CC BY
29УДК 340
РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА, ПРОВОДИМОГО НАЦИОНАЛЬНОЙ ПАЛАТОЙ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ, В ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ НОРМАТИВНЫХ __ПРАВОВЫХ АКТОВ
Казбаева Асель Габиденовна
Ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства Республики Казахстан, кандидат юридических наук, г. Астана, Республика Казахстан; e-mail: [email protected]
Финансирование: Фундаментальное научно-прикладное исследование.
В статье рассмотрены результаты исследования доктринальных интерпретаций категории «общественный мониторинг» и смежных понятий, а также проведен анализ их содержания и обозначены перспективные для практического применения правовые конструкции посредством нормативных правовых актов. Научно-прикладное исследование общественного мониторинга нормативных правовых актов как самостоятельного объекта общественного мониторинга является относительно новым направлением в казахстанской правовой науке. Анализ общественного мониторинга ориентирован на решение проблем взаимодействия с государственными органами в процессе проведения правового мониторинга в целях оценки и прогнозирования эффективности действующего законодательства в стране, а также совершенствование правовой системы Республики Казахстана.
Комплексное изучение общественного мониторинга обусловило выработку научно обоснованных подходов к выбору рекомендаций по совершенствованию законодательства в этом направлении, как на стадии проведения мониторинга в отношении нормативных правовых актов, так и в аспекте сотрудничества при правовом мониторинге, как результат его правоприменения. Главным результатом реализации оптимизации правового регулирования в государстве стало законодательное закрепление и фактическое его внедрение в систему общественного контроля. Однако с момента введения общественный мониторинг нормативных правовых актов не получил системного законодательного оформления механизма и полноценной его структуризации, в том числе не урегулировал порядок взаимодействия и реализации результатов с государственными органами осуществляющими правовой мониторинг. Более того, использование единого понятия «общественный мониторинг» приводит к многообразию интерпретации и толкованию его содержания в ряде понятий, не позволяющих достоверно оценить эффективность его осуществления в масштабах государства.
На основе полученных выводов автором представлена попытка по систематизации основных структурных элементов института общественного мониторинга, а также представлены практические предложения по его перспективной оптимизации.
Ключевые слова: общественный мониторинг; правовой мониторинг; общественный контроль; мониторинг законодательства и правоприменения; мониторинг нормативных правовых актов; правовые акты; деятельность Национальной палаты.
Нормативтж к^кыктык актшердщ к^кыктык мониторингшде ¥лттык кэсшкерлер палатасы журпзетш коFамдык мониторингтщ рeлi мен мацызы
Эсел Fабиденкызы Казбаева
Казащстан Республикасы Зацнама институтыныц К^цъщтъщ мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми щызметкерi, зац гылымдарыныц кандидаты, Астана щ., Казащстан Республикасы; e-mail: [email protected]. kz
t
Царжыландыру: 1ргел1 гылыми-цолданбалы зерттеу.
Мацалада «^огамдьщ мониторинг» категориясы мен сабацтас ^ымдардыц доктриналыц Yйлесуiн зерттеудщ нэтижелерi царастырылып, сондай-ац нормативтiк ^^ьщтьщ актiлер арцылы ^^^ы^ты^ конструкциялардыц практикалыц цолданылуыныц перспективалалары белгiленген. Нормативтiк К^ы^тыщ актшердщ ^огамды^ мониторингiне гылыми-цолданбалы зерттеу ^азацстандыщ гылымына цатысты цогамдыщ мониторингтщ дербес объектiсi ретiнде жаца багыт болып табылады. К^амдыщ мониторингтщ талдауы елдегi цолданыстагы зацнаманыц тшмдшгш багалау жэне бол-жау мацсатында, сондай-ац Казахстан Республикасыныц жYЙесiн жетiлдiруде
мониторинг жYргiзу процесшде мемлекеттiк органдармен езара ю-цимыл жасау проблемаларын ше-шуге багыттылган.
Кргамдыщ мониторингтi кешендi зерттеу осы багыттагы зацнаманы жетiлдiру бойын-ша ^сынымдарды эзiрлеуге нормативтiк актiлерге цатысты да, мониторинг жYргiзу
кезещндеп ынтымакгастыщ аспектiсi ретiнде, оныц цолданылуы нэтижесi ретiнде
де гылыми непзделген эдiс-тэсiлдердi эзiрлеудi алга цойды. Мемлекеттеп реттеудi
оцтайландыруды iске асырудыц негiзгi нэтижесi оны зацнамалыц т^ргыда бекiту жэне цогамдыц ба-кылау жYЙесiне нацты енгiзу болды. Алайда нормативтш актшердщ цогамдыц мониторинг
енгiзiлген кезден бастап-ац тетiк жYЙелi тYрде зацнамалыц т^ргыда ресiмделiп жэне толывданды ^^рылымдалмады, онымен бiрге, алынган нэтижелер бойынша ^^ы^ты^ мониторингтi жYзеге асы-ратын мемлекеттiк органдармен езара ю-цимыл жасаудыц жэне iске асырудыц тэртiбi реттеледi. Оныц Yстiне «цогамдыщ мониторинг» деген бiрыцFай ^гымды пайдалану оны мемлекет ауцымында жYзеге асырудыц тшмдшшн дэл баFалауFа мYмкiндiк беретш бiркатар ¥FымдардаFы оныц мэнiне эртYPлi Yйлестiруге жэне тYсiндiруге экеледi.
