Теоретические аспекты общественного мониторинга нормативных правовых актов Текст научной статьи по специальности «Право»

Казбаева Асель Габиденовна,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, кандидат юридических наук

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОБЩЕСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Одним из важнейших стратегических условий развития Республики Казахстан - как правового, демократического и социального государства является взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества. Такое взаимодействие должно основываться на партнерстве и взаимной заинтересованности в достижении государственных целей и задач относительно социально-экономического

прогресса в реализации прав и свобод человека и гражданина в процесс оценки реализации государственной политики, в целом, и в мониторинг и оценку эффективности деятельности государственных органов, в частности. Средством по налаживанию взаимного партнерства между властью и обществом является осуществление общественного мониторинга как процедуры общественного контроля, представляющей собой наблюдение со стороны субъектов общественного контроля за деятельностью государственных органов1.

Благодаря введению в стране общественного мониторинга государственные органы власти имеют возможность своевременно получать предложения от общественности, а также учитывать их мнение относительно важных государственных решений, что позволяет наладить действенный механизм общественного контроля и оценки работы государственного аппарата. Ярким представителем институтом гражданского общества является Национальная палата предпринимателей.

Законом Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан» от 4 июля 2013 года №129-У под общественным мониторингом

понимается деятельность Национальной палаты по сбору, систематизации, анализу и обобщению информации, в том числе оценке достижения степени решения проблем и задач, на решение которых направлен нормативный правовой акт, а также его влияния на положение предпринимательства в Республике Казахстан» (п.3 ст. 1 Закона). Для реализации возложенной компетенции (п. 1 ст. 10 Закона) были внесены дополнения в Законы Республики Казахстан «О государственных услугах» от 15 апреля 2013 года №88-У (далее - Закон о государственных услугах) и «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года №213 (далее - Закон об актах). Согласно которым были введены два вида общественного мониторинга: общественный мониторинг оценки качества оказываемых государственных услуг и общественный мониторинг нормативных правовых актов.

Между тем, отметим, что в процессе анализа данных видов в общественном мониторинге нормативных правовых актов выявлено ряд недостатков.

2 ноября 2015 года был принят Закон Республики Казахстан «Об общественных советах» (далее - Закон о советах), который определил в качестве формы общественного контроля - общественный мониторинг. Так, целью общественного мониторинга является выявления негативных последствий для граждан и ущемлений общественных интересов в результате оказания государственными органами государственных услуг, реализации государственных, правительственных программ, стратегических планов и бюджетных программ, программ развития территорий, а также

1п.1 ст. 18 Закона Республики Казахстан «Об общественных советах» от 2 ноября 2015 года №383-V

применения норм законодательства Республики Казахстан (п.2 ст.20 Закона о советах). Данная цель отражает цель, реализуемую статьей 29 Закона о государственных услугах -общественный мониторинг оценки качества оказания государственных услуг. Однако, общественный мониторинг нормативных правовых актов (ст. 43-2 Закона об актах) не корреспондируется с принятым Законом о советах. Более того, норма об общественном мониторинге нормативных правовых актов Закона об актах носит декларативный характер.

К сожалению, с момента вступления общественного мониторинга нормативных правовых актов, регулируемого Законом об актах, имеет ряд пробелов в компетенции субъекта общественного мониторинга. В частности, Национальной палатой не проявлена инициатива по разработке механизма проведения такого мониторинга, что привело к отсутствию правовой способности в регулировании общественных отношений, оставаясь не востребованным в правоприменительной практике. Разумеется, при наличии единой эффективной методики по осуществлению общественного мониторинга нормативных правовых актов, основанной на международном опыте, адаптированного под казахстанские условия, не возникло бы повода ставить под сомнение социальную подотчетность государственных органов, особенного действующих на местах (областях, городах, района и т.д.). Поэтому Национальной палате целесообразно проявить инициативу по выработке механизма проведения общественного мониторинга нормативных правовых актов.

