Распространение этой модели, по мнению профессора В.В. Невинского, «обусловлено усложнением управленческих процессов, требующих специальных управленческих (менеджерских) качеств, знаний и умений, недоверием к всеобщим выборам как способу выявления лиц компетентных, неангажированных отдельными группами членов общества, служащих обществу не из-за личной выгоды.» [6, с. 92-95]. Вместе с тем,
ставится под сомнение правомерность конструкции проектной нормы федерального закона, предусматривающей замещение главой местной администрации одновременно государственной должности и муниципальной должности.
В связи с такой правовой реальностью поправка 1.1 статьи 132 Конституции РФ представляется излишней. Тем более, что статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрена в определенных в ней случаях возможность осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления. И без части 1.1 статьи 132 Конституции РФ имеются правовые регуляторы влияния органов государственной власти и существенного ограничения деятельности органов местного самоуправления.
Наличие таких регуляторов усложнит учет принципа паритета при взаимодействии государственных органов власти и органов муниципальной власти в их совместной деятельности во благо населения соответствующих территорий. Тем не менее, на наш взгляд, не следует от него отказываться. В организации взаимодействия на паритетных началах видится мощный потенциал укрепления органов местного самоуправления, а, следовательно, и более полного соблюдения интересов населения муниципальных образований. Кроме того, целесообразно дополнить проект федерального закона отдельной главой «Порядок взаимодействия органов публичной власти», закрепив в ней правовые основы, цели, принципы, формы и способы взаимодействия, в том числе сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
В случае возникновения политической потребности органы местного самоуправления смогли бы инициировать процессы децентрализации органов государственной власти, расширение самоуправленческих начал в решении вопросов местного значения, рост активности населения путем создания условий для воплощения в жизнь, как местных сообществ, так и отдельных граждан. Такие перспективы повышают привлекательность местного самоуправления как социально-экономической деятельности по удовлетворению интересов населения. Содействовать этому могут только наиболее приближенные к населению органы публичной власти. Таковыми были, есть и будут органы местного самоуправления. Создаваемые по воле населения они более иных властных органов чувствуют и осознают потребности населения муниципальных образований и пред-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
назначены, прежде всего, для этой важной миссии. «Важно не потерять основные ценностные ориентиры, базовым из которых является установленный принцип - человек с его житейскими правами и свободами есть цель, а не средство в руках государства», отмечал профессор В.В. Невинский [6, с. 95].
К сожалению, проект нового федерального закона о местном самоуправлении указанные выше положения не учитывает. Вместе с тем оптимистично, что созданная профессором В.В. Невинским научная база является питательной основой для современных исследований проблем местного самоуправления и науки муниципального права в Российской Федерации.
Список литературы:
[1] Барабашев Г.В. Местное самоуправление в России: теория и практика //Государство и право. - 1993. - № 6.
[2] Конституция Российской Федерации с изменениями, принятыми на общероссийском голосовании 1 июля 2020 года. М.: Эксмо, 2020. 96 с.
[3] Невинский В.В. Местное самоуправление в России: между конституционной идеологией и политико-правовой практикой// В кн.: Правовая система общества: преемственность и модернизация: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Барнаул, 4-5 октября 2012. г. Барнаул, 2013. С. 44-47.
[4] Невинский В.В. Местное самоуправление в государственно-правовой стратегии XXI века //В кн.: Невинский В.В. Избранные труды. М., 2021. 600 с.
[5] Невинский В.В. Местное самоуправление в России: штрихи к истории развития //Сборник,
посвященный памяти Владимира Фадеева: в 2 т. Т. 2. М., 2015. С. 87-102.
[6] Невинский В.В. Местное самоуправление в России: к поиску рациональной модели // В кн.: Российское государство и право: традиции, современность, будущее: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Барнаул. 2011. С. 92-95.
Spisok literatury:
[1] Barabashev G.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: teoriya i praktika //Gosudarstvo i pravo. -1993. - № 6.
[2] Konstituciya Rossijskoj Federacii s izmeneniyami, prinyatymi na obshcherossijskom golosovanii 1 iyulya 2020 goda. M.: Eksmo, 2020. 96 s.
[3] Nevinskij V.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: mezhdu konstitucionnoj ideologiej i politiko-pravovoj praktikoj// V kn.: Pravovaya sistema obshchestva: preemstvennost' i modernizaciya: materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Barnaul, 4-5 oktyabrya 2012. g. Barnaul, 2013. S. 44-47.
[4] Nevinskij V.V. Mestnoe samoupravlenie v gosudarstvenno-pravovoj strategii XXI veka //V kn.: Nevinskij V.V. Izbrannye trudy. M., 2021. 600 s.
[5] Nevinskij V.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: shtrihi k istorii razvitiya //Sbornik, posvyashchennyj pamyati Vladimira Fadeeva: v 2 t. T. 2. M., 2015. S. 87-102.
[6] Nevinskij V.V. Mestnoe samoupravlenie v Rossii: k poisku racional'noj modeli // V kn.: Rossijskoe gosudarstvo i pravo: tradicii, sovremennost', budushchee: materialy Vserossijskoj nauchno-prakticheskoj konferencii. Barnaul. 2011. S. 92-95.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 2 • 2022