Авторлар алыютан т^жырымдардыц негiзiнде коFамдьщ мониторинг институтыныц негiзгi ^^рылымдыщ элементтерiн жYЙелеуге талпыныс жасалып, сондай-ац оны алдаFы уацытта оцтайландыру женiнде практикалыщ т¥рFыдаFы ^сыныстар берiлген.
Tymh свздер: цогамдыцмониторинг; цуцыцтыцмониторинг; цогамдыц бацалау; зацнама жэне цуцыц цолдану мониторингi; нормативтт цуцыцтыц актыер мониторингi; цуцыцтыц актыер; ¥лттыц палата цызметi.
The role and significance of public monitoring, conducted by the National chamber of entrepreneurs in legal monitoring of regulatory acts
Kazbayeva Assel Gabidenovna
Leading Research Fellow at the Center for legal monitoring of the Legislation Institute of the Republic of Kazakhstan, Astana, Republic of Kazakhstan; e-mail: [email protected]
Funding: Fundamental scientifically-applied research
The article considers the results of a study of doctrinal interpretations of the «public monitoring» category and related concepts, as well as an analysis of their content, identifies perspective for practical application legal structures by means of normative legal acts. Applied scientific research of public monitoring of normative legal acts as an independent public monitoring facility is a relatively new trend in the Kazakhstan legal science. Analysis of public monitoring is focused on the solution of problems of interaction with public authorities in the process of carrying out legal monitoring in order to assess and forecast the effectiveness of the current legislation in the country, as well as improve the legal system of the Republic of Kazakhstan.
Comprehensive study of public monitoring has led to the development of science-based approaches to the selection of recommendations to improve the legislation in this area both at the stage of regulatory acts monitoring, and in terms of cooperation under legal monitoring as a result of its enforcement. The main result of the implementation of the optimization of legal regulation in the state was legislative consolidation and its actual implementation in the public control system. However, since it was introduced, the mechanisms of public monitoring of regulatory acts have not been anchored on system legislative frameworks and it has not been structured, among them the procedures for cooperation and implementation of the results with governmental agencies engaged in legal monitoring have not been regulated. Moreover, the use of a common concept of «social monitoring» leads to a diversity of interpretation and explanation of its content in a number of concepts that do not allow to reliably determine the effectiveness of its implementation in the country.
Based on the findings, the authors made an attempt to systematize the main structural elements of the public monitoring institute, as well as provided practical suggestions for its perspective optimization.
Key words: public monitoring; legal monitoring; public control; monitoring of legislation and enforcement; monitoring of regulatory acts; legal acts; the activity of the National Chamber.
С 1 января 2016 года в Республики Казахстан введены в действие общественные советы. Важной особенностью реализации данного института является взаимодействие государственных органов с гражданским обществом, которое основывается на партнерстве и взаимной заинтересованности в достижении государственных целей и задач, оценке хода реализации государственной политики и мониторинге эффективности деятельности государственных органов. В свою очередь принятый 6 апреля 2016 года Закон Республики Казахстан «О правовых актах» (далее - Закон о правовых актах) указывает на средство по налаживанию взаимного сотрудничества со стороны субъектов общественного контроля за законодательной деятельностью государственных органов через общественный мониторинг нормативных правовых актов. Так, статья 51 Закона о правовых актах закрепляет компетенцию Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан проводить общественный мониторинг нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства. Однако недостаточность правового регулирования механизма проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов и незначительность взаимодействия общества при осуществлении общественного мониторинга с государственными органами свидетельствуют о несоответствии действующего законодательства потребностям общества.
Говоря о недостаточности правового регулирования общественного мониторинга нормативных правовых актах, следует отметить важную особенность, обусловленную спецификой субъекта, закрепленного Законом о правовых актах. Монополистом данной деятельности является Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан.
Согласно пункту 3 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» (далее - Закон о Национальной палате) под общественным мониторингом понимается деятельность Национальной палаты по сбору, систематизации, анализу и обобщению информации, в том числе оценке достижения степени решения проблем и задач, на решение которых направлен нормативный правовой акт, а также его влияния на положение предпринимательства в Республике Казахстан.