Следует обратить внимание, что кроме общественного мониторинга нормативных правовых актов, Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» регулирует правовой мониторинг нормативных правовых актов, проводимый государственными органами, порядок проведения которого определено Правилами проведения правового мониторинга нормативных правовых актов, утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2011 года № 964. Вместе с тем, закрепил законодательное определение и установил цели такого мониторинга. Так, под правовым мониторингом понимается деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики

применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации (п. 12-1 ст. 1 Закона об актах).

Далее, несмотря на законодательное закрепление полномочий Национальной палаты по проведению общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства в функциях Национальной палаты по представительству, защите прав и законных интересов субъектов предпринимательства не обнаружены. Итог, функция об общественном мониторинге нормативных правовых актах (ст. 43-2) Закона об актах не реализуется в функциях (ст. 9) Закона о Национальной палате.

Рассмотрение вопроса общественного мониторинга нормативных правовых актов в теории казахстанского права разработаны недостаточно. Напротив, многочисленные исследования посвящены общественному мониторингу оценки качества оказываемых государственными органами услуг.

Несмотря на значимость государственных устремлений по вопросам общественного мониторинга в разнообразных сферах в науке уделяется достаточно пристальное внимание. Однако вопросы общественного мониторинга нормативных правовых актов, которые способствовали ли бы достижению улучшения качества правового мониторинга, проведенного уполномоченными государственными

органами и/или возможности для общества (в лице Национальной палаты) к доступу по осуществлению общественного мониторинга в отношении действующего законодательства в казахстанской науке разработаны недостаточно. Помимо того, не урегулирован процесс взаимодействия государственных органов с обществом при проведении правового и общественного мониторингов нормативных правовых актов. В случае, законодательного урегулирования механизма общественного мониторинга нормативных правовых актов и его влияние на функционирование органов государственной власти, позволило бы найти эффективные решения проблем по совершенствованию законодательных процессов, как результат, улучшится качество, оказываемых государственных услуг.

Также вопросы правового мониторинга нормативных правовых актов, осуществляемых

государственными органами способны осуществить упорядочение своих отношений с населением,взаимоконтроль,взаимоограничение государственных и негосударственных органов и движений. Совершенно очевидно, что норма о правовом мониторинге нормативных правовых актов, закрепленная в Законе об актах создает возможность общественному мониторингу нормативных правовых акт для «контроля» над властью в сфере правового мониторинга действующего законодательства, что служит признаком для гражданского общества. Другими словами, общественный мониторинг правовых актов, приобретая правовые формы, способен «подчинить власть праву» и только при условии существования такой возможности государство становится «правовым»*.

По всей видимости, корреспонденция норм регулирующих правовой и общественный мониторинг нормативных правовых актов очевидна. Однако цели и механизм проведения общественного мониторинга Национальной палатойосновываютсянаЗаконеобобщественных советах и Законе о государственных услугах. По нашему мнению, общественный мониторинг должен основываться на общественном мониторинге нормативных правовых актов, а итоги, выработанные в результате общественного мониторинга оценки качества оказания государственных услуг выступают в качестве практики его применения. Другими словами, при проведении общественного мониторинга следует руководствоваться Законом об актах, а результаты, выявленные в процессе реализации норм Законов об общественных советах и о государственных услугах, будут свидетельствовать о практике применения нормативного правового акта.

В целях регламентирования порядок взаимодействия Национальной палаты с уполномоченными органами при проведении общественного мониторинга нормативных правовых актов. Предлагается воспользоваться выработанным механизмом участия

национальной палаты при подготовке проектов нормативных правовых актах (планирования подготовки, разработки) и до стадии рассмотрения и их принятия. Так, проекты нормативных правовых актов разрабатываются уполномоченными органами по своей

инициативе или по поручениям вышестоящих государственных органов (п. 3 ст. 13 Закона об актах) с обязательным участием представителей Национальной палаты органов (п. 1 ст. 14 Закона об актах). Между тем, положения о правовом мониторинге нормативных правовых актов, не предусмотрено совместное участие субъектов частного предпринимательства в проведении общественного мониторинга нормативных правовых актов. Об этом свидетельствуют нормы статьи 43-1 Закона «О нормативных правовых актах». Согласно указанной статье уполномоченные органы обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу. Следовательно, государственные органы в отношении нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, а также актов, относящихся к их компетенции, самостоятельно проводят правовой мониторинг.

