К вопросу об общественном мониторинге нормативных правовых актов Текст научной статьи по специальности «Право»

I

Ж

Казбаева Асель Габиденовна,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук

К ВОПРОСУ ОБ ОБЩЕСТВЕННОМ МОНИТОРИНГЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

В настоящее время в Республике Казахстан уделяется большое внимание участию гражданского общества в вопросах совершенствования законодательства по укреплению правовой базы и построения правового государства. Президент страны поддерживает и одобряет проявленные инициативы со стороны неправительственных организаций и общественных объединений, направленные на обеспечение прав, свобод и законных интересов уязвимых слоев населения. Примером такой инициативы может послужить общественный мониторинг нормативных правовых актов, принятый в июле 2013 года.

Общественный мониторинг нормативных правовых актов регулируется статьей 43-2 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года №213 и закрепляет за Национальной палатой предпринимателей РеспубликиКазахстанпроведениеобщественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства. Следовательно, Национальная палата выступает монополистом в области проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов.

Что же такое общественный мониторинг?

В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» от 4 июля 2013 года №129-У под общественным мониторингом понимается деятельность Национальной палаты по сбору, систематизации, анализу и обобщению информации, в том числе оценке достижения степени решения проблем и задач, на решение которых направлен нормативный правовой акт, а также его влияния на положение предпринимательства в Республике Казахстан.

Данное новшество позволяет проводить

мониторинг неправительственными и общественными организациями, научными сообществами в целях улучшения качества проводимого правового мониторинга государственными органами. Между тем, в условиях развития государственности в стране, приобретает особое значение проблема эффективного и многостороннего контроля над деятельностью властных структур. Конечно, таким актуальным нововведением стала идея проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов, которая позволит выявить негативные явления и процессы, неизбежно отражаемые в правовом поле деятельности власти, такими примерами могут быть: злоупотребления полномочиями, бюрократизм, коррупция, которые усугубляются возможностью действовать по усмотрению, низким профессионализмом, безнравственностью властных субъектов и духовно-идеологическим вакуумом в обществе. Поставленные задачи легли в основу компетенции Национальной палаты при проведении общественного мониторинга.

Согласно пункту 1 статьи 10 Закона Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» от 4 июля 2013 года №129-У, Национальная палата в сфере общественного мониторинга выполняет следующие функции:

1) осуществляет общественный мониторинг;

2) вносит в Правительство Республики Казахстан предложения по совершенствованию деятельности центральных и местных государственных органов по вопросам предпринимательства;

3) участвует в проведении оценки эффективности корпоративного управления в контролируемых государством акционерных

обществах.

Кроме того, на основании пункта 2 вышеуказанной статьи Закона, Национальная палата на регулярной основе осуществляет подготовку и ведение независимого рейтинга «Деловой климат». Это дает возможность обеспечить информацией общество и государство о состоянии предпринимательской активности путем подготовки и опубликования ежегодного национального доклада о состоянии предпринимательской активности в Республике Казахстан (пункт 3 статьи 10 Закона). В качестве логического заключения проведенного анализа, Национальная палата направляет результаты мониторинга в Правительство Республики Казахстан и(или) уполномоченным государственным органам, а по итогам за год, результаты проведенного анализа вносятся на рассмотрение Президента Республики Казахстан в составе ежегодного национального доклада о состоянии предпринимательской активности в стране. Другими словами, в стране итоги обобщаются Национальной палатой и формируются в виде доклада.

Вместе с тем, несмотря на законодательное закрепление функций по проведению общественного мониторинга нормативных правовых актов, вопросы такого вида мониторинга в теории права в настоящее время недостаточно разработаны. Немногочисленные исследования посвящены, в основном, общественному контролю. В Казахстане под общественным контролем наиболее часто выступает общественный мониторинг качества оказания государственных услуг, регулируемый Законом Республики Казахстан «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года № 88-У. Соответственно, общественный мониторинг качества оказания государственных услуг как традиционная функция государства и неправительственных организаций имеет давние исторические корни и осуществляется совместно со структурами государства, а система общественного мониторинга нормативных правовых актов только формируется. Необходимо отметить, что Национальная палата именуют обе функции как «общественный мониторинг». Следовательно, возникает вопрос относительно такого отождествления этих парадигм.

В соответствии с официальным ответом Национальной палаты от 18 мая 2015 года за №5678 указано, что требования статьи 43-2 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» корреспондируются со

статьей 29 Закона Республики Казахстан «О государственных услугах». Поэтому в ходе проведения общественного мониторинга основной упор делается на качество оказания государственных услуг с дачей оценки нормативныхправовыхактов,регламентирующих процедуру их оказания. Можно предположить, что понятия - общественный мониторинг качества оказания государственных услуг и общественный мониторинг нормативных правовых актов, Национальной палатой отождествляются. Видимо, есть определенные основания для этой позиции, если учесть, что общественный мониторинг качества оказания государственных услуг рассматривается исследователями в качестве одного из направлений жизнедеятельности гражданского общества и важнейшего компонента системы сдержек и противовесов, обеспечивающих стабильность работы государственной машины и создающих иммунитет от коррупции и иных злоупотреблений. В таком понимании общественный мониторинг качества оказания государственных услуг и есть практическая сторона применения результатов общественного мониторинга нормативных правовых актов, который также рассматривается как механизм противодействия и подавления коррупции, выступая одной из функций правового мониторинга.

Можно было бы согласиться с тем, что между общественным мониторингом качества оказания государственных услуг и общественным мониторингом нормативных правовых актов не существует разницы, и их разделение носит условный характер. Однако серьезность данного вопроса обусловлена необходимостью несколько развести данные понятия на законодательном уровне, понимая, что определенная доля условности все же существует.