Между тем компетенция, указанная в пункте 1 статьи 10 Закона о Национальной
палате, включает функцию по проведению общественного мониторинга [1, С. 67; 2, С. 116]. Притом общественный мониторинг не подразделяется на виды согласно объектам мониторинга, в частности, общественный мониторинг нормативных правовых актов, проводимый в рамках Закона о правовых актах, и общественный мониторинг оценки качества оказываемых государственных услуг, реализуемый в рамках государственного заказа нормы Закона Республики Казахстан от 15 апреля 2013 года № 88-У«О государственных услугах» (далее - Закон о государственных услугах). Добавим, что последний объект мониторинга законодательно урегулирован и широко применяется Национальной палатой, а общественный мониторинг нормативных правовых актов недостаточно конкретно урегулирован в законодательстве [2; С. 117].
Об этом свидетельствует п. 2 ст. 20 Закон Республики Казахстан от 2 ноября 2015 года №383-У «Об общественных советах» (далее - Закон об общественных советах), который гласит: «общественный мониторинг осуществляется в целях выявления негативных последствий для граждан и ущемлений общественных интересов в результате оказания государственными органами государственных услуг, реализации государственных, правительственных программ, стратегических планов и бюджетных программ, программ развития территорий, а также применения норм законодательства Республики Казахстан». Тем самым, Закон об общественных советах определяет цель общественного мониторинга, реализуемую статьей 29 Закона о государственных услугах - общественный мониторинг оценки качества оказываемых государственных услуг. В связи с этим полагаем, что цели, реализуемые в главе 10 Закона о правовых актах, не корреспондируют с Законом об общественных советах.
Кроме того, положения статьи 51 Закона о правовых актах нуждаются в более четком регламентировании на подзаконном уровне. Однако в процессе изучения и анализа порядка проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов выявлены пробелы в компетенции субъекта. Учитывая изложенное, с момента введения мониторинга Национальной палатой остались не урегулированными механизм и/или методика проведения общественного мониторинга в отношении самих нормативных правовых актов, а также не рассмотрен порядок взаимодействия с государственными органами
при проведении правового мониторинга в целях совершенствования законодательства. Как результат - невостребованность общественного мониторинга нормативных правовых актов в процессе их реализации, что отражается на правоприменительной практике [2, С. 118].
Следует отметить, что правовой мониторинг, проводимый государственными органами для оценки и прогнозирования эффективности законодательства путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, корруп-циогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию (п. 1 ст. 50 Закона о правовых актах), регулируется на подзаконном уровне. А именно постановление Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2016 года №486 «Об утверждении Правил проведения правового мониторинг нормативных правовых актов» утверждает механизм проведения правового мониторинга.
В целях устранения пробела в правовом регулировании по вопросам общественного мониторинга нормативных правовых актов Национальной палате целесообразно проявить инициативу по разработке нормативного правового акта [1; С. 69], утверждающего механизм проведения такого вида общественного мониторинга. Разумеется, при наличии единого механизма и, возможно, методики по осуществлению общественного мониторинга нормативных правовых актов и правового мониторинга это не вызывало бы сомнения в правовой и социальной подотчетности государственных органов, особенно в областях, городах, района и т.д.
Аналогичный правовой пробел складывается в процессе взаимодействия Национальной палаты с государственными органами при проведении правового и общественного мониторингов нормативных правовых актов.
Несмотря на большую значимость государственных устремлений по развитию гражданской активности и общественного контроля в разных сферах государственной деятельности (в том числе законодательной), такому процессу внимание уделяется в недостаточной мере. Например, в редакции Правил проведения правового мониторинга предусмотрена диспозитивная норма в отношении использования дополнительного материала при проведении правового мониторинга, т.е. государственные органы вправе осуществлять мониторинг, выработанный
по результатам общественного мониторинга нормативных правовых актов. Тем не менее, результаты правового мониторинга с указанием предложений по совершенствованию законодательства не содержат сведений о рекомендациях Национальной палаты, выработанных по итогам проведенного общественного мониторинга. Норма, позволяющая учитывать результаты общественного мониторинга в правовом мониторинге, создает возможность «контролировать» гражданскому обществу действующее законодательство, т.к. результаты общественного мониторинга приобретают правовую форму и способствуют становлению государства как правового. Впрочем, субъект общественного мониторинга эти государственные устремления не охватывает, продолжая размещать на своем официальном интернет-ресурсе согласно пункту 2 статьи 51 Закона о правовых актах результаты общественного мониторинга только в отношении оценки качества оказываемых государственных услуг.
В целях эффективного взаимодействия государственного органа и Национальной платы по мониторингу нормативных правовых актов предлагаем рассмотреть следующие варианты ее реализации.