Исходя из вышесказанного статья 43-2 Закона об актах «Общественный мониторинг нормативных правовых актов», Национальной палатой осуществляется «по своему усмотрению» могут (либо нет) включать в свою функциональную деятельность. Тем не менее, при составлении планов подготовки проектов нормативных правовых актов учитываются предложения, подготовленные Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан по итогам правового мониторинг (ст. 7 Закона об актах).

Полагаем, в практике уполномоченный орган, проводящий правовой мониторинг не привлекает представителей палаты предпринимателей, но самой Национальной палатой игнорируются требования и проявление инициативы их участия в правовом мониторинге. Как результат, общественный мониторинг не содержит анализ общественного мониторинга нормативных правовых актов с учетом предложений по включению в планы подготовки проектов нормативных правовых актов. Поэтому необходимо действенное участие бизнес сообщества консолидированное путем нормативного регулирования порядка

*Примечание: «подчинить власть праву», авторами понимается, как возможность образования «некой платформы» между Национальной палатой и уполномоченными государственными органами для обсуждения предложений и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства по итогам правового мониторинга нормативных правовых актов.

взаимодействия с уполномоченными органами при формировании консолидированного анализа мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства.

В целях подведения итогов относительно деятельности Национальной палаты в отношении общественного мониторинга нормативных правовых актов осуществлялась формально. Для выхода из сложившейся ситуации и повышению значимости общественного мониторинга нормативных правовых актов предлагается разработать проект нормативного правового акта проведению общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, во исполнение статьи 43-2 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах». Данный акт способствовал бы регламентированию механизма общественного мониторинга с определением правового положения и устанавливанием общих критериев при проведении мониторинга. Кроме того, такой

акт мог бы установить порядок взаимодействия государственных органов и Национальной палаты предпринимателей при проведении правового и общественного мониторинга нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства.

Таким образом, внедренный в Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» общественный мониторинг нормативных правовых актов должен представлять собой форму общественного контроля. Так, объект такого мониторинга должен обеспечивать прозрачность действующего законодательства, а также действия органов государственной власти в управлении и принятии решений в вопросах затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства путем установления соответствия или несоответствия нормативного правового акта либо совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений действующему законодательству с целью последующего устранения нарушений.

Мащалада гылыми мэселе жэне мемлекеттт бащылау ЖYйесi нормативт1к щущыщтыщ актыерге щогамдыщ мониторинг pemiHde щаралган. Кущыщтыщ монитоирнгке кец аущымды гылым жэне уйымдастырушылыщ тэст усынылады.

Tyuïu свздер: щогамдыщмониторинг, щущыщмониторинг, мониторингзацнамасы жэне щолданыс аясы.

В статье рассмотрен вопрос общественного мониторинга нормативных правовых актов как научная проблема и функция общественного контроля. Предлагается более широкий научный и организационный подход к правовому мониторингу.

Ключевые слова: общественный мониторинг; правовой мониторинг; мониторинг законодательства и правоприменения.

The article considers the issues of civic monitoring statutory instruments as a scientific study challenge and the function of social control.

Keywords: civic monitoring; legal monitoring; monitoring of legislation and law enforcement.

Эсел Габиденкызы ^азбаева,

КР Зацнама институты К^ьщтьщ мониторинг орталыгыныц жетекшi гылыми ^ызметкер^ з.г.к.

Нормативтж к^кыктык; актшерге к^амдык мониторингшщ теоретикалык acneKTÏnepi

Казбаева Асель Габиденовна,

ведущий научный сотрудник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.

Теоретические аспекты общественного мониторинга нормативных правовых актов Kazbaeva Asel Gabydenovna,

Leading Researcher of the Center of legal monitoring in the SI "Institute of legislation of the Republic Kazakhstan", the candidate of the juridical sciences

Theoretical aspects of public monitoring of normative legal acts