Для обоснования того, что данные категории можно и должно рассматриваться самостоятельно, приведем нормы, в которых, на наш взгляд, наиболее четко отражаются сущность общественного мониторинга качества оказания государственных услуг и отличная от сущности общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства. По существу, данные функции имеют разные цели. Очевидно, что целью общественного мониторинга качества оказания государственных услуг является сбор, анализ информации об уровне качества оказания государственных услуг

и выработка рекомендаций (пункт 11 статьи 1 Закона о государственных услугах). Иная цель предусмотрена для общественного мониторинга нормативных правовых актов, которая корреспондируется с правовым мониторингом нормативных правовых актов (пункт 12-1 статьи 1 Закона о НПА). Следовательно, целевым направлением такого мониторинга выступает выявление противоречащих законодательству, устаревших и коррупциогенных норм права, оценка эффективности их реализации. Такое явное различие между двумя понятиями общественного мониторинга Национальной палатой не рассматриваются как разные. Более того, общественный мониторинг нормативных правовых актов как деятельность со стороны общества за функционированием общественных институтов и отношений рассматривается как часть или тип общественного мониторинга качества оказания государственных услуг, который направлен на оценку (контроль) конкретного сектора функционирования данного общества - государственного сектора в рамках взаимодействия между государством и гражданским обществом. По нашему мнению, здесь ведется иная ситуация. Наоборот это общественный мониторинг качества оказания государственных услуг будет выступать как часть общественного мониторинга нормативных правовых актов и в отличие от введенного мониторинга актов является более организационно-оформленной и нормативно-закрепленной. Кроме того, из анализа отчетной информации Национальной палаты об общественном мониторинге качества оказания государственных услуг, данная деятельность на постоянной основе воспроизводит систему действий некоммерческих организаций, направленных на установление ограничений со стороны органов государственной власти путем принятия собственных обязательств в процессе реализации общественных интересов, в частности в бизнес сфере.

Следует согласиться с выводом о том, что отличительной особенностью общественного мониторинга нормативных правовых актов от мониторинга качества оказания государственных услуг является: гораздо меньшая его структурированность, отсутствие формализации и нормативной регламентации, нерегулярность осуществления, ограниченность сфер приложения.

Следовательно, отсутствие четкой правовой регламентации общественного мониторинга

нормативных правовых актов в известном смысле можно считать пробелом, допущенным как законодателем, так и непосредственным субъектом, проводящего такой мониторинг. Вместе с тем, отметим, что игнорирование требований международно-правовых актов, закрепляющих права и свободы человека и гражданина препятствует построению демократического конституционного государства, где власть ограничена правом, доступна, предсказуема, эффективна. Лишь при наличии гражданского общества государство призвано осуществлять упорядочение своих отношений с населением, взаимоконтроль, взаимоограничение государственных и негосударственных органов и движений.

Совершенно очевидно, что норма об общественном мониторинге нормативных правовых актов, закрепленная в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» создает возможность общества к контролю над властью в сфере правового мониторинга, что является признаком гражданского общества. Другими словами, только мониторинг правовых актов, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву и только при условии существования гражданского общества государство оказывается «под правом», при этом государство становится «правовым». Резюмируя, для осуществления общественного мониторинга нормативных правовых актов необходимо как минимум два условия:

во-первых, наличие четкого разграничения понятий «общественный мониторинг качества оказания государственных услуг» и «общественный мониторинг нормативных правовых актов»;

во-вторых, такие условия взаимодействия государства и гражданского общества в области правового мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, в которых они представлены как равноправные субъекты.

Как результат, общественный мониторинг нормативных правовых актов, реализуемый организованно и целенаправленно позволит разрешить возникающие проблемы между предпринимателями и государством вполне цивилизованно, путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности. Таким образом, введенное нововведение в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах»

об общественном мониторинге представляет собой первый шаг на пути урегулирования вопросов общественного контроля, который потребует принять огромный массив правовых

актов, что, в конечном счете, сможет обеспечить «прозрачность» отношений государства и общества.

Мацалада гылыми проблема жэне мемлекеттж бацылау функциясы ретгнде нормативтгк цуцыцтыц акттердщ цогамдыц мониторингi мэселес царалган. Цуцыцтыц мониторингке кец ауцымды гылыми жэне уйымдастырушылыц тэалмен царау усынылады.

TYuin свздер: цогамдыц мониторинг, цуцыцтыц мониторинг; зацнама жэне цуцыц цолдану мониторинга.

В статье рассмотрен вопрос общественного мониторинга нормативных правовых актов как научная проблема и функция государственного контроля. Предлагается более широкий научный и организационный подход к правовому мониторингу.

Ключевые слова: общественный мониторинг; правовой мониторинг; мониторинг законодательства и правоприменения.

The article considers the issues of civic monitoring statutory instruments as a scientific study challenge and the function of state control.

Keywords: civic monitoring; legal monitoring; monitoring of legislation and law enforcement.

Эсел Габиденкызы ^азбаева,

КР Зацнама институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.

Нормативтж К¥к;ык;тык; актшердщ к^амдык; мониторинг туралы мэселесше

Казбаева Асель Габиденовна,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.

К вопросу об общественном мониторинге нормативных правовых актов

Kazbaeva Asel Gabidenovna,

a leading researcher at the Center of the Institute of legal monitoring of legislation of RK, Ph.D

On the question of public monitoring of normative legal acts