Во-первых, как показывает практика, оптимальные возможности для сбалансированного взаимодействия гражданского общества и государства при проведении мониторинга складываются при обеспечении партнерских отношений на законодательном уровне.
В этих условиях представляется необходимым внести изменения и дополнения в Законы Республики Казахстан о правовых актах и о Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан. В частности, целесообразно дополнить статью 51 Закона о правовых актах положениями, реализующими механизм осуществления общественного мониторинга на подзаконном уровне. Также можно предусмотреть в норме вопрос о взаимодействии с государственными органами путем внесения изменений и дополнений в пункт 2 анализируемой статьи. Так, предлагаем новую редакцию статьи 51 Закона о правовых актах: «2. Информация о результатах общественного мониторинга ежегодно направляется в Правительство Республики Казахстан в отношении нормативных правовых актов и размещается на официальном интернет-ресурсе Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан.».
В целях достоверного толкования тер-
минов и определений полагаем актуальным внести дополнение в статью 1 Закона о правовых актах в части законодательного закрепления «общественного мониторинга нормативных правовых актов» в понятийном аппарате, т.к. корреспонденция главы 10 данного Закона очевидна между правовым мониторингом и общественным мониторингом нормативных правовых актов. Хотя цель и механизм проведения общественного мониторинга Национальной палатой основываются на Законе об общественных советах и Законе о государственных услугах.
Кроме того, в Законе о Национальной палате необходимо разграничить общественный мониторинг на виды согласно вышеуказанным законам с указанием функций по реализации каждого вида - общественный мониторинг оценки качества оказываемых государственных услуг и общественный мониторинг нормативных правовых актов.
Помимо этого, возможно дополнить Закон о правовых актах либо Закон о Национальной палате полномочиями Национальной палаты по направлению в Правительство Республики Казахстан обобщенной информации по результатам общественного мониторинга нормативных правовых актов с выработкой предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства. Такие полномочия можно предусмотреть на законодательном или подзаконном уровне путем принятия соответствующего акта.
Во-вторых, другой вариант видится во взаимном сотрудничестве Министерства юстиции Республики Казахстан и Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан как субъектов, координирующих деятельность по мониторингу нормативных правовых актов. Однако следует отметить, что Министерство юстиции приступило к реализации этого варианта по-средствам разработки проекта Меморандума о сотрудничестве, который предусматривает
главу по взаимодействию в правовом мониторинге. Совершенно очевидно, что такое сотрудничество способно осуществить упорядочение регулируемых общественных отношений, улучшить качество правового мониторинга, проведенного уполномоченными государственными органами, а также гарантировать взаимоконтролируемость всей правовой системы, т.е. уверенность в совершенствовании законодательства и правовой политики в целом.
В связи с этим считаем, что эффективной реализацией Меморандума станет совместное обсуждение итогов правового мониторинга и общественного мониторинга нормативных правовых актов с участием заинтересованных государственных органов. В то же время действие Меморандума бессрочно, следовательно, совместные обсуждения планируется проводить не реже одного раза в полугодие. В случае подписания Меморандума Национальной палатой будет урегулирован механизм общественного мониторинга нормативных правовых актов и его влияние на деятельность государственных органов при проведении правового мониторинга путем решения проблем по эффективному совершенствованию законодательных процессов, как результат, улучшится качество оказываемых государственных услуг.
Таким образом, введение общественного мониторинга в стране позволяет органам государственной власти своевременно получать информацию от общественности относительно действующего законодательства и практики применения. Однако слабо урегулированный механизм проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов и взаимодействия с государственными органами, осуществляющими правовой мониторинг, свидетельствует о неэффективной его реализации и законодательном пробеле в данном вопросе.
Литература
1. Казбаева А.Г. Теоретические аспекты общественного мониторинга нормативных правовых актов // Науч.-прав. ж-л «Вестник Института законодательства Республики Казахстан» - 2015. -№4(40). - С. 96-101.
2. Казбаева А.Г. К вопросу об общественном мониторинге нормативных правовых актов // Науч.-прав. ж-л «Вестник Института законодательства Республики Казахстан» - 2015. - №3(39). -С. 116-119.
References
1. Kazbaeva A.G. Teoreticheskie aspekti obshestvennogo monitoringa normativnih pravovih aktov // Nauch.-prav.zh-l "Vestnik Instituta zakonodatelstva Respubliki Kazakstan" - 2015. - №4 (40). - S. 96-101.
2. Kazbaeva A.G. K voprosu ob obshestvennom monitoringe normativnih pravovih aktov // Nauch.-prav.zh-l "Vestnik Instituta zakonodatelstva Respubliki Kazakstan" - 2015. - №3 (39). - S. 116-119.
